C-339-2003

31 de octubre de 2003

 

  

Licenciado

Eliecer Leitón C

Auditor Interno

Municipalidad de Belén.

S.     O.

 Estimado señor:

          Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio AI-33-2003, del 13 de agosto del 2003, mediante el cual solicita el criterio técnico - jurídico de la Procuraduría General de la República, con relación a los siguientes aspectos:

 "a. Si es procedente legal o reglamentariamente, el establecimiento por parte del Concejo, de una política para la aceptación de valores declarados por los sujetos pasivos, menores a los que se determinen para esos inmuebles, por medio de la aplicación de la Plataforma de valores de los terrenos y del Manual de valores base unitarios de construcciones e instalaciones por tipología constructiva, emitidos por el ONT. Es decir, si el Concejo tiene competencia para fijar, por medio de una política, un rango de "tolerancia" o parámetro de referencia para el rechazo o aceptación de valores declarados.

 b. Si las disposiciones, directrices, procedimientos, recomendaciones entre otros, que emita el órgano de Normalización Técnica son de acatamiento obligatorio (vinculantes) para las municipalidades." 

        Para efectos de resolver los puntos objeto de consulta, es oportuno realizar algunas consideraciones previas en torno a la naturaleza del impuesto sobre bienes inmuebles establecido mediante Ley N° 7509 y sus reformas.

 I.-       IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES.

          La Procuraduría General, en anteriores oportunidades, se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de este tributo, señalando en términos generales que el impuesto sobre los bienes inmuebles, establecido en la Ley N° 7509 del 9 de mayo de 1995 (reformada por Ley N°7729 del 15 de  diciembre de 1997) es un tributo  que si bien en razón de su origen reviste un carácter nacional –al ser una manifestación del poder tributario del Estado-, por disposición expresa del legislador, el sujeto activo del mismo  son las entidades municipales, las cuales de acuerdo a lo establecido en  el artículo 3 de la citada Ley, tienen el carácter de administración tributaria, con competencias para recaudar, controlar y fiscalizar el cobro de ese tributo. (A mayor abundamiento sobre el tema, los dictámenes de la Procuraduría General de la República: C-114-99 y C-048-2003).

          De conformidad con el articulo 2 de la referida Ley, el objeto del impuesto serán los terrenos, instalaciones o construcciones permanentes que se encuentren dentro de la circunscripción municipal, excepto aquellos bienes inmuebles no afectos, de acuerdo al artículo 4 de la Ley.

 II.-     SOBRE EL FONDO.

          En concreto, la consulta está dirigida a determinar si los criterios técnicos emitidos por el Órgano de Normalización Técnica son vinculantes o no para las municipalidades y en caso negativo, analizar si el Concejo Municipal estaría facultado  para fijar políticas en donde establezca rangos de tolerancia o parámetros de referencia para rechazar o aceptar las valoraciones de bienes inmuebles realizadas por los sujetos pasivos  en sus declaraciones.

          La Ley N° 7509 dispone en el artículo   9, que para efectos de calcular el monto a pagar por concepto del impuesto sobre los bienes inmuebles, la base imponible será el valor del inmueble registrado ante la Administración Tributaria al primero de enero del año correspondiente. Sobre ese valor registrado ante la Municipalidad respectiva, se deberá efectuar el cobro del impuesto, salvo que el valor declarado por el sujeto pasivo sea corregido por la Municipalidad dentro del período fiscal siguiente al momento de presentada la declaración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de esa normativa.

          El artículo 10 de la citada Ley, establece que la valoración de inmuebles, sea general o individual, resulta obligatoria al menos una vez cada cinco años; ello para efectos fiscales, con el fin claro está de facilitar la labor del cobro del tributo que pesa sobre esos bienes. Al respecto establece esa norma:

 "ARTÍCULO 10.- Valoración de los inmuebles. Para efectos tributarios, todo inmueble debe ser valorado.

Los inmuebles se valorarán al acordarse una valuación general y al producirse alguna de las causas que determinen la modificación de los valores registrados, de acuerdo con esta Ley.

La valoración general será la que abarque, por lo menos, todos los inmuebles de un distrito del cantón respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artículos siguientes y cuando ocurra la circunstancia mencionada en el artículo 15 de la presente Ley.

La valoración general o individual se realizará una vez cada cinco años. Solo podrán efectuarse nuevas valoraciones cuando haya expirado este plazo.

