C-274-2003

17 de setiembre de 2003

 

 

Señor

Ignacio Sánchez Cantillano

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

19. O. 

Estimado señor:

Reciba un atento saludo.

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al Oficio DE-1646-02 de 8 de agosto de 2002, recibido en esta Procuraduría el día 10 de setiembre de ese año, y suscrito por el anterior Director Ejecutivo de ese Consejo, Rodolfo Solano Quirós. En él se nos indicó que la Junta Directiva del Consejo de Seguridad Vial requería de nuestro pronunciamiento para determinar la existencia de un posible conflicto de competencias entre el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) y el Consejo de Personal de la Policía de Tránsito, concretamente, en lo que atañe a la titularidad para el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre aquellos Oficiales de Tránsito que son nombrados y remunerados por el COSEVI (Sesión N° 2195-02 del 24 de julio de 2002, Artículo VII).

En su misiva, el señor Solano Quirós, advirtió que ese conflicto surge de la aplicación de la Ley General de Policía N° 7410 y los Decretos Ejecutivos números 26779-MOPT (no vigente, reformado por el DE 29625-MOPT de 7 de junio del 2001) y 30325-MOPT de 30 de abril del 2002, que reglamentaron la materia disciplinaria en lo conducente a los oficiales de la Dirección General de la Policía de Tránsito.

En la exposición de los antecedentes que justifican la solicitud de pronunciamiento, el anterior Director de ese Consejo cuestiona el criterio legal que, mediante Oficio 112-02, del 30 de enero del 2002, emitió la Jefatura de la Inspección Policial del Área Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. De ese dictamen, a manera de resumen, destaca los siguientes aspectos:

En la misiva también señala que, en Oficio AL-134-2002, la Asesoría Legal del Consejo de Seguridad Vial advirtió que el contenido del criterio emitido por la Inspección Policial presenta "una serie de apreciaciones erróneas al analizar la naturaleza del Consejo de Personal de la Policía de Tránsito, frente a la del COSEVI, al igual que respecto de los alcances concretos de la Ley General de Policía N° 7410 respecto de los oficiales de tránsito". Según el criterio de esa Asesoría, las tareas que tiene el Consejo de Personal de la Policía de Tránsito son "meramente operativas y no de índole sustancial" y, por ello, "no pueden ser contrastadas con las del Consejo de Seguridad Vial definidas en el artículo 9° de la Ley de Administración Vial N° 6324". En el mismo sentido, indica ese dictamen legal que:

Además, en ese criterio jurídico, al amparo de lo que este Órgano Asesor estableció en el dictamen C-226-95 de 27 de octubre de 1995, cuando se analizaron supuestos jurídico-administrativos similares al que ahora nos ocupa, se invoca el principio jurídico: "quién nombra remueve". Ese pronunciamiento, se dice, fue claro al establecer que es al COSEVI al que le corresponde disciplinar a los Policías de Tránsito que nombra, indistintamente de si éstos prestan sus servicios en la Direcciones Generales de la Policía de Tránsito. "Ello en el entendido de que deberá existir una necesaria coordinación con las autoridades superiores del Ministerio, a las cuales como responsables de la dirección de las tareas, les corresponde instar el ejercicio de aquella potestad [disciplinaria] de parte del Consejo".

Sobre este particular, advierte el señor Director que las autoridades del COSEVI no se oponen a que el Departamento de la Inspección Policial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, instruya los procesos disciplinarios en los que están involucrados Policías de Tránsito que ese Consejo remunera, ni que, tampoco, el Consejo de Personal de la Policía de Tránsito emita las recomendaciones que estime oportunas; no obstante, se indica, lo que categóricamente no admiten es que se sustraiga "la potestad del COSEVI de ser la instancia

que en definitiva discipline a los servidores que ha contratado, en este caso destacados en la Dirección General de Tránsito". En otras palabras, el COSEVI, en esos casos en particular, pretende dictar el acto final en el procedimiento administrativo sancionador.

De igual manera, en el Oficio, se destaca la importancia de nuestro criterio por cuanto lo referente a: nombramientos, reconocimientos de pluses salariales, etc.; son del conocimiento del Consejo de Personal de la Policía de Tránsito y, por ello, cuando éste adopta acuerdos mediante los cuales, por ejemplo, a los servidores remunerados por el COSEVI se les hace algún reconocimiento de índole salarial, se genera un impacto considerable en el presupuesto de ese Consejo sin que, previamente, éste haya tomado alguna decisión administrativa al respecto.

