Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° D.J. 1978-2003 de 10 del abril del año en curso, recibido el 2 de junio, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre lo siguiente:

¿Cuál es la ley aplicable en los contratos de arrendamientos que suscribe la C.C.S.S.?

¿Cuál es el órgano que agota la vía administrativa en un órgano desconcentrado en virtud de la ley n.° 7852 y su reglamento?

Este criterio se solicita en acato del acuerdo adoptado por la Junta Directiva en la sesión 7714, celebrada el 12 de diciembre del 2002.

I.- DELIMITACIÓN DE NUESTRA COMPETENCIA.

Antes de entrar al fondo del asunto, debemos indicar que existen razones poderosas que nos impiden responder la primera interrogante. En efecto, la materia consultada se subsume dentro de la de contratación administrativa, en la cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y prevalente. En segundo término, con base en el bloque de legalidad, la Procuraduría General de la República no puede ejercer la función consultiva ante un caso concreto. Sobre el particular, en el dictamen C-291-2000 de 26 de noviembre del 2000, señalamos lo siguiente:

"En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente

a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ "

Por su parte, sobre el tema del caso concreto, en el dictamen 044-2003 del 19 de febrero del año que corre, expresamos lo siguiente:

"La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

‘Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

‘Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.’

‘Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.’

Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre ‘… cuestiones jurídicas…’, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."

Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el asesor legal de esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:

Nos encontramos, en el presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de admisibilidad de la consulta, a saber:

Sobre este último aspecto, conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás y que se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a las consultas y de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas de los órganos u entes públicos a consultar directamente a esta Procuraduría:

‘… nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.’

Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una falta de cumplimiento de los requisitos allí establecidos."

Por la anterior razón, el tema del agotamiento de la vía administrativa lo abordaremos en forma general, haciendo abstracción del caso concreto que usted nos plantea.

Mediante oficio n.° 1012-2003 del 9 de abril del año en curso, suscrito por la Licda. Ileana Badilla Chaves, abogada de la Dirección Jurídica de la C.C.S.S., se llega a la siguiente conclusión:

"Los órganos desconcentrados pueden agotar la vía administrativa en virtud de la ley que los crea y de los acuerdos de la Junta Directiva que así lo regulan."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en diversas oportunidades, se ha referido al tema consultado, en especial, en los dictámenes C-159-99 de 06 de agosto de 1999, el C-252-99 de 22 de diciembre de 1999 y el C-320-02 de 28 de noviembre del 2002. En el segundo de ellos indicamos lo siguiente: 

"IV. En cuanto a la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social Mediante Ley No 7852 de 30 de noviembre de 1998, denominada ‘Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social’ se impulsa el proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja, para otorgarles mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos (artículo primero). La referencia que se quiere hacer a esta Ley está centrada exclusivamente a su influencia en la determinación del órgano competente para agotar la vía administrativa en estos casos. Para tal efecto, conviene tener presente el contenido de los artículos 6, 7, 8, 9 y 10, que al efecto disponen:

‘Artículo 6.- La Caja podrá organizar los hospitales y las clínicas como órganos desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso de gestión entre la Institución y los centros de salud. Asimismo, determinará el grado de gestión que regule las relaciones interorgánicas y ese compromiso con los centros de salud.

7.- Los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la conducción y la organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión.

Artículo 8.- El ejercicio de las competencias propias de la personalidad jurídica instrumental por los hospitales y las clínicas, quedará sujeto a la suscripción y vigencia del compromiso de gestión aludida en los artículos 6 y 7 de la presente ley.

Artículo 9.- Los hospitales y las clínicas serán administrados por el Director,.. (...)

Artículo 10.- El Director del hospital o la clínica ostentará la representación del centro de salud con las facultades que le conceda el acuerdo de su nombramiento. (...)’

Sin que sea del caso entrar a analizar las particularidades de las disposiciones supra transcritas y sus implicaciones, deviene necesario realizar las siguientes precisiones en la materia que interesa.

Si una clínica u hospital es desconcentrado en virtud de la aplicación de esta Ley por cumplir con las condiciones que en ella se exigen, le resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 126 inciso c) de la Ley General, que ya fue transcrito anteriormente (9). Esto es, la vía administrativa la agotaría el órgano desconcentrado o el órgano superior del desconcentrado, según la estructura que tenga, siempre que por ley o reglamento, no se establezca ningún recurso contra ellos. En la Ley de comentario, no se establece expresamente recurso alguno, por lo que la excepción quedaría sujeta a que por reglamento se establezca o no el recurso (10).

Asimismo, este Organo Asesor ha interpretado que cuando a un órgano se le atribuye personalidad jurídica instrumental ésta se encuentra delimitada por el mandato expreso del legislador, siendo en este caso, para el manejo presupuestario, la contratación administrativa y la organización de los recursos humanos.

De esta forma, y como principio general puede establecerse que en esas situaciones el órgano llamado a agotar la vía administrativa será el Director del Hospital o la clínica."

III.- SOBRE EL FONDO.

A nuestro modo de ver, la interrogante que se nos plantea encuentra una adecuada respuesta en el dictamen C- 252-99, el cual es claro, contundente y preciso. Ahí se indica que el órgano llamado a agotar la vía administrativa es el órgano desconcentrado, con base en las normas que regulan la materia. Desde esta perspectiva, el operador jurídico no encuentra mayores problemas para aplicar correctamente el ordenamiento jurídico en el tema de comentario.

Por otra parte, no existe ningún hecho sobreviviente que nos obligue a cambiar de postura y, por consiguiente, con base en el numeral 126, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública, que indica que podrá fin a la vía administrativa los actos emanados de los órganos desconcentrados de la Administración, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando correspondan a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue por ley o por reglamento algún recurso contra ellos, es necesario concluir que es el órgano desconcentrado, el hospital o la clínica, quien agota la vía administrativa.

Ahora bien, en abono de nuestra tesis, en el sentido de que sería el director del hospital o de la clínica el llamado a agotar la vía administrativa, en el dictamen C-320-02 supra citado, establecimos lo siguiente:

"De conformidad con el inciso c) del artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, compete a la Junta Administrativa dar por agotada la vía administrativa, en vista de que el Museo Nacional de Costa Rica es un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, quien posee una personalidad jurídica instrumental para realizar sus objetivos."

En el caso que nos ocupa, sería el director del hospital o de la clínica, como máximo jerarca del órgano desconcentrado, quien agota la vía administrativa.

IV.- CONCLUSIÓN.

En el caso de la Ley n.° 7852 y su reglamento, es el director del hospital o de la clínica quien agota la vía administrativa.

De usted, con toda consideración y estima,  

Dr.FernandoCastilloVíquez

Procurador Constitucional

/Deifilia

 

NOTA (9): Nótese que en este caso la Ley no se encuentra expresamente excluida de la aplicación de la Ley General de la Administración Pública.

NOTA (10): En el Reglamento remitido a esta Procuraduría recientemente denominado "Reglamento a la Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social", no se establece disposición al respecto.