(Así reformado este párrafo final por el artículo 1º, inciso d), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)" (Lo resaltado no es del original)

          La norma transcrita debe ser concordada con los artículos 16 y 17 de la Ley. El primero de dichos artículos, hace referencia a las valoraciones individuales realizadas por los contribuyentes, con la eventual corrección que puede realizar la Municipalidad cuando corresponda;  mientras que el segundo establece que ante la inobservancia por parte del contribuyente de realizar la declaración de bienes inmuebles, la Administración Tributaria deberá  efectuar de oficio la valoración general de los bienes inmuebles sin declarar.    

          Interesa señalar, tal y como en anteriores oportunidades lo ha hecho esta  Procuraduría (en los supracitados dictámenes), que la Ley N° 7729, reformó la Ley N° 7509, introduciendo importantes disposiciones en materia de valuación de inmuebles.

        Mediante dicha reforma, se adicionó a la Ley N° 7509, el artículo 10 bis, en el cual se determinan de forma clara los conceptos de avalúo y valoración. En esa norma se define "avaluó" como" el conjunto de cálculos, razonamientos y operaciones, que sirven para determinar el valor de un bien inmueble de naturaleza urbana o rural, tomando en cuenta su uso". En ese sentido, retomando lo sostenido en el referido dictamen C-144-99 de la Procuraduría General, debe destacarse que la definición de "avalúo" para efectos fiscales contenida en el señalado artículo 10 bis, se ajusta al concepto de valuación, entendida ésta como una técnica multidisciplinaria que requiere de diversos conocimientos para establecer de forma aproximada el valor económico de los bienes (Véase al respecto Chandías Mario E., Tasación de Inmuebles Urbanos, Librería y Editorial Alcina, Buenos Aires,1974). En cuanto al concepto de "valoración", la norma establece que es "...toda modificación de la base imponible de los inmuebles realizada por las municipalidades siguiendo los criterios técnicos del Organo de Normalización Técnica".

        Partiendo de las definiciones contenidas en la norma, tenemos entonces que los conceptos de "avaluó" y "valoración" son interdependientes, puesto que la valoración viene a ser el resultado del avalúo, en tanto procedimiento para establecer el valor de un inmueble, para efectos de determinar o modificar la base imponible del impuesto que pesa sobre ese bien. Dicho procedimiento, tiene la particularidad de que deberá ser realizado conforme a los criterios técnicos emitidos por un órgano especializado en la materia, conocido como Órgano de Normalización Técnica

          En ese sentido, tal y como se señaló en el Dictamen C-48-2003, el concepto de valoración contenido en la Ley N°7509   "…asume una connotación específica al sujetársele a los criterios técnicos que emite el Organo de Normalización Técnica creado en el artículo 12. En efecto, aun y cuando en términos generales la valoración es simplemente "la acción y efecto de valorar" y el valorar es el "señalar precio de una cosa" o el "reconocer, estimar o apreciar el valor o mérito de una persona o cosa" (Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, T. II, Madrid, 1992), con la Ley No. 7509 el concepto se vincula a los criterios técnicos del Organo de Normalización Técnica."

          En concordancia con la referida norma, para efectos de resolver los puntos objeto de la presente consulta, debe destacarse que mediante la citada Ley N° 7729,  se  incorporó a la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Capítulo V, en el cual se crea el Órgano de Normalización Técnica (en adelante ONT), como un órgano técnico especializado de desconcentración mínima y adscrito al Ministerio de Hacienda. A dicho órgano se le otorgó la condición de asesor obligado de las municipalidades, siendo su objetivo el garantizar la mayor precisión y homogeneidad al determinar valores de bienes inmuebles en todo el territorio nacional y velar por la optimización del impuesto. Las competencias propias de la ONT son enumeradas en el artículo 12 de la Ley (atribuciones desarrolladas de forma amplia y clara en el numeral 19 del Reglamento a la Ley N° 7509, Decreto Ejecutivo N° 27601-H, del 12 de enero de 1999, en estricto apego a lo dispuesto en la Ley). Al respecto establece esa norma en lo que interesa:

 "ARTÍCULO 12.- Creación del Órgano de Normalización Técnica. Créase el Órgano de Normalización Técnica con desconcentración mínima y adscrito al Ministerio de Hacienda. Será un órgano técnico especializado y asesor obligado de las municipalidades. Tendrá por objeto garantizar mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los bienes inmuebles en todo el territorio nacional; además, optimizar la administración del impuesto.

