OJ-002-2004

06 de enero de 2004

 

 

Señores

Concejo Municipal

MUNICIPALIDAD DE TIBÁS

S.  O.

 

 

Estimados señores:

 

        Me es grato referirme al Acuerdo de ese Concejo número 1, adoptado en la sesión ordinaria N° 73, celebrada el 23 de setiembre del año recién concluido, mediante el cual se solicita criterio de este Órgano Asesor, respecto al Convenio Simple de Trabajo, que firmó la Municipalidad de Tibás con los sindicatos de trabajadores que suscribieron la Convención Colectiva de la Institución: La respectiva respuesta fue elaborada por la licenciada Irene González Campos, Procuradora Adjunta, y aprobada por el suscrito en los siguientes términos:

 

"I.    PROBLEMA PLANTEADO:

 

          El Concejo Municipal consultante, mediante el Acuerdo de cita, solicita criterio de este Órgano Asesor, sobre el Convenio Simple de Trabajo, que con fecha 19 de junio de 2001 firmó la Municipalidad de Tibás con los sindicatos de trabajadores municipales que suscribieron la Convención Colectiva de la Institución.  Este Convenio, se rubricó con fundamento en el numeral 52 de ese instrumento de negociación colectiva, y acuerda, entre otros aspectos, implementar el salario escolar a favor de los trabajadores de esa Corporación.

        Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio sin número, de fecha 1° de setiembre de 2003, que contiene la opinión legal de la Institución consultante, que deviene en una ratificación de los términos expuestos por este Órgano Asesor mediante Dictámenes número C-006-2000 y C-321-2002, de 24 de enero del 2000 y 28 de noviembre de 2002, respectivamente, indicándose, con respecto al tema de interés, que:

"Consecuentemente, el pago del "Salario Escolar" es jurídicamente posible en la Corporación de la Municipalidad de Tibás. Tal reconocimiento, adquiere mayor fundamento en el tanto, las municipalidades acojan y apliquen el Manual de Puestos y la Escala Salarial de Servicio Civil, situación que podría surgir mediante acuerdo conjunto entre las Municipalidades y los Sindicatos, en el cual ambas partes convengan en respetar las decisiones salariales emitidas por la Dirección General de Servicio Civil, todo con el aval de la Contraloría General de la República. " (Lo resaltado es del original.)

 

I.                  CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

 

          De previo al análisis solicitado, es oportuno indicar que en este caso ya existe pronunciamiento específico de la Contraloría General de la República, mediante Informe FOE-SM-2104, de 30 setiembre del 2003 (Oficio número 10799.)

        De conformidad con lo establecido en el numeral 1° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas): "La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

          Asimismo, el artículo 5° de ese mismo Cuerpo Legal dispone:

 "ARTICULO 5º.- CASOS DE EXCEPCION: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores (hacen referencia a las atribuciones concedidas a este Órgano, dentro de los que se destacan la emisión de dictámenes jurídicos y los requisitos para plantearlos), no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original).

        De los numerales recién transcritos se denota, que la Procuraduría General de la República está facultada para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. La competencia atribuida es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier cuestionamiento que se presente en torno a un tema jurídico. Sin embargo, esa competencia cede en los asuntos en que existan órganos con una jurisdicción especial establecida por Ley.

        Es menester indicar, que nuestro Ordenamiento Jurídico le ha atribuido potestad consultiva a la Contraloría General de la República, en materias propias de su competencia. Así lo estipula el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994, que en lo que interesa estipula:

"....Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos...".

        Cabe agregar que el mismo Ente Contralor, de acuerdo al contenido de su propia Ley Orgánica, ha definido el ámbito de su competencia de acuerdo a los siguientes términos:

"...el ámbito de competencia del Órgano Contralor puede derivarse de su Ley Orgánica, así como de otras leyes (ver por ejemplo, Ley de Contratación Administrativa y artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), señalando como áreas de su especial conocimiento la contratación administrativa, la materia presupuestaria y el control interno..." (Contraloría General de la República, División de Asesoría y Gestión Jurídica, Oficio DAGJ-2267-2001 del 5 de diciembre de 2001) (El resaltado no es del texto original).

          Así las cosas, y existiendo pronunciamiento específico del Órgano Contralor en materia propia de su conocimiento, el presente pronunciamiento se emite sin los efectos típicos de los dictámenes promulgados en el ejercicio de nuestra competencia consultiva (artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica), siendo su valor el de una simple opinión jurídica.

 

II.             PREÁMBULO:

 

        A manera de ubicación respecto a la figura en estudio, traemos a colación uno de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor, en donde se ilustra con meridiana claridad los alcances del denominado salario escolar.   Así:

"En primer término, es dable considerar que el salario escolar constituye un pago acumulado que se hace al servidor público en forma anual (mes de enero de cada año), producto de la retención de un cierto porcentaje del reajuste a su sueldo, que por concepto de costo de vida promulga el Poder Ejecutivo, encuadrándose así como un aumento salarial diferido.   De lo anterior se deduce, que este rubro económico es parte del salario total del servidor.  (Véase en este mismo sentido, dictamen de este Organo Asesor, número C-002-2001, del 04 de enero del 2001).

Dentro de este marco de referencia, es importante mencionar que el salario escolar fue autorizado mediante el Decreto Ejecutivo número 23495-MTSS, de fecha 19 de julio de 1994, publicado en el Diario Oficial La Gaceta, número 138, Alcance número 23, de fecha 20 de julio de 1994, regulándose con respecto al mismo que:

"Artículo 2º.-  Los salarios mínimos establecidos en el artículo 1º de este decreto contemplan incrementos de un 8%, 9% y 10%, según corresponda respecto de los fijados en el Decreto Nº 22713-MTSS de 19 de noviembre de 1993, publicado en "La Gaceta" Nº243 del 21 de diciembre de 1993, en la forma de pago en que se detalla a continuación:   un 6% a partir de la entrada en vigencia de este decreto en forma mensual o de acuerdo con la modalidad de pago que corresponda para todas las actividades;  para "Peones en palma aceitera" un 7%, "Choferes cobradores de buses" un 8%.  El pago del 2% restante para todos los trabajadores, incluyendo estos últimos, lo acumulará el patrono mensualmente a partir de la vigencia de este Decreto y lo pagará al trabajador en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero de 1995." (El destacado no corresponde al texto original)(...) Con respecto a los presupuestos jurídicos para su correcto reconocimiento, este Organo Asesor, en dictamen C-297-2001, de fecha 26 de octubre de 2001, expresó: "…el rubro en cuestión (entiéndase salario escolar), es originado por un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año correspondiente, a fin de obtener un acumulado en el mes de enero de cada año.

En fin, todos aquellos derechos y beneficios salariales provenientes de una relación de servicio habida entre el servidor y algunas de las instituciones del Estado, deben ser pagados desde el momento en que el primero se hizo acreedor de percibirlos, una vez cumplidos con los presupuestos jurídicos para su otorgamiento." (Dictamen C-302-2002, de 28 de noviembre de 2002.)

 

IV.   SOBRE EL FONDO:

 

          Realizadas las consideraciones preliminares, nos abocaremos al estudio del punto medular consultado, referente al Convenio Simple de Trabajo, firmado entre la Municipalidad de Tibás y los sindicatos suscriptores de la Convención Colectiva de esa Corporación, convenio que implementa el reconocimiento del salario escolar para sus servidores.

        En primer término, es dable señalar que el Convenio en estudio encuentra sustento en el numeral 52 de la Convención Colectiva de la Institución, que al efecto dispone:

"Artículo 52.-  (…)

 B) La Municipalidad revisará conjuntamente con los dirigentes del Sindicato Signatario, de la presente Convención Colectiva del trabajo, en el mes de junio, para conocer el aumento en el costo de la vida; y así acordar los nuevos reajustes salariales, que regirán en el segundo semestre del año. Asimismo a solicitud del Sindicato Signatario dos meses antes como máximo, de la elaboración del Presupuesto Ordinario del ejercicio para el año subsiguiente, conjuntamente se sentarán a analizar y a estudiar el costo de la vida, para acordar nuevo reajuste salarial.

C) Para los efectos que dicta éste (sic) artículo la Junta de Relaciones Laborales, nombrará de su seno, una comisión especial, la cual estará representada por ambas partes (Municipalidad y Sindicato), una vez elaborado el estudio ésta Comisión lo llevará  a la Junta de Relaciones Laborales, para su acuerdo final. Si así lo requiere cada una de las partes nombrará sus asesores por el Sindicato, el Secretario General o el que éste designe, por la Municipalidad el que ella designe (…)."

        Con fundamento en lo dispuesto por el citado numeral 52 la Junta de Relaciones Laborales de esa Corporación preparó el dictamen número 1-2001, de 16 de marzo de 2001, que en su aparte tercero textualmente señala:

"3. En la tercera reunión se llegó a un entendimiento, acordando recomendar al Concejo lo siguiente:

a.(...)

b. Implementar en la Municipalidad de Tibás, el Salario Escolar, a partir del 1°  de Enero del año 2001, el cual será percibido por todos los funcionarios de esta Institución la segunda semana de cada enero a partir del año 2002, dicho salario se establece de la siguiente forma:

B.1. La Municipalidad de Tibás incluirá en el Presupuesto Ordinario para el año 2002, un porcentaje de un tres por ciento sobre el salario bruto disfrutado durante el año 2001 por cada trabajador.

b.2 En los años siguientes, la Municipalidad de Tibás incrementará un uno punto cinco por ciento cada año, acumulativo, para alcanzar un porcentaje de Salario Escolar de un 8.33%  sobre el salario bruto de cada trabajador.

b.3. El último aumento por concepto de Salario Escolar, lo presupuestará la Municipalidad según el porcentaje faltante, o sea un 0.83 para alcanzar el 8.33% sobre el salario bruto de cada trabajador (…)

b.4.  El Salario Escolar se establece como un derecho para todos los funcionarios municipales, derecho que se incluye como parte del Contrato de Trabajo de cada funcionario, por lo que su duración permanecerá en el tiempo mientras se de la relación laboral entre el funcionario y la Institución."

        El referido dictamen dio origen a que el día 19 de junio de 2001 se rubricara un Convenio Simple de Trabajo entre la Corporación Municipal de cita y los sindicatos señalados, mismo que en su cláusula primera establece:

"PRIMERA.- Con fundamento en la negociación realizada entre las partes aquí representadas y por acuerdo firme número cinco, de la sesión número ciento sesenta y cuatro, celebrada por la Corporación Municipal del cantón de Tibás el día tres de abril del dos mil uno, aprueba con sustento en el acuerdo suscrito entre los representantes de la Municipalidad y los representantes de los trabajadores el día dieciséis de marzo del dos mil uno, un aumento general en los salarios de los trabajadores de la Municipalidad de la siguiente forma:

1-(...)

2-  Implementar el Salario Escolar de un tres por ciento sobre el salario bruto de cada trabajador, pagadero la segunda semana DE ENERO DE 2002. Este tres por ciento se incluirá en el presupuesto ordinario del año 2002.

3- El salario escolar será incrementado cada año en un uno punto cinco por ciento acumulativo hasta un máximo de un ocho punto treinta y tres por ciento con las mismas condiciones del dictamen, formando parte del contrato laboral de cada funcionario durante el tiempo de su relación en esta institución."

        De acuerdo a lo expuesto en esos instrumentos, es dable señalar que el aumento salarial que se reconoció como "salario escolar", difiere sustancialmente de la figura que en esos términos se reconoce en nuestro medio.  Retomando los aspectos analizados en el aparte denominado "Preámbulo", recordamos que el rubro económico que compone el salario escolar, deviene de la retención del porcentaje necesario en los salarios nominales de los servidores para hacer frente a tal erogación.  Sin embargo, en el citado municipio, se denota que éste se ha venido reconociendo como parte de los compromisos asumidos por la respectiva Municipalidad con sus sindicatos, principalmente en cuanto a la facultad otorgada por el artículo 52 de su Convención Colectiva, de realizar aumentos negociados, lo que a final de cuentas se traduce en derechos para sus servidores.  Lo anterior, dista de ser la retención del porcentaje respectivo de los salarios nominales a que hicimos alusión.

        En adición a lo expuesto, y según lo enunciáramos en el acápite segundo de este estudio, la Contraloría General de la República, mediante informe FOE-SM-2104, de 30 de setiembre de 2003 (oficio N° 10799), se pronunció sobre el mismo supuesto que aquí nos ocupa, indicando al respecto que:

"Sobre este tema es necesario señalar que las municipalidades en razón de su autonomía (artículo 170 de la Constitución Política), no están sujetas al régimen del Servicio Civil ni están dentro del ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria, en consecuencia, lo dictado por concepto de salario escolar según lo expuesto, no les es de aplicación obligatoria ni directa. Más bien, en las municipalidades se cuenta con un régimen propio de carrera administrativa municipal y cuentan con la normativa necesaria que les permite regular la materia salarial (artículos 100,115 y122 del Código Municipal.) Lo anterior no obsta para que se instaure por las vías correspondientes, un sistema similar al de estudio, esto es, que en aumentos negociados se deje claro que un porcentaje de los mismos será retenido y cancelado en forma diferida, o bien, únicamente que se pagará en forma diferida. Cabe señalar, que desde una perspectiva económica, en un sistema semejante no se visualiza ventaja para el personal municipal, pues al momento de recibir el pago estarían asumiendo efectos inflacionarios y los propios de la devaluación del colón. Es así que  en la Municipalidad de Tibás se aprobó lo que en esa entidad se ha denominado "salario escolar" esto se realizó con base en un instrumento que tiene como fundamento la cláusula 52 de la Convención Colectiva de Trabajo, que fue negociada oportunamente. Para el caso en cuestión, es pertinente tener presente que en esa ocasión el Consejo Municipal aprobó un ajuste salarial a partir del primer semestre del año 2001 y a su vez aprobó ajustes salariales diferidos (sin necesidad de retención) en los porcentajes y periodos conocidos. Ajustes que en estricto sentido no responden a lo que el Gobierno de la República en su momento dispuso como salario escolar; no obstante, por los instrumentos propios que podía utilizar la administración municipal, esta (sic) concedió los ajustes salariales en la forma que resulta conocida, lo que resulta procedente dentro de los términos de la cláusula 52 de la Convención ya citada." (Los destacados no pertenecen al original.)

        De lo anterior se colige, que el Órgano Contralor concuerda en que la figura que la Municipalidad de Tibás viene reconociendo como salario escolar, difiere en términos sustanciales de la que en ese sentido ha dispuesto, a través de los años, el Gobierno de la República, siendo que se vislumbra como una posibilidad, que a futuro y dentro del ámbito de su autonomía, la referida Municipalidad pueda instaurar el salario escolar en términos similares al que se reconoce hoy en día para el Poder Ejecutivo y sus servidores. 

 

        Sin pretender invadir la competencia que en el asunto de marras ostenta la Contraloría General de la República, es nuestra consideración que el Convenio en estudio fue acordado en ejercicio de la potestad autónoma que goza la Municipalidad consultante, según lo dispuesto por el numeral 170 de la Constitución Política, y en cumplimiento de lo acordado en el artículo 52 de la respectiva Convención Colectiva, en cuanto a los ajustes salariales negociados de sus servidores."

 

V. CONCLUSION:

 

          Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

 1.-  El denominado salario escolar que implementó la Municipalidad de Tibás en favor de sus servidores, difiere de la figura que en esos términos reconoce el Poder Ejecutivo para los suyos, en el sentido de que no implica retención alguna en los salarios nominales de los referidos funcionarios, de modo que dista de tener el carácter de aumento diferido que se le reconoce a la misma.

 2.-  El Convenio Simple de Trabajo, suscrito por la Municipalidad de Tibás con los sindicatos de trabajadores de esa Corporación, deviene del ejercicio de la potestad autónoma que gozan las Municipalidades en nuestro país, y resulta de lo acordado en la Convención Colectiva de ese Órgano, específicamente en su numeral 52, en cuanto a los ajustes salariales negociados de sus servidores.

 

 

        De los señores Miembros del Concejo Municipal de Tibás, se suscribe, con toda consideración,

 

 

Farid Beirute Brenes.

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO

 

FBB/IGC/gvv