Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AI-020-02-03, del 26 de febrero del año en curso, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho respecto a "(…) cuál es la instancia con competencia para dar apertura a cualquiera de los procedimientos a los que se refiere el título sexto de la Ley General de la Administración Pública o a la declaratoria de las diferentes clases de nulidades a las que se refiere el capítulo sexto de esa misma Ley."

    Según nos comenta en su oficio "(…) el procedimiento seguido por la Unidad de Servicios Jurídicos de la Institución es elevar todos los asuntos al Despacho de la Sra. Ministra de Salud, para que ordene la apertura de un órgano director para los diferentes pronunciamientos administrativos ordinarios, o bien, para que sea la Ministra de Salud la que solicite el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, cuando se trata de obtener la declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos declaratorios de derechos."

    Concluye indicando que la posición asumida por la Unidad de Servicios Jurídicos tiene fundamento en el pronunciamiento n.º C-071-2000, emitido por la Procuraduría el 5 de abril del 2000, fecha en la cual el Instituto no contaba con personalidad jurídica instrumental. A raíz de ese cambio de naturaleza, operado mediante Ley n.º 8289, a la Auditoría le interesa saber quién tiene competencia para realizar las gestiones antes indicadas, es decir, si es la Junta Directiva de la Institución, la Dirección General o la Señora Ministra de Salud.

    Para dar debida respuesta a la consulta formulada, es preciso tener claro la naturaleza jurídica del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, así como el alcance de las competencias que le han sido asignadas por el legislador.

    Este Despacho ha tenido oportunidad de analizar la naturaleza jurídica del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) en varias oportunidades. Con anterioridad a la aprobación de la Ley n.º 8289, del 10 de julio del 2002 –mediante la cual se reformó la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, n.º 5412 del 8 de noviembre de 1973--, la Procuraduría General de la República había definido al IAFA como un órgano desconcentrado, en grado mínimo, del Ministerio de Salud. Por ejemplo, en el Dictamen n.º C-004-93, del 4 de enero de 1993, en lo que interesa, la Procuraduría concluyó:

2. 2) (...)

    Sin embargo, como bien señala el consultante, con la aprobación de la Ley n.º 8289, se reformaron varios artículos de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, n.º 5412, con el objeto, entre otras cosas, de otorgar personalidad jurídica instrumental al IAFA. Así, el artículo 21 de la citada Ley Orgánica, en su texto vigente, dispone:

    Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita, de manera clara y precisa, define la naturaleza jurídica del IAFA, en el sentido de que constituye un órgano desconcentrado, en grado mínimo, del Ministerio de Salud, que cuenta con personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos, suscribir contratos, convenios de cooperación o transferencia de recursos y recibir donaciones, necesarios para ejercer sus funciones con estricto apego a la finalidad del Instituto.

    Es oportuno aclarar que el hecho de que el legislador le haya atribuido personalidad jurídica instrumental al IAFA, no significa que dicho Instituto constituya una persona jurídica diferente del Estado, sino que, como expresamente lo señala la misma ley en comentario, continúa siendo un órgano desconcentrado del Ministerio de Salud. Entonces, ¿qué alcances tiene el hecho de que se le haya conferido personalidad jurídica instrumental?.

    Sobre el particular, debemos señalar que tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los fines públicos legalmente asignados, toda vez que lo referente al estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y demás drogas lícitas e ilícitas, así como la coordinación y aprobación de todos los programas públicos y privados relacionados con sus fines, constituyen cometidos consustanciales del órgano competente para regular la salud en el país, a saber, el Ministerio de Salud (véase al efecto, lo dispuesto en los artículos 343 de la Ley General de Salud y 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud).

    En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y se atribuye su gestión a un órgano (véase, entre otros, los dictámenes C-187-88, del 25 de mayo de 1988, C-114-96, del 30 de enero de 1996 y 245-97, del 17 de diciembre de 1997).