El Órgano de Normalización Técnica tendrá las siguientes atribuciones:

a) Establecer las disposiciones generales de valoración para el uso común de las municipalidades.

b) Mantener coordinación estricta con las municipalidades y el Catastro Nacional, para desarrollar en forma óptima la valoración.

c) Suministrar a las municipalidades los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los métodos para valorar terrenos, factores técnicos y económicos por considerar en cuanto a topografía, ubicación, descripción, equipamiento urbano y servicios públicos del terreno. El detalle de los métodos que emane del Órgano de Normalización Técnica se regulará en el Reglamento de la presente Ley.

d) Analizar y recomendar la calidad de los avalúos realizados por las municipalidades, con el objeto de aplicar las correcciones necesarias.

e) Conocer de otros asuntos que las leyes y los reglamentos le señalen.

Para pleno conocimiento de los sujetos pasivos, anualmente las municipalidades deberán publicar, en La Gaceta y en un diario de circulación nacional, los criterios y las disposiciones generales que dicte el Órgano de Normalización Técnica.

(Así adicionado por el artículo 2º, inciso c), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997. El antiguo numeral 12 es ahora el 14)" (Lo resaltado no es del original)

          De las normas transcritas, se desprende de forma inequívoca que el ONT es el órgano competente para establecer mediante disposiciones de carácter general, la metodología a la cual deberán sujetarse las municipalidades para efectos de realizar las valoraciones a que hace referencia el artículo 10 de la Ley N° 7509. Tales lineamientos, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 inciso a) del Reglamento, son utilizados para elaborar un programa de valoración específico para cada una de las fincas dentro de un determinado cantón.

        Sobre el tema la Procuraduría General de la República ha manifestado que:

 " Si el legislador asignó expresamente al Organo de Normalización Técnica competencia para establecer disposiciones generales de valoración para el uso común de las municipalidades, así como para suministrar a éstas los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los métodos para valorar terrenos, los factores técnicos y económicos que se deben considerar en cuanto a topografía, ubicación y descripción de los inmuebles, correspondería entonces a dicho órgano el suministrar a las municipalidades la teoría general acerca de los métodos y procedimientos para que los valuadores puedan realizar los cálculos, razonamientos y operaciones necesarios para fijar el valor del inmueble, de modo tal que el Organo de Normalización Técnica estaría obligado a entregar a los municipios los programas de valoración, y la responsabilidad de los profesionales involucrados en ésta, se limitaría a la aplicación correcta de dicho programa. De esta forma, tanto los Ingenieros colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos como los del Colegio de Ingenieros Agrónomos, legitimados por el legislador para la realización de los avalúos, se limitaría simplemente a utilizar y aplicar en forma adecuada el programa de valoración suministrado por el Organo de normalización Técnica a las entidades municipales, garantizando que esas pautas generales de valoración sean las adecuadas al inmueble sujeto a valoración fiscal.

 …para la aplicación de los criterios uniformes emanados del Organo de Normalización Técnica, el valuador se limita a la identificación de las características individuales de cada terreno, o bien a la identificación del tipo constructivo cuando se trate de la valoración de construcciones, de ahí que se imponga a las entidades municipales la obligación de publicar anualmente en la Gaceta y en un diario de circulación nacional, los criterios y todas las pautas generales de valoración emanadas del Organo de Normalización Técnica, con lo cual se garantiza a los sujetos pasivos del impuesto, no solo la seguridad de que los criterios y métodos de valoración no podrán ser variados, sino también se le garantiza una imposición justa al verse las entidades municipales obligadas a aplicar criterios homogéneos previamente establecidos." (Dictamen C-114-99).

          En ese orden de ideas, debe destacarse que los criterios emitidos por el ONT, de conformidad con lo dispuesto en la Ley, son parámetros o lineamientos de valoración,   elaborados de acuerdo a un estudio técnico, y que obligatoriamente deberán ser utilizados por las municipalidades al realizar los avalúos – a través de los valuadores competentes de conformidad con la Ley – para poder determinar el valor de un bien inmueble ubicado en una determinada zona.

          Interesa señalar que la consulta planteada está directamente relacionada con lo dispuesto en el supracitado artículo 16 de la Ley N° 7509, el cual hace referencia a la facultad de la Administración Tributaria de corregir la valoración individual realizada por el sujeto pasivo  en la respectiva declaración. Dicha disposición necesariamente debe ser entendida en armonía con el concepto de "valoración" definido en el supracitado artículo 10 bis de ese cuerpo normativo. De manera que, las valoraciones individuales efectuadas por las municipalidades en el supuesto previsto en el señalado artículo 16, por imperativo de la Ley deberán utilizar los parámetros de valoración emitidos por el ONT. Lo anterior, en virtud de que la intención plasmada por el legislador en la Ley N° 7729, fue crear un órgano técnico especializado, para garantizar una mayor precisión y homogeneidad en la determinación de los valores de los bienes inmuebles en todo el territorio nacional; ello con el fin de optimizar la administración del impuesto, en beneficio de las municipalidades. Así las cosas, de acuerdo a la letra de la Ley, no tendría cabida que esos valores de referencia fuesen modificados de forma discrecional por cada municipalidad según políticas locales, pues con esa práctica, no prevista en la Ley, dichos entes municipales se estarían arrogando atribuciones que no les son propias.

