O.J.-044-2003

18 de marzo del 2003

Señor

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su Oficio N° D.E-2295-10-2002, de 15 de octubre del 2002, por medio del cual formula consulta en relación con la posibilidad de que, al tenor de lo que establece el numeral 143 del Código de Trabajo, a los jefes, subjefes y encargados de área de las unidades que conforman el Departamento de Servicios Generales de la Asamblea Legislativa, se les reconozca el pago por concepto de jornada laboral extraordinaria.

I.- Sobre la naturaleza y alcances de la consulta

    De la lectura que se hace de la nota en cuestión, es fácilmente constatable que la consulta versa sobre el tratamiento de un caso concreto, y sobre el cual está pendiente la resolución de una gestión administrativa. Sobre el particular, el señor Ayales Esna, además de informarnos que con base en el criterio que emitió el Departamento de Asesoría Legal de esa Asamblea, la Dirección Ejecutiva suspendió el pago de tiempo extraordinario a todos aquellos servidores que ostentan puestos de jefes, subjefes y encargados de áreas de las unidades que conforman el Departamento de Servicios Generales, manifiesta que, con nota del 10 de octubre de 2002, los afectados presentaron una aclaración del asunto ya que, según su parecer, les afecta.

    Por ello, el señor Director, en la parte final de su Oficio y anexando los respectivos documentos, nos solicita que analizando el criterio de la Asesoría Legal y el escrito que contiene el reclamo presentado por los funcionarios, procedamos a emitir nuestro criterio sobre el particular.

    Esta pretensión, evidentemente, escapa de nuestra esfera competencial por cuanto, como ya reiteradamente lo hemos señalado, esta Procuraduría no puede conocer de casos concretos, para los que se requiere de la adopción de una decisión por parte de la administración activa. Esta imposibilidad técnica para emitir un dictamen o pronunciamiento con carácter vinculante se encuentra en el numeral 5, en relación con los artículos 2, 3, inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982). Sobre el particular, para mayor abundamiento y claridad jurídica, respetuosamente remitimos a nuestros pronunciamientos C-194-94, C-006-95, C-077-97 y C-021-98. Y en el mismo sentido, en atención a la naturaleza jurídica de ese órgano, la decisión última sobre el reclamo administrativo pendiente debe ser adoptada, exclusivamente, por esa instancia atendiendo, entre otros criterios, los de legalidad, conveniencia y oportunidad.

    No obstante lo anterior, tomando en consideración el interés que ha demostrado el señor Director para resolver este asunto, esta Procuraduría presentará un breve análisis jurídico sobre los alcances, doctrinales y jurisprudenciales, del numeral 143 del Código de Trabajo. Por tal motivo, entiéndase que el presente estudio constituye una simple opinión jurídica, que no posee los efectos jurídicos vinculantes de un dictamen.

II.- Sobre el fondo.-

    Es criterio del Departamento de Asesoría Legal, que los puestos mencionados " se encuentran incluidos en la excepción al límite de la jornada ordinaria de trabajo contenida en el artículo 143 de cita; de manera tal que no procede, al menos en principio, el reconocimiento económico del eventual tiempo extraordinario que deban laborar y que no trascienda el máximo de 12 horas establecido", por cuanto a los puestos de referencia se les confiere la condición de "representantes patronales", de conformidad con la descripción contenida en el artículo 6 inciso b) del Reglamento Interior de Trabajo, además de que entre las tareas asignadas a esos cargos, se encuentran labores de dirección, administración y supervisión de personal.

    Al respecto, nos permitimos señalar que, en relación con el marco normativo que rige el tema de la jornada de trabajo, el artículo 58 de la Constitución Política impone el límite de horas por jornada ordinaria tanto diurna como nocturna, con las excepciones muy calificadas que determine la ley. En su orden, el Código de Trabajo establece las regulaciones correspondientes a las jornadas de trabajo, y en este sentido, dispone al igual que el texto constitucional, el máximo de horas que comprende cada jornada.

    En cuanto a la a la jornada extraordinaria, el legislador dispone sobrepasar los límites establecidos, en el entendido de que se trata de una jornada excepcional, que se presenta en casos de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende que las funciones habituales de la empresa respectiva, deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria de labores. (Respecto al tema de jornadas de trabajo, ver Dictamen C-077-2002, de 15 de marzo del 2002 y C-047-2003 de 20 de febrero de 2003)

    Existen además excepciones al límite de la jornada laboral propuesta por el legislador. Así, el numeral 143 del Código de Trabajo establece lo siguiente:

"Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza, los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local de establecimiento, los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia, y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo. Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media."

    De la disposición legal transcrita, se denota un número abierto de trabajadores o empleados que se encuentran excluidos de la limitación de la jornada de trabajo, por la naturaleza propia de sus tareas, dentro de los que podemos citar, a nuestros efectos, los que laboran sin fiscalización superior inmediata. Tal excepción a la limitación de la jornada ordinaria de trabajo establece una jornada laboral extensiva hasta doce horas diarias, sobre las cuales, el servidor no se encuentra obligado a permanecer en sus labores, no obstante que si se labora más allá de este límite fijado, deben ser consideradas como horas extras y ser pagadas como tales.

    En el Derecho comparado se ha sostenido esta tesis, en razón de las características particulares que rodean los puestos de la naturaleza que comentamos; no obstante, la determinación de cuáles puestos están incluidos o no dentro de esa limitación de jornada ordinaria de trabajo, varía de una legislación a otra. Al respecto, la doctrina ha sostenido lo siguiente:

" ... 1) Nuestro Derecho, con los convenios internacionales, se

ubica en la ancha corriente que excluye a quienes colaboran con el patrono en la dirección de la empresa, de la limitación de la jornada de trabajo. Algunas legislaciones latinoamericanas hablan aquí de "gerentes administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata. ¿Cómo se determinan las personas que pueden considerarse en este caso? Los criterios utilizados son muy diferentes en algunos países, el hecho de que el asalariado tenga bajo sus órdenes un determinado número de trabajadores, que no efectúen ningún trabajo manual o cuyo salario rebase un límite fijado, hace que se le considere como encargado de un puesto de dirección, la legislación de otros países exige que el asalariado ocupe un cargo que permita asimilarle al empleador, o que la naturaleza de sus funciones no se preste a la duración del trabajo limitada, otras legislaciones establecen, en fin una lista de funciones de alcance general, o sea, listas para las diferentes ramas de la actividad económica, excluyendo a cualquier asalariado que ejerza una de las funciones enumeradas ..." (Rafael Caldera. Derecho del Trabajo. Editorial El Ateneo, Buenos Aires. Página 434.)

    Sobre la base de la doctrina parcialmente transcrita, primeramente, es indispensable realizar ciertas estimaciones en torno a lo que debe entenderse por realización de labores sin fiscalización superior inmediata, ya que es precisamente ese análisis, el que determinará si les es aplicable o no a los puestos propuestos, lo establecido en el numeral 143 transcrito; es decir, si se encuentran incluidos o excluidos de la limitación a la jornada laboral ordinaria, análisis que corresponderá Administración activa, tal como se explica adelante.

    Precisamente, la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia de nuestro país, al analizar casos concretos, ha ido delimitando aspectos en el desempeño de funciones que permiten establecer ciertos parámetros para la determinación de los puestos que se ejercen sin fiscalización inmediata.

    En este sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución N° 2002-00226 de las 10:20 horas de 14 de mayo del 2002, señaló en su Considerando II lo siguiente:

"(...). Ahora bien, a efecto de establecer si a él le era aplicable la jornada ordinaria de ocho horas diarias o si, por el contrario,

la especial de doce horas, establecida en el artículo 143 citado, debe determinarse, si verdaderamente, estaba o no sujeto a una fiscalización superior inmediata. Sobre el punto, la sentencia recurrida sostuvo el criterio que, el demandante era un trabajador sujeto a fiscalización; pues sus funciones eran supervisadas y, además, debía marcar la entrada, a manera de controlar su compromiso y su obligación de hacerse presente en las instalaciones de la demandada. En ese orden de ideas, señaló: "Las circunstancias en que el actor, como display, ejecutaba sus labores, debiendo marcar su horario teniendo que presentar reportes con el visto bueno del supervisor del Supermercado donde estuviese, y además tener que ser controlado por el supervisor del patrono en cualquier momento, quien constataba (...); hacen que se de al traste con la clase de trabajadores que regula el artículo 143 (...) para considerar que el actor laboraba fuera de la limitación de la jornada ordinaria". Ningún reproche puede hacérsele a ese fallo, venido en alzada; dado que, efectivamente, las labores del actor debían regirse por la jornada ordinaria de ocho horas y no por la especial de doce horas contemplada en el artículo 143 mencionado."

    Más adelante, la misma resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia establece:

"Valoradas todas esas probanzas, conforme con las reglas de la sana crítica (...), fácilmente se colige que efectivamente el actor estaba sujeto a un horario determinado, (...), debiendo marcar tanto la entrada como la salida. Además, aún cuando los testigos ofrecidos por la accionada, pretendieron desvirtuar la fiscalización a que estaba sujeto, la existencia de un horario es un claro indicador de dicha fiscalización, pues, con ello, se pretendía que el actor se ocupara de sus labores en ese lapso y no cuando él lo dispusiera. (...)

Por otra parte, es evidente que, además del respectivo horario, se establecieron otros mecanismos con el fin de controlar o fiscalizar la labor del demandante, a saber, la hoja de reporte en la cual debía firmar un representante de cada supermercado visitado, así como la supervisión que, regularmente, se hacía para controlar el desempeño de sus servicios, por parte de cada uno de los trabajadores. En ese orden de ideas, se puede concluir, sin lugar a dudas, que el actor estaba realmente

controlado en sus labores, por la empleadora, al quedar sujeto a horario, debe seguir una ruta de atención predeterminada, tener que llevar un reporte diario, firmado por el respectivo encargado de cada supermercado visitado; y además, estar sujeto al control que llevaba a cabo su directo supervisor." (En ese mismo sentido, ver entre otras, resoluciones Nº 472 de 15:00 horas de 12 de mayo del 2000, Nº 65 de 10:10 horas de 26 de enero del 2001, Nº 604 de 8:45 horas de 6 de diciembre de 2002, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

    De la jurisprudencia transcrita se desprenden algunos lineamientos que determinan la existencia de fiscalización superior inmediata en la relación laboral. Con base en lo anterior, si se logra constatar que las labores realizadas son controladas y supervisadas diariamente por un superior, que existe el deber por parte del trabajador de marcar su horario, o bien la obligación de rendir informes día con día de las labores realizadas ante su superior inmediato, entre otras, se hace suponer que se ejerce tal fiscalización, con lo cual no podría considerarse que se esté en presencia de puestos de la naturaleza de los referidos en el numeral 143 ya mencionado.

    A contrario sensu, si se logra determinar que el trabajador realiza sus labores con independencia, siguiendo lineamientos generales de la entidad en la que labora tal como corresponde, si existe jornada laboral no limitada a cumplir únicamente con el horario establecido, además de ejercer labores de dirección y fiscalización, se configura una clara referencia a los trabajadores que pueden ser incluidos dentro de la categoría de los mencionados en tal normativa, a los cuales no les es aplicable la jornada ordinaria laboral, por las razones apuntadas supra.

    Ahora bien, en lo que se refiere al análisis del caso concreto sometido a consulta, tenemos que dentro del Manual Descriptivo de Clases de las Puestos Administrativos de la Asamblea Legislativa, aprobado por el Directorio Legislativo en el Artículo 51 de la Sesión Nº 92-2000 de 21 de abril del 2000, se encuentran las funciones y condiciones laborales para las clases de puestos correspondientes a Jefe y Subjefe de Sección. Entre ellas, tiene en deber de realizar labores de organización, asignación, control y ejecución del trabajo de la Sección respectiva; es decir, les corresponde asignar, coordinar y control el trabajo del personal a su cargo; y específicamente, controlar el uso y buen mantenimiento de los materiales, mobiliarios y equipos asignados, brindar la orientación respectiva a sus subalternos, atender y resolver consultas de superiores, diputados y público en general, preparar el presupuesto de materiales y equipo cada año, entre otras.

    De igual manera, en cuanto a las condiciones organizacionales y ambientales, señala ese Manual Descriptivo de Clases que corresponde a los puestos mencionados, ejercer la supervisión sobre los funcionarios de la Sección a su cargo, así como la orientación en la realización de las labores, velando igualmente por su disciplina y eficiencia. Se establece además que los servidores que ejercen los puestos que analizamos, trabajan con independencia, siguiendo instrucciones generales y normas establecidas por la Jefatura del Departamento de Servicios Generales u otros supervisores y las políticas institucionales en materia de seguridad.

    Por su parte, se señala que su labor será supervisada y evaluada con base en los informes que presenta, la apreciación de la calidad del trabajo realizado y los resultados obtenidos. Finalmente, cabe resaltar que en cuanto la jornada laboral para estos puestos se estipula que puede corresponderles trabajar sin límite de jornada y trasladarse a diferentes lugares del país en caso de actividades especiales de los legisladores.

    Prima facie, los elementos que han sido apuntados podrían coincidir con el tipo legal descrito en el artículo 143 de repetida cita, en cuanto a las tareas de dirección y administración de personal que corresponde a los puestos señalados. Sin embargo, para el análisis de la determinación de si les es o no aplicable el contenido de tal numeral el Código de Trabajo, no obstante lo descrito en el manual de clases, habrá que tomar en cuenta lo que en la realidad impera; por ejemplo, si esos funcionarios deben marcar diariamente su ingreso y su salida, si tienen la obligación de presentar informes diarios, o bien, si la Dirección del Departamento de Servicios Generales, como órgano superior, de conformidad con la estructura organizacional administrativa del Órgano Parlamentario, supervisa de manera directa las labores de los servidores que ejercen los puestos que generan la presente consulta, entre otros aspectos. Y este análisis, por respeto al principio de legalidad administrativa, recae, de manera exclusiva y excluyente, en las instancias administrativas con poder de decisión de la Asamblea Legislativa.

    Sin embargo, cabe aclarar que en tratándose de funcionarios que tienen bajo su responsabilidad una jefatura departamental, caso diferente del que analizamos por referirse a jefaturas de sección, es criterio de esta Procuraduría

que los primeros se encuentran dentro de los supuestos contemplados en el numeral 143 del Código de Trabajo, ya que en razón de la naturaleza de sus funciones, es claro que no se encuentran sometidos a fiscalización inmediata. En ese entendido, mediante dictamen C-047-2003 de 20 de febrero del 2003, se estableció respecto de los servidores que ocupan cargos de jefatura departamental, lo siguiente:

"Realizadas las anteriores consideraciones, es dable concluir que en el caso específico de los empleados que tienen bajo su responsabilidad una jefatura departamental, es improcedente el reconocimiento de las horas extra que éstos laboren, en virtud de existir norma expresa que los exime de los límites establecidos para el cumplimiento de la jornada laboral respectiva, con la salvedad de que la misma norma establece un periodo de tiempo máximo de doce horas diarias para que permanezcan en sus funciones."

III.- Conclusión.-

    Por lo dicho, no corresponde a este Órgano Asesor la constatación de los factores anteriormente descritos, pues dicho análisis escapa de la función asesora legalmente conferida a esta Procuraduría, ya que de llevarse a cabo, se estaría sustituyendo a la Administración activa en sus funciones, por lo que corresponde a ese Órgano Parlamentario en su carácter de Administración, el determinar si los puestos de jefatura, subjefatura y encargados de áreas de las unidades que conforman el Departamento de Servicios Generales, se encuentran dentro de aquellos a los cuales no les es aplicable la limitación de la jornada laboral ordinaria con el consecuente reconocimiento del pago extraordinario, después de 12 horas de labor, cuando ya no existe la obligación de permanecer en el lugar de trabajo para el servidor que ejerce un cargo de los referidos en el numeral 143 tantas veces mencionado. No obstante, tal determinación puede realizarse siguiendo el análisis jurídico expuesto en la presente opinión jurídica.

    Sin otro particular, suscriben atentamente,

Msc. José Armando López Baltodano                     Licda. Lissa Arroyo Hidalgo

    PROCURADOR ADJUNTO                           ABOGADA DE PROCURADURIA

KVH

O.J.-044-2003-.