C-148-1993

San José, 5 de noviembre de 1993

Señor

Gustavo Gutiérrez Castro

Viceministro

Economía, Industria y Comercio

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del Señor Procurador General, doy respuesta a su oficio No. D.V.M. 268/93 de 2 de setiembre de 1993, recibido el 16 del mismo mes y año, mediante el cual solicita criterio en relación con las condiciones del comercio de granos básicos (arroz, maíz, maicillo (sorgo) y frijoles) entre los países centroamericanos.

I.- ANTECEDENTES

   En relación con este tema se debe analizar lo contestado por este órgano en el dictamen C-191-92 de 17 de noviembre de 1992, el cual confirmó el dictamen C-150-92 de 11 de setiembre de 1992, del cual solicitaron reconsideración el Consejo Nacional de Producción, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio y el de Agricultura y Ganadería, mediante los oficios No. 1540-P.E. de 24 de setiembre de 1992 y al oficio No. 1579-P.E. de 30 de setiembre de 1993, No. 1226 de 22 de setiembre de 1992 y 814-92 DM de 30 de setiembre de 1992.

   En el dictamen C-150-92 citado se consideró la existencia de la potestad legal de otorgar licencia de importación de arroz por parte de la Oficina del Arroz y del C.N.P.

   Uno de los argumentos de los citados Despachos, para que la reconsideración se declarara con lugar fue el que el Tratado General de Integración Económica Centroamericana y el Protocolo Especial sobre Granos disponen regulaciones en relación con el comercio intrarregional de granos básicos, estableciendo como principio fundamental de todo el esquema de integración regional, el principio de libre comercio en el área. De conformidad con estas normas, que prevalecen sobre otras, según los indicados entes públicos, en virtud del artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política, no se pueden establecer restricciones al comercio de granos básicos, ni de ningún otro tipo de productos.

   En relación con los indicados argumentos de los despachos citados este órgano determinó precisamente en su dictamen C-191-92 de 17 de noviembre de 1992 que:

“De la letra del citado artículo se concluye que el Protocolo Especial sobre Granos Básicos no puede aplicarse de manera directa en nuestro país, pues como lo afirma el mismo artículo, los Estados contratantes regularán la comercialización e intercambio de granos básicos del área centroamericana. Como es lógico, para lograr ese objetivo se deberá reformar la legislación interna, con el propósito de cumplir el compromiso plasmado en el presente Protocolo.”

II.- ANALISIS

a)    El Protocolo Especial sobre Granos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana

   En primer término, se debe indicar lo que el artículo 1 del Protocolo Especial sobre Granos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana dispone:

"Artículo 1.- Los Estados contratantes regularán la comercialización e intercambio de granos básicos del área centroamericana, entendiéndose por éstos, el maíz, arroz, frijol y maicillo (sorgo); coordinarán las políticas nacionales de producción y abastecimiento y asegurarán la más amplia libertad de comercio".

   Es evidente que el artículo citado se refiere al compromiso de los Estados suscriptores de cumplir con una serie de propuestas tendientes a buscar un objetivo común, cual es un mercado centroamericano, quedando claro que dentro de sus metas se encuentra el libre comercio. Sin embargo, también es evidente que en el momento de suscribir dicho Protocolo el mercado libre no es una realidad sino más bien un ideal que buscarán los Estados.

   Por esta razón esta Procuraduría considera que el compromiso de los Estados, como es lógico, implicará no sólo cambiar o adaptar sus políticas en relación con los granos básicos de tal forma que exista una coordinación entre los Estados contratantes en esta materia, sino que también implica realizar todas las modificaciones jurídicas necesarias, a lo interno de cada país, para que dicho objetivo se convierta en una realidad.

   El razonamiento anterior es confirmado por lo dispuesto en el propio Tratado General de Integración Económica, el cual en su Capítulo I "Mercado Común Centroamericano" dispone que:

"Artículo I

Los Estado contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de ese Trabajo. Se comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios"

"Artículo II

Para los fines del artículo anterior las Partes contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de cinco años (...)" (El subrayado no es del original).

   Una vez más queda en evidencia que existe un compromiso de los Estados contratantes de perfeccionar una zona de libre comercio en un plazo determinado, sin embargo, los Estados contratantes deberán acordar tanto sus políticas como la legislación interna en la materia en dirección a dicho objetivo.