          Así las cosas, por disposición expresa del legislador, el ONT, de acuerdo al artículo 12 inciso a) de la Ley bajo análisis, es quien ostenta la competencia para dictar las pautas generales que deberán seguir las municipalidades en materia de valoración de inmuebles para fines tributarios. Esa competencia se ve reforzada por lo dispuesto en el inciso d) del referido  artículo 12, mediante el cual se le confiere al ONT la atribución de comprobar la calidad de los avalúos realizados por las municipalidades. Aunado a esa atribución, el último párrafo de esa misma norma establece que las municipalidades se encuentran compelidas a publicar en La Gaceta y en un diario de publicación nacional  los criterios y disposiciones generales dictados por el ONT. Tal obligación claro está, tiene como fin el brindar seguridad jurídica a los sujetos pasivos, con relación a los parámetros y métodos generales que serán utilizados para la valuación de inmuebles, asegurando con ello la aplicación de criterios uniformes y técnicos que no dejen margen a la arbitrariedad.

          Sin perjuicio de lo expuesto, conviene realizar algunas reflexiones con respecto a la posibilidad de que a futuro el Concejo pueda estar facultado para establecer una política para la aceptación de valores declarados por los sujetos pasivos del impuesto sobre bienes inmuebles, sea por medio de una ley o de un reglamento, tal y como se dejó entrever en la consulta planteada.

          En primer lugar, debemos señalar que una disposición reglamentaria que faculte al Concejo a aplicar un porcentaje de "tolerancia" en materia de valoración de inmuebles, que permita aceptar la declaración de valores menores a los determinados de acuerdo a criterios técnicos para un determinado inmueble,  claramente sería contraria a lo previsto en la Ley y por ende devendría en ilegal. Aunado a ello, este Despacho coincide con el criterio vertido por el ONT, mediante el oficio  Dont-127-2003, en el sentido de que una disposición de esa naturaleza, en la práctica, no sólo vendría a desconocer el proceso de valoración previsto en la Ley, - ya que las Municipalidades en tal supuesto podrían apartarse de los lineamientos del ONT de manera discrecional y según políticas locales, en perjuicio no sólo de los estudios técnicos de evaluación realizados por ese órgano, sino también del potencial recaudatorio del impuesto sobre bienes inmuebles - sino que además los costos incurridos en ese proceso, tanto económicos como humanos, resultarían innecesarios en la medida en que no tendrían ninguna repercusión en la recaudación del impuesto.

          Por otra parte,  teniendo en cuenta la naturaleza del impuesto sobre bienes inmuebles, debe quedar claro que la potestad legislativa, de acuerdo con el artículo 121 inciso 1) constitucional, es una competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, por lo que, evidentemente, el Concejo no estaría facultado para establecer por medio de una ley, rangos de tolerancia para rechazar o aceptar los valores declarados por los sujetos pasivos. En ese orden de ideas, establecer una atribución de esa naturaleza a favor de los Concejos Municipales, supondría necesariamente una reforma a la Ley N° 7509, lo cual como dijimos correspondería realizar a la Asamblea Legislativa. Además de ello, una reforma de ese tipo necesariamente requeriría de un análisis referente a una posible duplicidad de funciones entre el ONT y los Concejos Municipales.

          Como corolario de lo expuesto, esta Procuraduría General considera que de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 7509 y sus reformas, y de conformidad con el Principio de Legalidad previsto en el artículo 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública, los criterios técnicos establecidos por el ONT dentro del ámbito de su competencia, actualmente son de acatamiento obligatorio para las municipalidades. Consecuentemente, cuando las municipalidades deban modificar los valores registrales de bienes inmuebles, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 de la Ley N°7509, deberán hacerlo en estricto apego a los lineamientos fijados por el ONT, no encontrándose facultadas para fijar rangos de tolerancia propios para el rechazo o aceptación de los valores declarados por el sujeto pasivo. 

         Queda en esta forma evacuada la consulta presentada,

        Con toda consideración se suscribe atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura              

PROCURADOR TRIBUTARIO

  c.c: Organo de Normalización Técnica (ONT)

  Nota: La normativa y los Dictámenes de la Procuraduría General citados son los que aparecen en el   Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI).