Sistema Costarricense de Información Jurídica

Ficha del Pronunciamiento

Opinión Jurídica : 155 - J del 1/9/2003
Consultante:	Julián Watson Pomear
Cargo:	Diputado
Institución:	Asamblea Legislativa
Funcionario:	María Gerarda Arias Méndez

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Texto Opinión Jurídica 155

Opinión Jurídica : 155 - J del 01/09/2003

OJ-155-2003
1 de setiembre de 2003


Señor
Julián Watson Pomear
Secretario
Comisión Permanente de Gobierno y Administración
ASAMBLEA LEGISLATIVA
Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, nos referimos al requerimiento que se hace a este Despacho, según oficio de fecha 25 de junio de 2003, recibido mediante fa el 30 del mismo mes y año.

OBJETO DE LA CONSULTA

Se pide criterio en relación con el proyecto denominado "REFORMA DEL INCISO H) DEL ARTICULO 59 DE LA LEY GENERAL DE POLICIA, Nº7410", que se tramita mediante el expediente legislativo número l4.974.

No obstante que la Asamblea Legislativa cuando utiliza su potestad de legislar, que le es exclusiva, no integra la Administración Pública, razón por la cual no está comprendida dentro de los órganos legitimados para plantear consultas a este Despacho (artículo 4 de nuestra Ley Orgánica), con un afán de colaboración se procede a analizar el asunto consultado. Obviamente, en tales condiciones nuestro estudio constituye una Opinión Jurídica, que no es un dictamen con efectos vinculantes.

El PROYECTO

Se propone la eliminación de la exigencia de la conclusión de la Enseñanza General Básica para el ingreso en la Fuerza Pública, en relación con quienes tienen una experiencia de diez años en la función policial, en los siguientes términos:

"REFORMA DEL INCISO H) DEL ARTÍCULO 59 DE LA LEY GENERAL DE POLICÍA, Nº7410

ARTÍCULO ÚNICO.- Refórmase el inciso h) del artículo 59 de la Ley General de Policía, Nº7410, de 26 de mayo de 1994. El texto dirá:

"Artículo 59.- Requisitos
[...]

h) Haber concluido el tercer ciclo de enseñanza general básica; en su defecto, haber completado el segundo ciclo de enseñanza general básica y contar con al menos diez años acumulados de experiencia como efectivo de seguridad de alguno de los cuerpos policiales de la Fuerza Pública."

Esta propuesta se fundamenta sobre el valor de la experiencia policial y se señala, aparentemente como provecho secundario, el otorgamiento de la posibilidad de jubilarse como servidores públicos a las personas que antes prestaron su servicio en la Fuerza Pública.

Se expresa, literalmente:

"...

En los últimos años, el Gobierno de Costa Rica y el Ministerio de Seguridad Pública han emprendido acciones concretas para modernizar las diferentes fuerzas policiales del país. La descomposición social, la debilidad de la economía y la internacionalización del crimen son causas del aumento constante en la inseguridad ciudadana. Asimismo, nuestro país ha sido víctima, especialmente en la última década, de crímenes que eran ajenos a nuestra cultura: El asalto bancario, el secuestro, las redes internacionales de trata de blancas, el tráfico de drogas de "diseño" como éxtasis y anfetaminas, son solo algunos de los problemas que atacan a nuestra sociedad.

El Ministerio de Seguridad Pública ha luchado por profesionalizar las fuerzas policiales nacionales y mantenerlas capacitadas para enfrentar tanto el crimen local como internacional. El crimen organizado también se profesionaliza, por lo que es imprescindible mantener una fuerza policial que combine la actualización en técnicas de seguridad y la experiencia de campo. Costa Rica necesita una fuerza policial caracterizada por su juventud, conocimientos y capacidad técnica y humana.

En ese sentido, resultaría valioso considerar la experiencia de gran cantidad de ex funcionarios de la Fuerza Pública que actualmente se encuentran desempleados. Sin embargo, existe una limitación en estas personas, al no poder optar por una plaza como efectivos de la Institución, ya que no cumplen con uno de los requisitos establecidos en la Ley General de Policía, Nº7410, de 26 de mayo de 1994.

El capítulo III de la Ley Ingreso de las fuerzas de policía y nombramientos, en su inciso h), artículo 59, dispone como requisito haber concluido el tercer año de la enseñanza general básica. Consideramos que ese artículo es restrictivo en cuanto a las posibilidades de contar en nuestra Fuerza Pública con efectivos que aporten su vasta experiencia en seguridad ciudadana, para beneficio del resto de la Fuerza Pública y la sociedad.

Ex policías que cuenten con diez años o más de experiencia pueden aportar grandes conocimientos y destrezas a los efectivos que han sido entrenados con las técnicas más innovadoras en seguridad ciudadana, pero que carecen todavía de "horas de campo". Adicionalmente, muchos de estos policías ahora desempleados se verían beneficiados al poder completar las cotizaciones requeridas para calificar a su pensión, si logran reingresar a la Fuerza Pública." (El énfasis es nuestro).

III. CRITERIO JURIDICO

Según se establece en el artículo 59 de la Ley General de Policía:

"...

Para ingresar al servicio de las fuerzas de policía, se requiere:

...

h) Haber concluido el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica.

..."

Ahora se propone eliminar la exigencia general del requisito de la Conclusión de la Enseñanza General Básica, en el tanto en que el oferente tenga diez años de experiencia en la Fuerza Pública.

Esta propuesta en principio parece ser una simple equiparación. Sin embargo, dado el carácter indispensable de la Enseñanza General Básica para el acceso a cualquier profesión y la trascendencia de la Potestad de Policía en un sistema republicano, esta eventual reforma implicaría consecuencias importantes.

Dentro de esta perspectiva, consideramos importante comentar la naturaleza jurídica y política del Poder de Policía y las razones que justificaron el contenido vigente en el Derecho Positivo Costarricense, así como el carácter inidóneo que encontramos en la modificación planteada.