Y por último, se nos informa que el dictamen de la Asesoría Legal del COSEVI originó la reforma parcial, y hasta la derogatoria de algunas disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 26779-MOPT (entiéndase el N° 29625) mediante el Decreto N° 30325-MOPT, pretendiendo con ello que "la decisión última en materia disciplinaria correspondiese al COSEVI en lo que atañe a los servidores contratados por él, así como diferir la validez y eficacia de ciertas decisiones del Consejo de Personal como nombramientos, reconocimientos salariales, permisos, etc., hasta la aprobación de las autoridades del COSEVI". Sobre este particular, advierte que "el Consejo de Personal de la Policía de Tránsito mantiene su posición respecto de los puntos señalados, apelando ahora a la ilegalidad de las reformas".

Expuesto lo anterior, el entonces señor Director del Consejo de Seguridad Vial nos invitaba a pronunciarnos sobre los siguientes aspectos:

Dicho lo anterior, es importante advertir que la solicitud que se formula para que este Órgano Asesor se pronuncie sobre el presunto conflicto de competencias que se da entre el Consejo de Seguridad Vial y el Consejo de Personal de la Policía de Tránsito, por la reivindicación que ambos hacen de la titularidad para el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los Policías de Tránsito que nombra y remunera el primero, en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo tiene un procedimiento especial. En este sentido, la Ley General de la Administración Pública, en sus numerales 59 a 75, clara y expresamente, establece los supuestos y el procedimiento que se ha de seguir cuando se está en presencia de conflicto de competencias entre órganos que pertenecen a un mismo Ministerio, en este caso, tal y como se explicará, ambos pertenecen a la estructura orgánico-funcional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por lo que es el Ministro de esa Cartera, en su condición de superior jerárquico común de ambos, el que debe resolver lo pertinente.

No obstante lo anterior, considerando que el tema que se somete a nuestro dictaminado requiere de una correcta solución, procederemos a analizar la competencia

que, sobre la materia, tienen tanto el COSEVI, como el Consejo de Personal de la Policía de Tránsito. Ojalá que en ese ejercicio facilitemos los insumos necesarios para que, dentro del proceso de toma de decisiones, las autoridades superiores del MOPT y del COSEVI, emprendan las acciones pertinentes para modificar aquella normativa que no sea conforme con el bloque de legalidad, o bien, reorienten la gestión administrativa de aquellas áreas, o actividades, que no son consecuentes con la razón de ser de esas instancias administrativas.

Aclarados los alcances del presente estudio, procedemos a verter el siguiente criterio técnico-jurídico.

En la Ley General de Policía (Ley No. 7410 de 30 de mayo de 1994) se promulgó el

"Estatuto Policial" (Título III, artículos 44 y siguientes). En el artículo 44 de esa Ley se indica que éste tiene como propósito regular "las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores."(artículo 44, Ley 7410).

Tal como lo ha señalado la Sala especializada en la materia, este Estatuto tiene un fundamento constitucional, específicamente, en los numerales 191 y 192. En esos artículos se establece "la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público (...). Este régimen de empleo implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de la relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos." . En este sentido, "es claro que la Constitución al hablar de un solo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto de "estatuto" al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público; especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad. Asimismo un régimen universal será garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá el desarrollo eficiente de las funciones."

El Estatuto Policial, entonces, materializa ese principio constitucional, dotando a los distintos cuerpos que integran las fuerzas de policía de nuestro país, de un instrumento

jurídico que, a la vez que tutela sus derechos y les brinda garantías durante el desempeño laboral, les impone deberes y obligaciones que como servidores públicos han de cumplir y respetar.

Obviamente, uno de los ámbitos regulatorios que no puede marginar un Estatuto es la determinación del régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos cubiertos por él. En el caso del Estatuto Policial, la incorporación de ese régimen disciplinario resulta, además de ineludible, imperativo, por cuanto emana del texto mismo de la Constitución Política, a saber el artículo 140, inciso 1°, la cual establece como "deber y atribución que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: 1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública".

En ese sentido, el legislador, al promulgar el Estatuto Policial, indicó en la exposición de motivos del Proyecto de Ley que mediante ese cuerpo legal "se desarrolla la atribución constitucional del nombramiento y remoción de los miembros de la Fuerza Pública", repitiéndose esa atribución en el artículo 47 de la Ley General de Policía, Título: Estatuto Policial.

Es claro entonces que, Constitución Política y Estatuto, en materia de nombramiento y remoción de los miembros de las fuerza de policía, son concordantes y contundentes; por consiguiente, la potestad reglamentaria que ostenta el Poder Ejecutivo tiene, en este caso, claramente condicionados y delimitados sus alcances regulatorios. Recuérdese que esa potestad reglamentaria, según lo dicho por la Sala Constitucional, en el Voto 4458-02 de las 15:20 hrs del 5 de mayo del 2002, se entiende en los siguientes términos:

Entonces, el Estatuto Policial -además de ser consecuente con el principio constitucional que establece la existencia de un régimen estatutario para los servidores que sirven al Estado- plasma una atribución, también de naturaleza constitucional, por la cual le corresponde, exclusivamente, al Presidente de la República y al Ministro respectivo, nombrar y remover a los miembros de los cuerpos policiales.

Ahora bien, abocándonos al tema que nos interesa, diremos que el Policía de Tránsito (órgano-individuo), por imperio de la Ley se encuentra cubierto por el Estatuto Policial. Por lo tanto, la sola existencia de un cargo con esta especialidad dentro de la Administración Pública, de suyo, le impone un sometimiento automático a los derechos y obligaciones estatutarias. En este sentido, recuérdese que:

Siendo así, indistintamente de la fuente presupuestaria que lo remunera, por el hecho mismo de ser Policía de Tránsito, ese funcionario está sometido a un régimen jurídico-administrativo único y universal para el colectivo que tiene similares funciones, deberes y rangos. Entonces, aún cuando el COSEVI contrata Policías de Tránsito para laborar en la Dirección de la Policía de Tránsito, esa condición de servidores públicos con un régimen estatutario especial, les imposibilita ser excluidos del ámbito de aplicación del cuerpo normativo que, con un criterio técnico, define la relación de trabajo de los miembros de las fuerzas de policía del país, con el objeto de garantizar no solo la eficiencia del servicio prestado, sino además, la tutela los derechos de esa clase de trabajadores en la Administración Pública. (dictamen C-132-98 de 3 de julio de 1998).

Conviene traer a colación que, tal y como reiteradamente lo ha indicado este Órgano Asesor , el COSEVI es un órgano que pertenece a la estructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Entonces, no sería correcto darle al COSEVI una categoría jurídica de ente descentralizado, con capacidad jurídica plena para disponer de un régimen laboral autónomo. Recuérdese que la condición que ostenta, como órgano desconcentrado de MOPT, dotado de personalidad jurídica instrumental, a lo sumo le permite disponer de autonomía para administrar y ejecutar el Fondo de Seguridad Vial, con estricto apego a las atribuciones que el legislador le encomendó .

Por ello, aún cuando el COSEVI contrata Policías de Tránsito para que contribuyan con su esfuerzo humano y material con la Dirección de la Policía de Tránsito, esa situación laboral, no es suficiente como para que el COSEVI ostente, y hasta reivindique, una condición de "patrono" de esos servidores. Es cierto que los remunera, pero desde el mismo momento en que jurídicamente crea el cargo respectivo y nombra en él a un servidor, esa relación, al estar tutelada por un estatuto laboral, de pleno derecho genera un ámbito de derechos y obligaciones autónomo, aún con relación a la fuente que los remunera.

Dicho lo anterior de otra forma, todos y cada uno de los cargos de Policía de Tránsito, si cumplen con las condiciones y requisitos que prescribe la normativa, de pleno derecho están (o estarán) cubiertos por el Estatuto Policial, independientemente de si dependen en su remuneración del Presupuesto Nacional o del "Presupuesto del COSEVI", o si están ubicados física y jerárquicamente en ese Consejo o en aquella Dirección. Sobre este particular, la Sala Constitucional se ha pronunciado, dándole una cobertura universal al régimen estatutario que corresponda, aún cuando el servidor esté ubicado en otra estructura orgánica. El voto N° 1696 de 14:00 hrs del 26 de noviembre de 1993, establece lo siguiente:

Por otra parte, refiriéndonos al Consejo de Personal de la Policía de Tránsito, en el Estatuto Policial se especifica su participación administrativa. Este órgano, entonces, tiene un fundamento legal (estatutario), por lo que las normas que amparan su funcionamiento administrativo no emanan de la voluntad de la Administración, sino mediante ley formal; es decir, es el propio legislador el que determina su misión y competencia. Entiéndase así ese Consejo como "la subestructura orgánica que interviene el proceso de selección, nombramiento y control disciplinario (...). se establecen [en el Estatuto], por el mismo imperio de otros principios que también encuentran su fuente expresa o tácita en la Constitución, regulaciones mínimas que favorecen la escogencia de individuos verdaderamente idóneos para el ejercicio de la función policial, en la forma en que corresponden dentro de un sistema democrático."