    Es por ello que, a pesar habérsele conferido personalidad jurídica instrumental, el IAFA permanece integrado orgánicamente al Ministerio de Salud (artículos 5, inciso d) y 21 de la Ley Orgánica del citado Ministerio).

    Recordemos, por otra parte, que la figura de la desconcentración constituye una técnica para la distribución de competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el caso del Ministerio de Salud. Mediante esa técnica administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia. Tal figura la encontramos regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone:

    De acuerdo con la norma transcrita, la desconcentración mínima –tal y como es el grado de la conferida al IAFA-- es de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado, en este caso el Ministerio de Salud. Ello implica que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a su favor, en cuyo caso lo resuelto por las autoridades del IAFA agotarían la vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública).

    En el mismo sentido, en lo que no haya sido objeto de desconcentración, el IAFA, en tanto órgano del Ministerio de Salud, continúa sujeto a la autoridad del jerarca, a saber, el Ministro del ramo (artículos 25 y 126, inciso d) de la citada Ley General).

    De lo dispuesto en los artículos 22 y siguientes de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud (recientemente reformados por Ley n.º 8289), se desprenden cuáles son las atribuciones o competencias que el legislador ha decidido desconcentrar a favor del IAFA. Tales normas, en lo que interesa, disponen:

1. (…)

    Conforme se podrá apreciar, le corresponde al IAFA la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; así como la coordinación y aprobación de todos los programas tanto públicos como privados relacionados con sus fines; y cualquier otra atribución que le fije la ley.

    A tal efecto, se le encomienda a la Junta Directiva del IAFA una serie de atribuciones, generales y específicas; en tanto que al Director General se le encomienda atender todo lo referente a la dirección técnica y administrativa del Instituto, dentro de lo que cabría incluir lo referente al manejo de personal.

III.- ÓRGANO COMPETENTE PARA ORDENAR LA APERTURA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DECLARAR NULIDADES

    La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar cuál es el órgano competente, dentro de la estructura orgánica del IAFA, para ordenar la apertura de cualquiera de los procedimientos administrativos a los que se refiere el Título Sexto (del Libro Segundo) de la Ley General de la Administración Pública, así como la declaratoria de las diferentes clases de nulidades establecidas en el Capítulo Sexto, Título Sexto, del Libro Primero de la citada Ley General.

    Sobre el particular debemos indicar que, en ambos casos, es decir, ordenar la apertura de cualquiera de los procedimientos administrativos o declarar algún tipo de nulidad, corresponderá al órgano administrativo al cual se le haya asignado normativamente la competencia para pronunciarse en definitiva. Así, por ejemplo, si el asunto tiene relación con alguna de las atribuciones o competencias desconcentradas a favor de la Junta Directiva del IAFA (conforme con lo dispuesto en el Artículo 23 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud), el órgano competente será el citado órgano colegiado.

    Por el contrario, si se tratare de algún asunto relacionado con la dirección técnica o administración del Instituto –dentro de lo que está incluido, repito, todo lo referente al manejo de personal-- (artículo 24 de la citada Ley Orgánica), el órgano competente será el Director General.

    Finalmente, si el asunto no tuviese ninguna relación con las competencias o atribuciones desconcentradas a favor del IAFA, ni tampoco se relacionara con la dirección técnica o administración del Instituto, el órgano competente sería la señora Ministra de Salud.

    De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el órgano competente, dentro de la estructura orgánica del IAFA, para ordenar la apertura de cualquier procedimiento administrativo o declarar algún tipo de nulidad de las que contempla la Ley General de la Administración Pública, será el órgano administrativo al cual se le haya asignado normativamente la competencia para pronunciarse en definitiva (el Director General, la Junta Directiva o el Ministro de Salud). En ese sentido, se reconsidera de oficio y en lo pertinente, el Dictamen C-071-2000, del 5 de abril del 2000.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

 

MSC. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

 

ORM/Sylvia A.