A. La Policía Administrativa y los Derechos Humanos

Dentro de la Teoría del Derecho Administrativo y de las Ciencias Políticas, se le atribuyen al término "policía" muchos conceptos. Todos ellos se desarrollan sobre un supuesto real y fundamental: la coexistencia de las personas como sujetos jurídicos individuales y como miembros de la colectividad y, consecuentemente, la necesidad de equilibrio en el ejercicio de sus derechos, en esa doble condición.

Una concepción moderna la encontramos en Benoit. Este autor precisa, con el término "policía" tres categorías fenomenológicas:

Conjunto de reglas. En esta categoría, en sentido amplio, se alude a reglas que limitan derechos. Se entienden dentro de esta especie, aquellas reglamentaciones:

"…caracterizadas, por una parte, por su objeto, que es regir directamente la actividad de los particulares prohibiéndoles ciertas acciones, y por otra, por su finalidad, que es contribuir de forma muy inmediata al mantenimiento del orden público…". Son las llamadas "reglamentaciones de policía".

Forma de actividad. Se hace referencia en esta categoría a las acciones que se realizan para asegurar la aplicación y sanción de las reglamentaciones de policía.

Agentes encargados de realizar los actos y operaciones. Es la referencia a los funcionarios públicos que tienen el encargo de realizar las actividades antes mencionadas.

Benoit, Francis Paul. El Derecho Administrativo Francés. Instituto de Estudios Administrativos. Madrid. Primera edición, 1977, págs. 897,898.

También, es importante considerar el planteamiento de Dromi. Sobre todo cuando da relieve a la aparente antinomia que es el fundamento esencial del Poder de Policía y de la actividad policial concreta: Libertad - reducción de libertad. La realidad de la Libertad como principio y derecho fundamental en una república implica la necesidad de su limitación, por la misma naturaleza política de la república.

Dice este autor, en lo que interesa:

"…Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se denominan policía y poder de policía. Dentro de la función administrativa, se inserta una modalidad de obrar, de contenido "prohibitivo y limitativo", llamada policía. Dentro de la función legislativa, se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de policía …tanto la "policía" como el "poder de policía" se reducen en su régimen jurídico íntegramente al previsto por el derecho público administrativo, constitucional y fiscal para el actuar administrativo y legislativo del Estado…" (El énfasis no es del texto original)

Dromi, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1982, pág.37.

En el mismo sentido, Laubadère precisa el carácter esencial de este poder diciendo que es:

"…una forma de intervención que ejercen ciertas autoridades administrativas y que consiste en imponer limitaciones a las libertades de los individuos, con el propósito de asegurar el orden público…" (El énfasis es nuestro).

Laubadère, André de. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Temis, Bogotá, Colombia, 1984, pág. 96.

La necesidad de garantizar el ejercicio de los Derechos Fundamentales y, consecuentemente, la posibilidad constitucional de la restricción de los mismos, justifica el establecimiento y regulación de este poder en todas las agencias o sectores del Sistema Político. Dentro de este ámbito de regulación se encuentran, lógicamente, los órganos y los funcionarios o agentes que intervienen en forma preventiva (con el propósito de que las leyes sean respetadas sin necesidad de la coacción física) o, a posteriori (con la ejecución de restricciones de derechos fundamentales cuando dichas leyes han sido infringidas).

Si el objeto de la existencia y el ejercicio de la Potestad de Policía es garantizar el bienestar del individuo y de la colectividad, es claro que los Derechos Humanos (tratados por la jurisprudencia constitucional como Derechos Fundamentales) son su mismo propósito. La relación entre el ejercicio de la Potestad de Policía y la garantía del respeto de los Derechos Humanos, sin embargo, no se agota con este reconocimiento.

El ejercicio de la Potestad de Policía implica, por su misma naturaleza, el contacto con los ámbitos de libertad de las personas, el riesgo de penetrar ilegítimamente en esos ámbitos y, sobre todo, más importante aún: el riesgo de invadir su núcleo esencial.

Estos riesgos se hacen más patentes en la actividad de la llamada Policía de Seguridad Pública ya que, precisamente, ésta tiene como objetivos velar porque se mantenga el "Orden Público" y garantizar la seguridad de la Nación y la seguridad de los ciudadanos (los bienes e integridades físicas de los ciudadanos). La explicación de esta función es fácil pero su ejercicio correcto es una tarea compleja y ardua.

Estos objetivos justifican la existencia de los imperativos y las autorizaciones para que los agentes, en ciertas condiciones determinadas hipotéticamente, puedan afectar en forma legal los derechos constitucionales, los que, a la vez, deben garantizar con el ejercicio de su función.

Debe tomarse en cuenta que la Policía de Seguridad Pública es el reparto administrativo que, como se explica en la Doctrina, representa la última instancia administrativa que se ejerce en forma inmediata y directa con los objetivos típicos ya señalados.

Véase en este sentido, Issa, Henry y Arias, María Gerarda. Derechos Humanos en el Sistema Penal. Editorial Universidad Estatal a Distancia, San José, 1996, págs.55 y sigts

Y que, el agente policial, tal como lo define la Organización de las Naciones Unidas:

"…es un sujeto activo, servicial y responsable de una profesión, como las más preciadas de las profesiones liberales…"

Beristain, Antonio. "Etica Policial" en Policía y Sociedad Democrática. Compilación de José María Rico. Alianza Editorial S.A.. Madrid, 1983, págs. 234-277, pág.242.

B. Las normas protectoras de los Derechos Humanos frente a la ejecución de las funciones policiales

En un sistema democrático el ejercicio de la función policial debe ser claramente regulado. Debe ser normado especialmente desde dos perspectivas:

La seguridad jurídica de los bienes y las personas que habitan en el territorio de la República.
El respeto de los derechos fundamentales de las personas cuyos ámbitos deben ser intervenidos para garantizar lo primero.

Para concretar esas perspectivas se ha reconocido, tanto en el ámbito internacional como en el nacional, que en un estado democrático es necesario precisar y enfatizar los principios que constituyen el marco de actuación de los agentes policiales, así como indispensable es definir el perfil personal propio del agente policial.

En la Jurisdicción Internacional estos aspectos los encontramos regulados, especialmente, con la resolución de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, Nº690 adoptada en su sesión Nº31 del 8 de mayo de 1979 y con la resolución Nº169/34, dictada por las Naciones Unidas en su sesión plenaria centésimo sexta, mediante la cual se emitió el "Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" ("Código Deontológico"). Y, en el Derecho Comparado, fundamentalmente en España, con la "Orden" aprobada por el Consejo de Ministros, denominada "Principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y los Cuerpos de Seguridad del Estado, Vigilancia y Seguridad", publicada en el "Boletín Oficial del Estado el 2 de octubre de 1981.

Debemos destacar la importancia ideológica y jurídica del "Código Deontológico" de las Naciones Unidas. Sus normas resumen la esencia de los diagnósticos, inquietudes y propósitos de los órganos y personas que se ocupan de la eficacia de la función policial dentro de los regímenes democráticos.

Este cuerpo normativo es parte de nuestra realidad jurídica. Nuestro Ordenamiento Jurídico no puede desatender su contenido como tampoco puede ignorar la obligación de la garantía y protección de los Derechos Humanos. Por lo demás, estas normas internacionales, así como las consideraciones que las fundamentan constituyen el marco dentro del cual se desarrolló el proceso legislativo para la promulgación de la Ley General de Policía.

Debemos tener en cuenta, entonces, el pronunciamiento de la Asamblea General de las Naciones Unidas cuando dice:

"…
La Asamblea General

"Considerando que entre los propósitos proclamados por la Carta de las Naciones Unidas figura la realización de la cooperación internacional en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.

Recordando en particular, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.

Recordando asimismo la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o degradantes, aprobada por la Asamblea General en su resolución 3452 (XXX) de 9 de diciembre de 1975.

Consciente de que la naturaleza de las funciones de aplicación de la ley en defensa del orden público y la forma en que dichas funciones se ejercen tienen una repercusión directa en la calidad de vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto.

Consciente de las importantes tareas que los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley llevan a cabo concienzuda y dignamente, de conformidad con los principios de los derechos humanos.

Consciente no obstante, de las posibilidades de abuso que entraña el ejercicio de esas tareas.

Reconociendo que el establecimiento de un código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley es solamente una de varias medidas importantes para garantizar la protección de todos los derechos e intereses de los ciudadanos a quienes dichos funcionarios sirven.

Consciente de que existen otros importantes principios y requisitos propios para el desempeño humanitario de las funciones de aplicación de la ley, a saber:

Que, al igual que todos los organismos del sistema de justicia penal, todo órgano de aplicación de la ley debe ser representativo de la comunidad en su conjunto, obedecerla y responder a ella,
Que el mantenimiento efectivo de normas éticas por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley depende de la existencia de un sistema de leyes bien concebido, aceptado popularmente y humanitario,
Que todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley forma parte del sistema de justicia penal, cuyo objetivo consiste en prevenir el delito y luchar contra la delincuencia, y que la conducta de cada funcionario del sistema repercute en el sistema en su totalidad.
Que todo organismo de ejecución de la ley, en cumplimiento de la primera norma de toda profesión, tiene el deber de la autodisciplina en plena conformidad con los principios y normas aquí previstos, y que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben estar sujetos al escrutinio público, ya sea ejercido por una junta examinadora, un ministerio, una fiscalía, el poder judicial, un ombudsman, un comité de ciudadanos, o cualquier combinación de estos, o por cualquier otro órgano examinador,
Que las normas en sí carecen de valor práctico a menos que su contenido y significado, mediante la educación y capacitación, y mediante vigilancia, pasen a ser parte del credo de todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley,

Aprueba el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que figura en el anexo a la presente resolución y decide trasmitirlo a los gobiernos con la recomendación de que consideren favorablemente la posibilidad de utilizarlo en el marco de la legislación o la práctica nacionales como conjunto de principios que han de observar los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

106ª. Sesión plenaria

17 de diciembre de 1979
Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley

Artículo 1

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirán en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesión.

Artículo 2

En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y respetarán los derechos de todas las personas.

Artículo 3

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requerirá el desempeño de sus tareas.

Artículo 4

Las cuestiones de carácter confidencial de que tengan conocimiento los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendrán en secreto, a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario.

Artículo 5

Ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política interna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

Artículo 6

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley asegurarán la plena protección de la salud de las personas bajo su custodia y en particular, tomarán medidas inmediatas para proporcionar atención médica cuando se precise.

Artículo 7

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no cometerán ningún acto de corrupción. También se opondrán rigurosamente a todos los actos de esa índole y los combatirán.

Artículo 8

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán la ley y el presente código. También harán cuanto esté a su alcance por impedir toda violación de ellos y por oponerse rigurosamente a tal violación.

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y que tengan motivos para creer que se ha producido o va a producirse una violación del presente Código informarán de la cuestión a sus superiores y, si fuere necesario, a cualquier otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.

…" (El énfasis con el subrayado es nuestro).

Las normas transcritas evidentemente imponen límites (los cuales tenemos establecidos ya en nuestra cultura) y definen el relieve de complejidad de la función policial. Complejidad que se puede explicar por su misma naturaleza, teniendo como presupuesto real la dignidad humana, cualidad de toda persona, a la que deben servir los agentes policiales y la que se debe reconocer en los mismos agentes policiales.

Beristain nos explica con gran precisión esta relación intrínseca entre la persona del policía y las demás personas cuando, refiriéndose a los artículos 1 y 2 ya transcritos nos dice, en lo esencial:

"…

A) Dignidad policial (arts. 1 y 2)

La dignidad de los policías, como encargados de hacer cumplir la ley, nombrados o elegidos, que ejercen funciones de arresto. Detención, prevención de la delincuencia, mantenimiento del orden público y otras similares, encuentra amplia e inteligente acogida en los dos artículos iniciales de nuestro Código.

...La Asamblea es consciente de la excelsa naturaleza de esas funciones y de su repercusión directa en la calidad de vida de los individuos y de la sociedad…

Se recuerda asimismo las importantes tareas que los policías llevarán a cabo concienzuda y dignamente, tareas de servicio y de protección a la comunidad y a todas las personas…el artículo primero…dibuja la imagen del policía "protegiendo a todas las personas". Las últimas palabras de este artículo hablan del alto grado de responsabilidad exigido por su profesión, que es una manera de recordarle las (negativas) posibilidades de abuso que entraña el ejercicio de sus tareas…

En resumen, el artículo primero recoge la quintaesencia de la resolución y abre las puertas a una nueva concepción del policía como persona y como profesional, en el sentido mejor de ambas palabras…"(Ibid., págs.240 y 241).

Quince años después de emitido el Código de las Naciones Unidas, sus principios fueron acogidos, en forma expresa, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense. El Legislador impuso estos principios mediante la Ley General de Policía, cuyo contenido íntegro fue proyectado y manifestado normativamente como instrumento para el logro de estos cometidos.

En este sentido debemos destacar especialmente toda la normativa contemplada en el Título I, especialmente, las disposiciones previstas en su Capítulo II con el nombre de Principios Fundamentales de la Actuación Policial, en el que se dispone:

"ARTICULO 10.- PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.

En el cumplimiento de sus funciones, los miembros de las fuerzas de policía deberán respetar las siguientes normas:

Observar la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes.
Acatar los trámites, los plazos y los demás requisitos, exigidos en el ordenamiento jurídico para la tutela de las libertades y los derechos ciudadanos.
Actuar responsablemente y con espíritu de servicio. En todo momento, mantener la más estricta neutralidad político- partidista y ser imparciales, para evitar intervenciones arbitrarias o discriminatorias. Además, proteger las libertades ciudadanas, la dignidad de las personas y los derechos humanos.
Emplear la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera para el desempeño de sus funciones.
Guardar secreto respecto de asuntos confidenciales que puedan dañar el honor de las personas y que los hayan conocido en razón de sus funciones. Solo se les releva de esta obligación cuando deban cumplir con un deber legal.
Guardar absoluta confidencialidad sobre todos los documentos o los asuntos que constituyan secreto de Estado.
Abstenerse de divulgar información sobre asuntos que se encuentren en su fase investigativa, en una sede policial. Para publicar informes, fotografías, videofilmes y similares, que vinculen a un ciudadano con la comisión de hechos delictivos, será necesaria la autorización previa del jerarca respectivo.
Cuidar y proteger la salud física y mental de las personas bajo su custodia. En especial, deberán atender el suministro de medicamentos, la revisión médica o la atención hospitalaria de quienes requieran, con urgencia, esos servicios, por estar en peligro su vida.
En el cumplimiento de sus funciones o en razón de ellas, no podrán recibir ningún beneficio susceptible de apreciación pecuniaria y distinto de la remuneración legal, proveniente ya sea de personas físicas o jurídicas, oficiales o privadas, nacionales o extranjeras, aunque aceptarlo no configure delito. Deberán denunciar todo delito de acción pública que conozcan y no cometer ningún acto de corrupción ni tolerarlo en su presencia. Asimismo, están obligados a rechazar esos actos y a denunciar a quienes los cometan.
Vestir los uniformes policiales autorizados y portar las armas, los equipos reglamentarios y los documentos de identidad que los acrediten como autoridad pública, salvo que peligre la prevención, la persecución o la investigación de algún asunto.
Acatar fielmente las instrucciones y las órdenes emanadas de sus superiores. Sin embargo, no podrán ser sancionados cuando se nieguen a obedecer órdenes que revistan el carácter de una evidente infracción punible o cuando lesionen las garantías constitucionales.
Por ningún concepto y en ninguna circunstancia, podrán invocar la obediencia debida a situaciones especiales, como estado de guerra o amenaza a la seguridad nacional o al Estado, una situación excepcional o cualquier otra emergencia pública, como justificación, exculpación o impunidad para la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes.
En el momento de interrogar a una persona o de privarla de su libertad, estarán obligados a exponerle el motivo de la detención y a explicarle su derecho de ser asistido por un defensor y de abstenerse de declarar en su contra.
Cumplir con las demás funciones previstas en el ordenamiento jurídico.

…"

Los contenidos de estos principios determinan, en lo substancial, el perfil del agente policial querido por nuestro ordenamiento jurídico.

Este perfil se concreta, en una parte esencial, con el establecimiento de las condiciones que debe tener la persona para el ingreso en la Fuerza Pública, establecidas en forma expresa en el artículo 59 de la Ley General de Policía (originalmente con el numeral 49, imperativo reafirmado y de cumplimiento garantizado especialmente con los artículos 60 y 61 (original)mente con los numerales 50 y 51) del mismo cuerpo normativo.

La función policial fue analizada en forma extensa y detallada con ocasión de la muerte del niño Wagner Alfonso Segura Brenes, víctima en un operativo policial. La Asamblea Legislativa nombró una comisión especial mediante la aprobación de dos mociones del Diputado Soley Soler. La primera, acogida el 30 de mayo de 1990, que textualmente dice: "Para que se nombre una Comisión especial que investigue todo lo relacionado con la muerte del menor Wagner Alfonso Segura Brenes, acaecido el 19 de mayo de los corrientes, en Jardines de Cascajal, Paso Ancho, San José, a consecuencia de un operativo policial…la competencia de la Comisión se extiende al análisis de la conducta de los distintos cuerpos de policía preventivos…". La segunda moción fue aprobada el 9 de marzo de 1992, en los siguientes términos: "Para que el Plenario Legislativo amplíe el mandato de la Comisión…otorgándole plenas potestades para investigar los hechos acaecidos en Cuen de Talamanca…". (El énfasis es nuestro).

En las sesiones de la Comisión Especial Legislativa constantemente se puso de relieve el carácter indispensable de la función policial en un Estado Democrático y, consecuentemente, la necesidad de un perfil policial democrático. Su trabajo fue documentado mediante el expediente Nº10943.

Entre los muchos comentarios y análisis podemos considerar los siguientes:

"…tengo la impresión…que en Costa Rica existen no sólo las mejores intenciones, sino el máximo de posibilidades en Centroamérica de realmente conformar cuerpos de seguridad democrática, respetuosos de los Derechos Humanos. Donde el ciudadano se sienta ciento por ciento reconocido en esos funcionarios, en la defensa de sus propios intereses y de sus propios derechos." (Dr. Francisco Barahona. Acta Nº19 de la sesión de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa. El énfasis es nuestro)

"…Como cualquier democracia moderna, nuestra sociedad requiere de una fuerza pública capaz de garantizar a los ciudadanos el libre y pacífico ejercicio de los derechos y libertades que les reconoce la Constitución; sin embargo, la realidad de nuestras fuerzas de policía en este momento dista mucho de ser lo que nuestra Constitución establece…" (Angelo Altamura Carriero, miembro presidente de la comisión especial. Acta Nº57 de la sesión extraordinaria celebrada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa. El énfasis es nuestro).

C. El Estatuto de la Fuerza Pública

Dado el contenido de la reforma, con el cual se afecta el Estatuto Policial, es conveniente hacer algunos comentarios sobre este cuerpo normativo.

El concepto

Un estatuto laboral propio para el sector público es el conjunto de normas que rigen la relación laboral entre el Estado y los servidores que prestan el servicio público. El Estatuto de la Fuerza Pública es el conjunto de normas que regula la relación entre los miembros de las fuerzas policiales que la integran y el Estado como Patrono.

En un estatuto de esta naturaleza se fijan los aspectos que se consideran fundamentales en la relación propiamente dicha, entre ellos: requisitos de ingreso, estabilidad laboral, régimen disciplinario, prohibiciones…; igualmente, forman parte de ese estatuto todas aquellas normas a las cuales el servidor se encuentra sometido en su condición especial. Es importante destacar, en cuanto a los requisitos de ingreso, que los mismos, son los que se consideran como mínimos, de acuerdo a las exigencias de las funciones policiales.

El contenido de la Ley General de Policía se desarrolló teniendo como motivo las necesidades detectadas por los mismos legisladores. El órgano legislativo tuvo en cuenta las deficiencias que se presentaban en la prestación del servicio y consideró, en lo fundamental, que la eficiencia no se puede lograr sin una relación laboral debidamente regulada; sin una profesionalización de las fuerzas de policía y sin un trato digno para sus agentes (como sujetos titulares de derechos fundamentales y como agentes llamados a ejercer una función en la que el riesgo de los derechos fundamentales de los habitantes de la República es mayor).

El diagnóstico de la prestación de este servicio público motivó el establecimiento de una sección especial, dentro de la Ley General de Policía, que se denominó "Del Estatuto Policial", dedicada específicamente a la regulación del trato que debe desarrollarse en la relación laboral entre el Estado y los miembros de la Fuerza Pública, como servidores públicos, sin soslayar que la integridad de la Ley regula la función policial y que la Ley, a la vez, no es el único instrumento regulador de la misma.

Expresamente dispuso el Legislador en el artículo 44 (originalmente con el numeral 41):

"El presente Estatuto regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores."

Tal y como se desprende de este artículo, dos son los objetivos fundamentales del Estatuto: eficiencia (eficiencia implicando en ella el respeto de los derechos fundamentales de los habitantes de la República) y garantía de los derechos de estos servidores.

Dentro de este marco se dio especial importancia a dos aspectos esenciales, intrínsecamente relacionados: la profesionalización y la estabilidad laboral.

2. Acuerdos fundamentales contenidos en el Estatuto

a. La profesionalización de las Fuerzas de Policía

En el diagnóstico de la situación del servicio de la seguridad pública, en los años que antecedieron a la promulgación de la Ley General de Policía, surgió, como una deficiencia fundamental, la falta de profesionalización. Se estableció con la investigación legislativa (que, a su vez hizo acopio de otras) que era necesario tener agentes de policía idóneos para atender las necesidades de la sociedad civil en forma eficaz, entendiendo dentro de este concepto: la eficiencia en cuanto a la prevención y represión de las ofensas con el respeto de los límites propios del sistema republicano, que reconoce nuestra Carta Magna en su artículo 1º y desarrolla a través de todo su articulado.

La Comisión Especial Legislativa rindió dos informes parciales y uno final.

En el primer informe parcial, este órgano recomendó, en lo que interesa para el objeto de este pronunciamiento:

"...

C. SELECCIÓN Y RECLUTAMIENTO DE PERSONAL

3. La selección y reclutamiento de los miembros de policías especiales debe realizarse mediante pruebas psicológicas técnicas y de destreza, que permitan identificar a los funcionarios idóneos para ejecutar labores especiales de policía.

Además, deben establecerse requisitos morales, educativos, físicos y mentales, que se respeten rigurosamente en el momento de la selección. El ingreso a estos cuerpos debe ser, por lo tanto, despolitizado y altamente profesionalizado.

CH. ESTABILIDAD Y PROFESIONALIZACION

4. En una sociedad democrática, una policía de esta naturaleza, debe tener estabilidad, con un régimen de incentivos adecuados, con un seguro que corresponda al alto de sus funciones; así como un alto grado de profesionalización que implica conocimientos técnico - jurídicos y humanos, que puedan ser adquiridos mediante una capacitación permanente.

D. FORMACION Y CAPACITACION

La capacitación que se le brinde a los miembros de los cuerpos especiales de policía, debe ser estrictamente policial y evitar, así, aquella de carácter militar, que por, sus métodos tiende a evolucionar hacia una actitud, conducta y mentalidad de índole militar de los efectivos de estos cuerpos especiales.

Esta capacitación tiene que conciliar los conocimientos técnicos y el aprendizaje de destrezas policiales, con el servicio a la comunidad, la observancia de normas éticas y el respeto a los Derechos Humanos. En ese sentido, conviene que se revisen los Planes de capacitación de los cuerpos especiales de policía, para incorporar en ellos, materiales que los vinculen con nuestra idiosincrasia, cimentada en un profundo respeto a los valores democráticos y sustentada en el diálogo y no en la fuerza, salvo como último recurso. Para ello, es importante establecer convenios con las Universidades públicas y con los Organismos Internacionales, como la Comisión de Derecho Humanos, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la Universidad para la Paz..." (El énfasis es nuestro).

En el Informe Final la Comisión, concluyó, en lo que interesa para el objeto de este pronunciamiento:

"…

5. SELECCIÓN, CAPACITACION Y ESTABILIDAD LABORAL.

5.1. Selección

Las formas de reclutamiento y la influencia política en el nombramiento de los funcionarios de policía, han sido objeto de preocupación constante por parte de los estudiosos y especialistas en la materia, al igual que por los políticos y funcionarios. Existe consenso de la necesidad de profesionalizar el sistema de reclutamiento, - incluyendo exámenes médicos exhaustivos, estudios psicológicos adecuados y objetivos bien definidos -, lo anterior aparejado a "un acuerdo político entre los partidos mayoritarios para evitar que los nombramientos policiales respondan a criterios absolutamente políticos, y no a escogencias de tipo técnico.

5.2. Entrenamiento y capacitación

Se colige que los organismos de policía no tienen preparación sólida. Históricamente, las respuestas más frecuentes a las demandas de seguridad han sido muy deficientes, incluyendo esquemas de formación no costarricenses que originan respuestas extrañas a nuestra idiosincrasia…

5.3 Estabilidad e incentivos laborales

El contenido de muchas de las intervenciones ante la comisión, lleva a la conclusión de que la solución del problema de la inestabilidad sería un primer paso hacia la profesionalización de los cuerpos de policía. Por otra parte se hizo patente la necesidad de mejorar las condiciones laborales de nuestras policías, y de proveerlas de incentivos de variada naturaleza, que promuevan el deseo de obtener un mayor grado de profesionalización por parte de estos funcionarios…"

Entre las fuentes que utilizó esta comisión se encuentran las encuestas CID/GALLUP, números 35, 36, 37, 38, 39 y 40; la encuesta contratada por la Comisión a la misma empresa, realizada en diciembre de 1990, para conocer la imagen y la percepción de los ciudadanos sobre la actuación de la policía nacional, y las encuestas UNIMER II, III y IV, realizadas en mayo y septiembre de 1991 y enero de 1992.

Estos estudios fueron reseñados parcialmente en este informe. En lo que interesa se concluyó:

"…De acuerdo con el estudio anterior, la mayoría de los costarricenses (62%) cree que deben ser contratados más policías, se los percibe como ignorantes (18%) y como no profesionales (93%).

En relación con la preparación de los policías, el estudio especial encontró que el 47.7% de los entrevistados están muy de acuerdo o algo de acuerdo en que los policías son ignorantes, mientras que un 43% están poco o nada de acuerdo con esta afirmación…" (referencia a la encuesta CID/GALLUP de diciembre de 1990)

"…Por otra parte, desean, los costarricenses- que haya personas mejor preparadas en la policía, con un mejor nivel educativo, y que hayan recibido entrenamiento en una escuela especial. Los datos revelan la disposición de los costarricenses a aceptar el concepto de una policía de carrera. Esto en contraste con la situación actual, donde los policías son de nombramiento del gobierno de turno.

Una posición más decidida para profesionalizar los servicios de seguridad se manifiesta en la ciudadanía a medida de que mejora su nivel educativo y se eleva la edad del entrevistado. (Encuesta CID/GALLUP, Nº40)..."

Por ello, el Legislador determinó el perfil del funcionario policial que nuestro sistema político necesita, mediante la regulación en forma especial los aspectos fundamentales de esta relación de servicio público. Así, teniendo como objetivo la satisfacción de la necesidad de idoneidad para el servicio, determinó en forma clara requisitos de ingreso a la Fuerza Pública y, correlativamente, reconoció los derechos fundamentales de estos servidores.

b. La estabilidad laboral

La comprensión de la necesidad de profesionalización en estos términos planteó la necesidad de la estabilidad laboral. Se entendió que la profesionalización no puede lograrse si no es mediante un proceso dialéctico que involucra la teoría y la práctica y que ella requiere, además, una inversión económica importante, inversión que sin la estabilidad se convierte en un mero costo no recuperable, con consecuencias financieras importantes para el presupuesto de la Nación.

Las manifestaciones e inquietudes sobre la necesidad de profesionalización y estabilidad y el análisis sobre la manera de lograr ello desde el punto de vista formal y material fue actividad constante en las sesiones de la Comisión. Entre otros, podemos leer los siguientes comentarios:

"…cambiar de fuerza pública cada cuatro años bajo esa pésima costumbre de que las policías son los botines políticos….Eso es jugar con la seguridad del ciudadano al cual hay obligatoriamente que garantizarle su seguridad y su tranquilidad…creo que increíblemente la misma legislación coadyuva para que ocurran estas situaciones…" (Lic. Angel Edmundo Solano. Acta Nº22 de la sesión de las nueve horas del nueve de octubre de mil novecientos noventa)

"…

El tercer punto es el de la estabilidad laboral. Si hacemos un buen reclutamiento y damos una buena capacitación y entrenamiento, lo lógico es que esas personas permanezcan largo tiempo en sus cargos, con categorías, con rangos, y con toda una carrera, y estatutos policiales que les permita hacer de su vida esta actividad con vocación, con disciplina y con cariño.

Pero no podemos reclutar y entrenar bien,- y mantener a la gente si no le damos estímulos; y en este sentido hay que fortalecer los ya existentes. Creemos que son insuficientes; prueba de ello es la deserción tan grande dentro de los cuerpos policiales.

En síntesis, buen reclutamiento con buena capacitación, con un régimen de estabilidad laboral, y con incentivos, nos garantiza que la gente pueda hacer carrera policial que no tenemos y que desgraciadamente no se ha hecho..." (Diputado Muñoz Quesada. Referencia al informe final emitido por la Comisión en relación con el trabajo realizado de conformidad con el primer encargo. Acta de la sesión Nº32, de las nueve horas quince del catorce de mayo de mil novecientos noventa y uno. El énfasis es nuestro).

"…

C.POLITICA DE SELECCIÓN Y RECLUTAMIENTO

El ingreso al Cuerpo Policial es uno de los factores que más inciden en los resultados de la labor policial. Si existe una política muy clara en el cumplimiento de los requisitos de nuevo ingreso (que siempre son mínimos) es casi seguro que el grado de capacidad, eficiencia, disciplina y espíritu profesional mejorará sustancialmente en el desempeño de la tarea policial…

Los requisitos de edad, formación académica, antecedentes y estabilidad emocional, son factores que pueden condicionar favorable o desfavorablemente, las actitudes que deben desarrollarse a lo largo de una carrera…"

…

k) IMAGEN Y PROFESIONALIZACION

La problemática social ha llevado la profesión policial a niveles de especialización y sofisticación que ha superado con mucho, las exigencias de otras profesiones. Cumplir cada día con la exigencia creciente de mayor efectividad del servicio de protección y seguridad ciudadana, conduce al reconocimiento y necesidad de una carrera policial, que despierte vocaciones, desarrolle conocimiento, habilidades y espíritu de servicio; establezca mecanismos de promoción personal y profesional, determine virtudes y valores de comportamiento humano, especifique puntos de respeto y protección laboral y que disponga normas de jubilación y reconocimiento, a una dilatada labor de riesgos y esfuerzos.

…" ("Areas Sensitivas de la función policial", según Análisis de los organismos policiales y la situación actual de la Seguridad Pública de Costa Rica, de los consultores de ICITAP: Carlos R. López Nuila, John Duffy y Roberto Baca; presentado al Ministerio de Seguridad Pública el 15 de enero de 1992. Documento incorporado en el trabajo de (la Comisión Especial).

"…

k) Personal

La policía debe cumplir una de las tareas más complejas entre los funcionarios del Estado. Es un trabajo que requiere de decisiones individuales cuyo resultado puede afectar la seguridad del policía o del ciudadano. Además es el representante del Estado más visible o más disponible para una alta proporción de la población. Dada la complejidad de la tarea, sería importante establecer mecanismos eficientes de selección y capacitación para la integración de estos cuerpos que hoy casi no existen.

La policía costarricense no se puede entender sin referencia al marco laboral en el cual opera. Uno de los factores más curiosos es la diferencia de condiciones laborales bajo las cuales actúan..." (Documento incorporado en el trabajo de la Comisión. El énfasis es nuestro).

"…Creo que la principal contribución que va a hacer esta comisión por medio del anteproyecto, me parece de dos órdenes: uno el definir principios de la actuación policial que define el proyecto; la otra es el crear la base jurídica para promover la estabilidad laboral de la policía. Esta última me parece todavía la más importante.

…lo fundamental es la cuestión de la estabilidad, porque sin estabilidad no hay profesionalización, sin estabilidad no hay modernización, sin estabilidad no hay institucionalización.

Porque básicamente qué capacidad de modernizar y hacerle frente a nuevas tecnologías policiales va a tener un individuo, que deserta rápidamente, que está un año y medio en la guardia…Qué capacidad de profesionalizarse en el sentido de desempeñar de acuerdo a los méritos sus cargos, va a tener la gente si no hay incentivo para continuar ahí…Creo que el gran mérito del proyecto es casualmente ese…" (Lic. Constantino Urcuyo. Acta Nº46 de la sesión de las ocho horas con treinta minutos del veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y uno. Inquietudes y comentarios reiterados, entre otras, en la sesión de las ocho horas con cuarenta minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y dos, según Acta Nº53. El énfasis es nuestro).

D. El fin de la Ley General de Policía

El fin de la Ley General de Policía es lograr la eficiencia en la función policial, con el respeto de los Derechos Fundamentales de los ciudadanos, como destinatarios de la misma, y de los agentes policiales, como servidores públicos. Para ello, mediante la Ley se provee de profesionalización y estabilidad.

Idoneidad y profesionalización del servidor policial. Los requisitos contemplados en el artículo 59 de la Ley General de Policía (originalmente con el número 49) son un conjunto de condiciones que el Legislador consideró "principios mínimos" para la profesionalización, es decir, el conjunto de condiciones que constituyen el perfil indispensable para la especialización policial propia de la profesionalización que se pretende.

Dentro de tales condiciones, la exigencia de haber concluido la Enseñanza General Básica (inciso h) del artículo 59) responde a la presunción (congruente dentro de nuestro Sistema Político con el reparto Educativo) de que en este nivel la persona logra una base académica que da acceso a cualquier forma de capacitación básica especializada en la profesión policial. El Legislador se ocupó de regular en forma especial la capacitación policial dentro de la misma Ley General de Policía, estableciendo las bases fundamentales de conformidad con la ideología democrática de nuestro sistema político.

Estabilidad laboral como presupuesto para la profesionalización. La estabilidad laboral se consideró fundamental dentro de la nueva estructuración del servicio policial.

La naturaleza jurídica del imperativo de los requisitos de idoneidad es absolutamente distinta de la naturaleza jurídica del derecho a la estabilidad.

Sin embargo, la exigencia de los requisitos condiciona el ejercicio de la potestad de nombramiento y responden a la necesidad de idoneidad, como presupuesto de la eficiencia en el servicio.

Y, a la vez, la estabilidad, si bien es una situación jurídica que se constituye como ejercicio de un derecho subjetivo (el derecho a la estabilidad) y es la consecuencia del reconocimiento de la dignidad del agente policial, como titular de derechos fundamentales, es también un presupuesto material para la profesionalización.

E. Irrazonabilidad de la propuesta

Consideramos que la reforma que se propone no favorece la garantía de los Derechos Fundamentales.

De conformidad con lo expuesto ha quedado claro que los requisitos que se establecen en el artículo 59 de la Ley General de Policía son las condiciones mínimas que ya eran exigibles en la época en que se hicieron los diagnósticos que llevaron a su establecimiento como Derecho Positivo. Y, la nueva coyuntura social lejos de justificar y menos requerir un debilitamiento del nivel académico podría exigir, más bien, una mayor exigencia académica; ello podría concluirse partiendo de la misma motivación del proyecto cuando se dice:

Actualmente, el Ordenamiento Jurídico exige como presupuesto la superación de la enseñanza elemental o, como se define normativamente: la Enseñanza General Básica. Este es el récord académico que precisamente permite, dentro de la coyuntura actual, que las personas que se incorporan en la Fuerza Pública se constituyan en receptores adecuados de la especialización profesional policial. Todo ello dentro de un proceso cuya importancia se reconoce también como un hecho en la motivación del proyecto, especialmente cuando se expresa:

"...

El Ministerio de Seguridad Pública ha luchado por profesionalizar las fuerzas policiales nacionales y mantenerlas capacitadas para enfrentar tanto el crimen local como internacional. El crimen organizado también se profesionaliza, por lo que es imprescindible mantener una fuerza policial que combine la actualización en técnicas de seguridad y la experiencia de campo. Costa Rica necesita una fuerza policial caracterizada por su juventud, conocimientos y capacidad técnica y humana.

..."

Con la propuesta, lo que se permitiría es incorporarse en la Fuerza Pública a personas que no han sido capaces de superar la Enseñanza General Básica, quienes, sin embargo, deben responder adecuadamente a toda la formación profesional policial que actualmente, en el nivel general, exige la aprobación de treinta y dos materias en la Escuela Nacional de Policía.

Sabemos que la ignorancia es un factor de riesgo de los derechos fundamentales y es claro que, en los tiempos actuales, alcanzar el segundo ciclo de la Enseñanza General Básica no define para nadie ninguna posición de competitividad.

De tal manera, aunque no negamos la importancia de la experiencia en cualquier campo profesional, consideramos que no resulta lógico sustituir el requisito de la Conclusión de la Enseñanza General Básica que da acceso a la formación profesional policial con una experiencia policial de diez años.

Por lo demás, el valor de la experiencia en una profesión específica no se encuentra determinado, en forma única, por su duración. Ello depende de varios factores y, en este caso, en forma importante, de la etapa histórica en que esa experiencia se desarrolló.

De conformidad con la motivación del proyecto, pareciera que las personas a quien se les facilitaría la incorporación en el Estatuto Policial, con esta reforma, tendrían en su haber una experiencia que corresponde a momentos históricos y necesidades sociales que podrían ser muy distintas de las actuales. Incluso, la propuesta se relaciona con la posibilidad de disponer de los servicios de personas actualmente desempleadas pero con diez años de servicio antes prestado.

De todas maneras, es conveniente tener cuenta que la Fuerza Pública en la actualidad dispone de esa experiencia que se pretende. Se puede corroborar que se cuenta en ese reparto administrativo con personas con una amplia carrera administrativa.

Finalmente, es conveniente observar que la propuesta también se razona manifestando:

"Adicionalmente, muchos de estos policías ahora desempleados se verían beneficiados al poder completar las cotizaciones requeridas para calificar a su pensión, si logran reingresar a la Fuerza Pública."

Como todos sabemos, el Derecho a la Jubilación es de rango constitucional. Sin embargo, consideramos contrario a la Lógica ponderar y aprobar cambios legales en los perfiles de los recursos humanos, que se requieren para el servicio público, teniendo como objetivo la realización de la Justicia en el ejercicio del Derecho Jubilatorio.

Este último comentario no debe entenderse como una afirmación o calificación positiva de la Justicia Social actual. Lo que pretendemos es llamar la atención sobre el hecho de que la reforma propuesta técnicamente no sería un medio idóneo para buscarla.

IV. CONCLUSIONES

La Enseñanza General Básica (considerada en sus tres niveles) constituye un presupuesto educativo mínimo para acceder a la formación profesional.
El Estado tiene la obligación de promover y garantizar el ejercicio y el respeto de los Derechos Humanos.

Los agentes policiales son instrumentos indispensables para el ejercicio de la Seguridad Pública.

El proceso de profesionalización de los agentes policiales debe garantizar una formación ética e intelectual adecuada a los valores de la República.

El debilitamiento de la exigencia académica para los agentes policiales constituye un riesgo importante para la idoneidad que requiere la prestación del servicio policial y, con ello, para la estabilidad social e institucional. No se puede garantizar la idoneidad de los agentes (que implica su capacitación de conformidad con los valores de la República), si no hay receptores en quienes concurran las condiciones académicas mínimas que les permitan comprender la misma realidad en la que debe prestar su servicio.

De usted, con toda consideración,

Licda María Gerarda Arias Méndez
Procuradora de Hacienda

mam/dahs


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