Por ello, las funciones que desarrolla el Consejo de Personal, y que le permiten: conocer los reclamos originados en disposiciones emanadas de cualquier jerarca de las dependencias de las fuerzas de policía; determinar las políticas generales del Departamento de Personal respectivo; refrendar las listas de servidores elegibles confeccionadas por el Departamento de Personal, a fin de que el ministro respectivo efectúe los nombramientos correspondientes; conocer y resolver, en primera instancia, las recomendaciones de despido y las suspensiones temporales, al aplicar el régimen disciplinario, así como elevar el asunto ante el ministro respectivo, se apele o no la resolución de que se trate; y, desarrollar las demás atribuciones que la Ley General de Policía y sus Reglamentos le confieran; no pueden estar orientadas, única y exclusivamente, hacia un grupo determinado de Policías de Tránsito, ni tampoco restringirse en sus alcances mediante una norma jurídica, salvo que ésta tenga igual jerarquía normativa que aquélla, en cuyo caso estaríamos refiriéndonos a una Ley.

Y, por último, en lo que se refiere a la consulta de si "inclusión de un representante del Consejo de Seguridad vial, como integrante del Consejo de Personal de la Policía de Tránsito es legal o no", los remitimos a lo que ya este Órgano Asesor, en el dictamen C-288-2002 de 25 de octubre del 2002, precisamente dirigido al Ministro de esa Cartera, estableció al respecto:

En este sentido, el Estatuto Policial (Ley) no deja supeditada la integración de los Consejos de Personal a otro texto normativo de inferior rango como lo es un Reglamento. Esa Ley es, además de taxativa, clara en cuanto a la conformación del Consejo que ostenta competencias sancionadoras.

Por lo anteriormente expuesto, el Poder Ejecutivo debe asegurarse que el Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito (Decreto Ejecutivo No. 29625-MOPT y su reforma), sea conforme al principio y la atribución constitucional reseñadas, al igual que consecuente con el Estatuto que rige las relaciones de los Policías de Tránsito con el Estado.

En lo que se refiere al ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los Policías de Tránsito, que ejercen como tales y que son nombrados y remunerados por el COSEVI, se impone una reconsideración de oficio de los alcances, en este particular, de nuestro dictamen C-226-95 del 27 de octubre de 1995.

A manera de recapitulación se puede señalar lo siguiente:

1.- Mediante la Ley General de Policía (No. 7410 de 30 de mayo de 1994) se creó el Estatuto Policial, el cual materializa no sólo el principio constitucional contenido en el numeral 191 y 192 de la Constitución Política, que establece un régimen de derecho público en las relaciones del Estado con sus servidores, sino también, la atribución constitucional del numeral 140, inciso 1°, por la cual el Poder Ejecutivo es el competente para nombrar y remover a los miembros de la fuerza pública, y la Policía de Tránsito es una de ellas.

2.- El Policía de Tránsito está (o estará, según lo establece el "Transitorio Único.- Vigencia del Título III" de la Ley General de Policía) cubierto por el Estatuto Policial, por lo que esa regulación prevalece sobre cualquier otro criterio de índole orgánico o presupuestario; por ello, una actividad jurídico-administrativa contraria al predicado estatutario quebranta el bloque de legalidad.

3.- El Consejo de Personal de la Policía de Tránsito tiene fundamento estatutario. Su competencia no puede ser limitada si no es por norma de igual jerarquía normativa.

4.- El Consejo de Personal de la Policía de Tránsito se considera integrado con el nombramiento de los miembros que establece la Ley de su creación, el Estatuto Policial.

5.- El Poder Ejecutivo, en uso de la potestad reglamentaria, debe garantizar que el Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito (Decreto Ejecutivo No. 29625-MOPT y su reforma) vigente, esté conforme con la literalidad y los alcances de las normas que lo fundamentan: Constitución Política, numerales 191 y 192, así como el 140, inciso 1°, y el Estatuto Policial (Ley General de Policía N° 7410 de 26 de mayo de 1994 y sus reformas).

6.- Se reconsidera de oficio, y en lo pertinente, el dictamen C-226-95 de 27 de octubre de 1995.

Agradeciendo la atención, suscribo atentamente,

Msc. José Armando López Baltodano

Procurador Adjunto

ci: Javier Cháves. Ministro de Obras Públicas y Transportes.-

KVH