   Por otra parte, la doctrina ha expresado que lo dispuesto en el Protocolo Especial sobre Granos, son "compromisos formales" de los países suscriptores del mismo, así textualmente se indica lo siguiente:

"El planteamiento que antecede expone de manera general los principales problemas que confronta la comercialización de los granos en Centroamérica, así como la necesidad de coordinar las políticas nacionales de estabilización de precios para garantizar el efectivo funcionamiento del libre comercio de estos productos. Con el propósito de buscar una solución a estos problemas se propiciaron inicialmente reuniones periódicas de los Institutos de Fomento y Estabilización de Precios de Centroamérica. Como resultado de estas reuniones se despertó el interés de los países en fortalecer y organizar adecuadamente los programas de estabilización de precios y en coordinarlos a nivel regional, lo cual ha quedado plasmado, como compromisos formales, en el Protocolo Especial de Granos ya en vigencia". (El subrayado no es del original) (INSTITUTO INTERAMERICANO DE ESTUDIOS JURIDICOS, Derecho Comunitario Centroamericano, Ensayo de Sistematización, San José, Costa Rica, Imprenta Trejos, 1968, p. 112).

   Además, como se indicó también en el mencionado dictamen C-191-92, en el documento en que constan las negociaciones de Costa Rica en el marco del GATT en el artículo 36 se expresa que:

"36. (...) en relación al Protocolo Especial sobre Granos, conocido como el Protocolo de Limón de 1965, el representante de Costa Rica indicó que con respecto a los granos básicos, los países centroamericanos aún no han logrado un objetivo de coordinar políticas adecuadas de producción y oferta nacionales. Los serios efectos de las más recientes sequías en Centroamérica confirman esta situación. (...)" (HERRERA AMIGHETTI, Carlos, Coordinador Asuntos GATT, Ministerio de Comercio Exterior, Las Negociaciones de Costa Rica en el Marco del Gatt, Costa Rica, Serie "Comentarios sobre asuntos económicos". No. 86, Banco Central de Costa Rica, 1990, pág. 30).

   Lo anterior deja en evidencia que los compromisos formales a los que se refiere el protocolo de Limón no han sido cumplidos por los países suscriptores, los cuales deberán adecuar su legislación interna con este fin.

b.) La competencia del C.N.P.

   El artículo 4 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción determina claramente como finalidad específica de este ente público, el fomento de la actividad agrícola e industrial y la estabilización de los precios de los artículos requeridos para la alimentación de los habitantes del país. Para ello deberá procurar alcanzar un equilibrio entre las relaciones de los productores y los consumidores.

   Por su parte el artículo 5 de la misma Ley establece que:

"Artículo 5.- Para el cumplimiento de sus fines, el Consejo tendrá las siguientes atribuciones:

(...)

o) Exportar o importar, previo estudio económico, los artículos a que se refiere el inciso a), para mantener una oferta adecuada al consumo nacional. (...)"

   Dentro de los artículos incluidos en el mencionado inciso a), es decir, los productos de consumo popular, encontramos como es claro, el arroz, el maíz, el maicillo y los frijoles, de ahí que pueda concluirse que es jurídicamente posible que el C.N.P. realice importaciones de esos productos, inclusive directamente, cuando la oferta del producto así lo exija.

   Lo expuesto deja en clara evidencia, la autorización legal al C.N.P. para el otorgamiento de licencias para la importación de granos básicos.

   Es así como en octubre de 1989 se aprobó la Ley Nº 7134 -Convenio de Préstamo para Ajuste Estructural II-, que regula en su artículo 10 lo relativo a las licencias de importación a particulares, de maíz, arroz y frijol.

   En este sentido es necesario transcribir lo que determina el artículo 10 de la Ley No. 7134 del 4 de octubre de 1989 "Convenio de Préstamo para Ajuste Estructural II, el cual dice:

"La concesión de licencias para la importación de maíz, arroz y frijol a los comerciantes privados, se dará únicamente cuando haya una deficiencia en el suministro nacional, sin importar el tramo de que se trate."

   La laguna en esta norma, en cuanto al sujeto competente de esta potestad, fue integrada mediante la interpretación de este órgano, en el tanto concluyó que es el C.N.P. el ente competente para otorgar las licencias de importación y exportación de granos básicos a particulares.

   Finalmente, a mayor abundamiento, con el dictamen C-164-90 de 4 de octubre de 1990, que en el curso de la aprobación legislativa de la Ley 7134, PAE II, la labor del otorgamiento de licencias del sector privado para la importación de granos básicos, es competencia del C.N.P., siendo una competencia genérica y no excepcional.

III.- CONCLUSION

   De acuerdo con lo expuesto existe la competencia por ley del C.N.P. de otorgar licencias de importación en los granos básicos, a diferencia de lo que sucede con respecto a los demás bienes sujetos a comercio intrarregional, lo que se traduce en una restricción al libre comercio de dichos granos.

   Por otra parte, el Tratado de Integración Económica Centroamericana y el Protocolo Especial sobre Granos no son normas de aplicación automática, la modificación o eliminación de la competencia del C.N.P. en materia de otorgamiento de licencias de importación de arroz, maíz, maicillo y frijoles, debe ser realizada mediante ley expresa.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal