Sistema Costarricense de Información Jurídica

Ficha del Pronunciamiento

Opinión Jurídica : 047 - J del 19/3/2003
Consultante:	Sonia Mata Valle
Cargo:	Diputada
Institución:	Asamblea Legislativa
Funcionario:	María Gerarda Arias Méndez

ß&Ø¥ß%

Texto Opinión Jurídica 047

Opinión Jurídica : 047 - J del 19/03/2003

OJ-047-2003
19 de marzo del 2003



Licenciada
Sonia Mata Valle
Jefe de Area
Comisión Permanente de Asuntos Sociales
ASAMBLEA LEGISLATIVA
Presente



Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero al requerimiento que se hace a este Despacho, para que se emita criterio en relación con el proyecto denominado "Reforma de los artículos 196 al 238 de la Ley General de Salud que regulan los alimentos, los deberes de las personas que operan en materia de alimentos y las restricciones a que están sujetas esas actividades", según el texto que se tramita mediante el expediente legislativo número l4.932.

Dada la soberanía de la Potestad Legislativa, procedemos a realizar el análisis del Proyecto teniendo como parámetros únicamente los que se encuentran en la Constitución.

Por esta razón y otras también constitucionales y legales, nuestro estudio constituye una opinión jurídica, no vinculante, que ha sido realizada como una colaboración con el Parlamento, atendiendo a la importancia de su labor.

I. EL OBJETO DE CONSULTA

Tal y como se expresa en la misma Exposición de Motivos, con la reforma propuesta se pretende ampliar los contenidos de la Sección III del Capítulo III, del Título I, Libro I de la Ley General de Salud.

Se propone como nueva regulación:

"Sección III

De los alimentos, de los deberes de las personas que operan
en materia de alimentos y de las restricciones
a que quedan sujetas tales actividades

Párrafo I
De las definiciones y disposiciones generales

II. CRITERIO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Asumimos que los contenidos técnicos propios de las ciencias relacionadas con la Salud que encontramos en esta propuesta han sido debidamente valorados por quienes son expertos en las Ciencias de la Salud.
Nos referiremos a lo jurídico, que es lo que nos corresponde, teniendo como referencia el rango superior del bien Salud, cuya protección y garantía constituyen los fines mismos de la Ley General de Salud.

A. La salud como un bien de rango constitucional

Evidentemente, la salud es un bien de rango constitucional. No se puede predicar sobre ningún derecho si no se garantiza el substrato que se constituye biológica y socialmente como persona humana.
La Carta Magna no protege el Derecho a la Salud con esta denominación literal. Sin embargo, este derecho se incorpora en ella por su misma naturaleza y, en todo caso, en forma implícita, según sus artículos 21, 73 y 89 (de conformidad con la misma jurisprudencia constitucional). Igualmente, este derecho forma parte de la Norma Fundamental, como Derecho Humano que es, según los artículos 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley Nº4534 del 23 de febrero de 1970) y 11 y 12 del Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ley Nº4229 del 11 de diciembre de 1968), con aplicación del artículo 48 de la misma Carta Política y también según la interpretación de la Sala Constitucional.

Consecuentemente, es función y deber del Estado su protección, tal y como se reconoce en la "Exposición de Motivos" del mismo proyecto objeto de este análisis cuando, junto con el reconocimiento de la necesidad de la facilitación del comercio internacional, se afirma:

"...

El presente proyecto de ley tiene por objetivo reformar los artículos 196 al 238, inclusive, de la Ley General de Salud, N° 5395, de 30 de octubre de 1973, y sus reformas, que regulan los alimentos, los deberes de las personas que operan en materia de alimentos y las restricciones a que están sujetas esas actividades.

...

Igualmente, durante ese periodo, el agresivo proceso de globalización y apertura comercial ha propiciado un crecimiento exponencial del comercio de alimentos, en magnitudes que no se podían proyectar hace tres décadas. Al mismo tiempo, la industria alimentaria local ha crecido de manera importante y dinámica; actualmente representa el 7% del Producto Interno Bruto costarricense y genera el 10% de las exportaciones nacionales.

Sobre esto último, es importante tener en cuenta que el tema de los alimentos no solo ha venido desarrollándose de manera evolutiva desde los puntos de vista sanitario y tecnológico, sino que también se ha vuelto más complejo por la influencia que ya tienen, en el medio nacional, las exigencias derivadas del comercio internacional de alimentos, es decir, el cumplimiento de compromisos contraídos en virtud de acuerdos y convenios comerciales internacionales aprobados por el país. Esta circunstancia advierte, a su vez, que se debe procurar la armonización adecuada de las disposiciones nacionales y las internacionales incorporadas a nuestra legislación.

Por otro lado, la calidad y la inocuidad de los alimentos han sido mundialmente reconocidas como el punto de partida para la normalización internacional de procesos y productos, por lo que se ha acrecentado la importancia que la comunidad internacional ha dado a los esquemas sistematizados de disminución de riesgos por contaminación como lo son las buenas prácticas agrícolas, las buenas prácticas de manufactura u otras herramientas como el "Análisis de Riesgos y Puntos Críticos de Control" (HACCP por sus siglas en inglés) y procurar de esta manera minimizar la probabilidad de tener alimentos dañinos mediante el control en toda la cadena alimentaria, sirviendo esto último, además, como una herramienta fundamental para mejorar la competitividad internacional de la industria costarricense.

Igualmente, se debe advertir que países más desarrollados, con los que incluso Costa Rica ha firmado importantes acuerdos comerciales, presentan índices de competitividad superiores al nuestro, siendo algunos de los instrumentos para lograrlo el desarrollo de importantes esfuerzos en el campo de la mejora regulatoria y la eliminación de obstáculos técnicos al comercio, razón por la cual, todo esfuerzo de modernización en materia de salud debe conllevar un marcado equilibrio entre dos principios fundamentales: la protección de la salud de la población y la procura de la competitividad del país como un todo, dentro de un marco de igualdad de oportunidades, crecimiento y desarrollo socioeconómico.

...

De lo anterior se infiere que el apartado relativo a los alimentos en dicha ley, carece de las condiciones necesarias para garantizar de manera cabal lo que es su objeto fundamental: que la población ingiera alimentos inocuos y de buena calidad nutritiva, algo que debe ser considerado como un derecho esencial para la salud, y que está protegido expresamente por la legislación nacional.

...

El criterio fundamental que ha orientado la reforma aquí planteada es el siguiente: TODA PERSONA TIENE EL DERECHO DE CONSUMIR ALIMENTOS INOCUOS Y DE BUENA CALIDAD NUTRITIVA, CON EL CORRESPONDIENTE ACCESO A UNA INFORMACIÓN VERAZ Y OPORTUNA SOBRE LA NATURALEZA, PROPIEDADES, CARACTERÍSTICAS Y REQUISITOS PARA EL CONSUMO Y LA CONSERVACIÓN DE ALIMENTOS. En correspondencia con lo anterior, es una función esencial del Estado velar por la buena calidad e inocuidad de los alimentos destinados al consumo humano, sean ellos de origen nacional o importados y, asimismo, que le corresponde al Estado garantizar, defender y preservar aquel derecho, al mismo tiempo que vela por la existencia de un marco regulatorio que le permita a las instituciones de control y a los sectores productivos, desarrollarse eficientemente, acorde con las exigencias del nuevo entorno mundial.

..." (El énfasis es nuestro).

Como se desprende de la misma exposición de motivos, con la reforma se pretende, desde la perspectiva de la calidad e inocuidad de los alimentos una protección más efectiva del Derecho Fundamental a la Salud y, a la vez, un favorecimiento de la competitividad dentro del mercado internacional, todo dentro del proceso de la Globalización Comercial; proceso en el cual, por lo demás, concurren países en los cuales la protección de la Salud podría encontrarse incluso en un nivel superior al nuestro.

Ciertamente, se trata de dos fines que no se contraponen. Ello, precisamente, porque el rango del Derecho a la Salud en nuestro Derecho Positivo se encuentra claramente determinado y porque los compromisos comerciales internacionales de esta Nación, dada la misma naturaleza de este derecho, no pueden excluir ni perjudicar esa protección, como en efecto no lo hacen y, más bien (sin perjuicio del proceso de desregulación) eventualmente lo pueden fortalecer, dados los niveles de calidad que se requieren para la competitividad.

B. Riesgo de violación constitucional por omisión

1. La importancia de la sanción.

En forma directa y concreta no observamos ninguna confrontación con la Carta Política, con excepción del cuestionamiento que se podría hacer en relación con el "Transitorio", por contener una orden de reglamentar dada al Poder Ejecutivo.
Consideramos más importante señalar, teniendo como presupuesto lo expresado en las páginas anteriores, que sí advertimos un riesgo importante del debilitamiento de la protección de la Salud, por incongruencia y por omisión.
Debe entenderse que las leyes son idóneas para cumplir sus fines no sólo cuando presentan claridad (que en este caso no se satisface del todo) sino cuando su coactividad se manifiesta con la forma jurídica natural: la sanción. La sanción es el complemento obligado del deber (independientemente de las categorías de deberes que se distingan).
Debemos advertir que toda norma jurídica constituye en sí misma un imperativo, en el tanto en que, como norma jurídica es de cumplimiento obligatorio.
Asimismo, la norma jurídica sigue una estructura básica que se compone del deber y la sanción. El deber es lo que debe hacerse o lo que no debe hacerse, que muchos distinguen con los términos de "imperativo" y "prohibición" aunque otros usamos para toda norma jurídica el término de "imperativo jurídico".
Una de las características de la norma jurídica es precisamente su coactividad. Y es con la sanción que se hace manifiesto este carácter coactivo de la norma jurídica. Ciertamente, con razón se afirma en la Doctrina que sin sanción no hay eficacia de la norma jurídica.

2. La eventual ineficacia de los contenidos que se proponen

a. La inidoneidad de las sanciones

Podemos corroborar que se establecen muchos imperativos pertinentes y razonables para garantizar la Salud de los Habitantes de la República.
Sin embargo, teniendo como presupuesto real que esta propuesta es para la reforma de la Ley General de Salud, es preciso advertir que no se atiende en forma alguna a la sección de la Ley que corresponde a las Infracciones y Sanciones, especialmente al Capítulo II del Título I del Libro III, donde se dispone:

"...

ARTICULO 373.- El que vendiere o en cualquier forma comerciare con medicamentos, alimentos, equipos o aparatos que hubiere recibido gratuitamente para su propio uso, de entidades públicas o privadas de salud, sufrirá pena de tres a veinte días multa.

La pena será de cinco a cuarenta días multa, si el hecho fuere cometido por el padre, la madre, tutor, curador, depositario o encargado, con relación a los mismos bienes indicados en el párrafo anterior, que hubiere recibido para uso del menor, enfermo o desvalido a su cargo.

ARTICULO 374.- Sufrirá la pena de diez a sesenta días multa, el que vendiere a persona no autorizada, aparatos, equipos, instrumentos, sustancias o materiales que sean de uso exclusivo para el ejercicio de las profesiones indicadas en el artículo 370 ó de uso restringido por las autoridades de salud.

ARTICULO 375.- Será reprimido con diez a sesenta días multa el que importaré a sabiendas, elaborare, comerciare, distribuyere o suministrare a cualquier título, manipulare o tuviere para esos mismos fines, medicamentos o alimentos deteriorados, contaminados, adulterados o falsificados, cuando el hecho no constituya delito.

Igual pena sufrirá el que conservare, distribuyere, entregare o comerciare en cualquier forma, la carne o subproductos de animales afectados de zoonosis, si no hubiere autorización previa y expresa del Ministerio, cuando el hecho no constituya delito.

ARTICULO 376.- El que importare, exportare, vendiere, elaborare, suministrare o traficare en cualquier forma, o poseyere para esos fines, medicamentos que contengan drogas estupefacientes de libre venta o de venta restringida por las autoridades de salud, sin las debidas autorizaciones y licencias previas que señale la ley o el reglamento respectivo, sufrirá pena de treinta a ciento veinte días multa, cuando el hecho no constituya delito.

ARTICULO 377.- El propietario, administrador, encargado o responsable que denegare o retardare injustificadamente el permiso para ingresar a su establecimiento, a las autoridades de salud, debidamente identificadas, para el cumplimiento de sus funciones, sufrirá la pena de tres a treinta días multa.

Igual pena sufrirá el que interfiriere el cabal cumplimiento de sus funciones a las autoridades de salud.

ARTICULO 378.- El omiso en el cumplimiento de las órdenes o medidas especiales o generales dictadas por las autoridades de salud, sufrirá la pena de cinco a treinta días multa, si el hecho no constituye delito.

ARTICULO 379.- La violación a las prohibiciones contenidas en el artículo 94, serán sancionadas:

a) Con una multa equivalente a diez veces el valor del material exportado.

Dicho valor se determinará con base en los precios internacionales o en el dictamen pericial de expertos en materia.

b) En caso de reincidencia, además de la multa determinada en el inciso anterior, se impondrá la suspensión del ejercicio de la profesión hasta por un lapso de cinco años tratándose de una persona física y la cancelación de la respectiva licencia o permiso de funcionamiento, si se tratare de personas jurídicas.

ARTICULO 380.- Serán reprimidos con veinte a sesenta días multa las autoridades y funcionarios públicos que concedieren permisos para hacer, reparar o modificar construcciones, así como los que otorgaren patentes o licencias para operar o instalar establecimientos de cualquier naturaleza, sin que exista aprobación o autorización previa del Ministerio, cuando tal requisito sea obligatorio conforme a la ley o los reglamentos.

Igual pena sufrirán los administradores de aduanas que permitieren el desalmacenaje de alimentos, medicamentos, drogas, equipos y cualquier otra clase de productos o mercaderías, sin la previa aprobación o autorización del Ministerio, cuando tal requisito sea obligatorio conforme a la ley o reglamentos.

ARTICULO 381.- Será reprimido de quince a noventa días multa, el que importare, fabricare, manipulare, almacenare, vendiere, transportare, distribuyere o suministrare sustancias o productos tóxicos y sustancias, productos u objetos peligrosos de carácter radiactivo, comburente, inflamable, explosivo, corrosivo o irritante o declarados peligros por el Ministerio con riesgo o daño para la salud o la vida de las personas y sin sujetarse a las exigencias legales y reglamentarias o a las especiales que el Ministerio dicte para precaver tal riesgo o peligro, a menos que el hecho constituya delito.

ARTICULO 382.- Será reprimido de veinte a sesenta días multa el que hiciere publicidad o propaganda engañosa o ambigua que pueda ser perjudicial para la salud de las personas o que pueda inducir a error al público en asuntos relativos a la conservación o recuperación de la salud, a menos que el hecho constituya delito.

ARTICULO 383.- Sufrirá de diez a treinta días multa el que de palabra o por cualquier medio de comunicación colectiva propagare noticias inexactas o alarmantes referentes a la salud pública, especialmente en cuanto a la existencia de epidemias o peligro de epidemias en el territorio nacional.

ARTICULO 384.- Cuando la infracción haya sido cometida en un establecimiento, empresa o negocio que sea propiedad o que explote o administre a cualquier título una entidad jurídica, serán responsables penalmente los administradores, gerentes o representantes legales que por razón de su cargos de administración o representación estuvieren en obligación de acatar o hacer acatar, las leyes, reglamentos y disposiciones generales o particulares referentes a la instalación, operación y funcionamiento del establecimiento o que por negligencia u omisión en su gestión hayan permitido que la infracción se cometa. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal personal, a cargo del Director o responsables técnico o profesional del establecimiento en lo que a sus funciones profesionales y técnicas concierna.

En todo caso la entidad jurídica responderá solidariamente con quien resultare responsable, por la indemnización civil que se derive de la infracción cometida en el establecimiento que sea de su propiedad o que explote o administre a cualquier título.

..."

Si se confronta el elenco de sanciones con las normas cuya reforma constituye el objeto de este proyecto y de esta consulta, es fácil comprobar que:

No todos los imperativos y prohibiciones están pueden ser relacionados con las sanciones existentes.
Las sanciones existentes no parecen ser instrumentos idóneos para la protección de la Salud Pública.
La mayoría de las sanciones son "días multa", es decir, se sanciona con la multa penal. Sin embargo, la Sala Constitucional ya ha calificado esta especie de sanción como inconstitucional, con oportunidad del examen de otras leyes. V.g. con las sentencias números 1054-94, de las 15:24 horas del 22 de febrero de 1994; 6034-96, de las 9:24 horas del 8 de noviembre de 1996; 1020-97, de las 14:51 horas del 18 de febrero de 1997 y 1782-97, de las 16:00 horas del 1º de abril de 1997.


De manera que, aparte del poco o regular carácter intimidatorio o preventivo que se les pueda atribuir a estas sanciones, eventualmente, van a ser consideradas como inaplicables, en la vía correspondiente.

b. El riesgo del debilitamiento de las potestades administrativas de fiscalización y control en la actividad alimentaria, requeridas por la Carta Magna y no excluidas por los acuerdos de comercio internacional

Sin perjuicio del comentario sobre la falta del elemento sancionatorio, que hemos hecho en líneas anteriores, es preciso observar el riesgo de debilitamiento que se observa, partiendo de los principios de interpretación que debe seguir el operador jurídico (especialmente con fundamento en la Constitución y en los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 9º, 10 11 y 12 del Código Civil).

Como ya advertimos, debe tomarse en cuenta que la propuesta es para la reforma de un sector de la ley General de Salud.
En consecuencia, debe considerarse que en el Libro II de la Ley General de Salud, denominado "De las autoridades de salud, de sus atribuciones y ciertas medidas especiales" se establecen medidas y, en forma expresa, potestades importantes para el Poder Ejecutivo, con las cuales se favorece, sobre todo, la labor de prevención en Salud Pública.
Sin embargo, dada la forma en que se establecen algunas atribuciones y las referencias, en nuestro criterio innecesarias, que se hacen a otras, eventualmente se podría favorecer la interpretación (con aplicación del principio "A contrario sensu" ) en el sentido de que la sección cuya reforma se está proponiendo no esté sujeta al Libro II, ya identificado.
Véase como ejemplo la propuesta según el artículo 211, con el que se dice:

"...
Para efectos del registro o del control de los productos alimenticios, el Ministerio podrá establecer las medidas de vigilancia, inspección y verificación de calidad que considere pertinentes para garantizar su inocuidad. Se autoriza al Ministerio de Salud a que vía reglamentaria establezca las tarifas de los trámites anteriores.
..." (El énfasis es nuestro).

Igualmente, la referencia que se hace en el artículo 200, cuando se propone:

"...
De conformidad con lo que dispone el artículo 360 de esta Ley, los alimentos declarados por la autoridad de salud como no aptos para el consumo humano serán desnaturalizados o decomisados para su destrucción, según corresponda.
..."

¿Acaso el resto de medidas no deberán aplicarse?

Una interpretación en ese sentido podría verse más fortalecida, aún, si se consideran los artículos 218, 238 así como el Transitorio Unico.

Con el artículo 238 de la propuesta se establecen medidas especiales para la regulación de los alimentos, entre las cuales se incluyen algunas que ya se encuentran en el Libro II, según la normativa vigente.
Se propone con el artículo 238:

"...Los propietarios, administradores, encargados y responsables de establecimientos de alimentos deberán permitir a cualquier hora la entrada de los funcionarios de salud, debidamente identificados, para realizar las inspecciones que haya menester de practicar a fin de controlar el estado higiénico y sanitario del local; de sus instalaciones y equipos; el estado de salud e higiene del personal y las condiciones en que se realizan las distintas operaciones. Deberán, asimismo, permitir la toma de muestras necesarias para establecer la identidad, calidad y estado de los alimentos o productos alimenticios con derecho a exigir del funcionario el correspondiente recibo y la contra muestra cuando fuere procedente. Quedan sujetos a estas disposiciones, en los mismos términos, las personas que transporten alimentos en cuanto a sus vehículos y lugares de almacenamiento transitorio."
..."

Correlativamente, mediante el artículo 218 se propone:

"...Todas las regulaciones y disposiciones en materia de calidad e inocuidad de alimentos serán formalizadas y ordenadas por el Poder Ejecutivo, mediante la promulgación de un único Reglamento General de Alimentos que facilite los procesos de aplicación de la normativa existente, su actualización permanente y que evite duplicidades u omisiones por parte de los distintos ministerios y entidades del Estado con competencias en esta materia. Para tales efectos se conformará una comisión técnica nacional.
..."

Y, con el Transitorio Unico se ordena:

"...Para efectos de la elaboración del Reglamento General de Alimentos a que hace referencia el artículo 218 de la Ley General de Salud aquí aprobado, el Poder Ejecutivo tendrá un plazo máximo de un año.
..."

Parece que se pretende una especialización reglamentaria pero (independientemente del reproche de constitucionalidad que se pueda hacer al contenido de este transitorio, por ordenar reglamentar al Poder Ejecutivo) con tales normas se determina una ambigüedad y una confusión en el tanto en que, si esta propuesta se promulga como Ley puede resultar cuestionable la aplicación de los reglamentos actuales y de las sanciones y medidas vigentes de conformidad con la Ley General de Salud.
Por lo demás, no es claro si la voluntad legislativa que se pretende manifestar implica la delegación de la parte sancionatoria en el Poder Ejecutivo, caso en cual podría estarse ante un vicio de constitucionalidad.
Por la misma naturaleza de las sanciones su contenido normal es una restricción de algún derecho fundamental, lo cual constituye reserva de ley. Puede consultarse en este sentido, entre muchas otras, la sentencia Nº2001-11597 dictada por la Sala Constitucional a las 9:06 horas del 9 de noviembre del 2001; especialmente el "Considerando VI", cuando se considera:

"...
VI.- El régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública -"el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley" (artículo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artículo 124)-, y también tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

"a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables -;
b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-;
c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:
d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia número 3550-92.)
La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no lo es en razón de cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artículo 28 constitucional, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarquía. (Ver sentencia número 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990.)".

De los antecedes transcritos, la Sala estima que no se puede válidamente vía reglamento autónomo, como se pretende a través del artículo cuestionado, restringir los derechos que sólo la ley está habilitada a imponer, ya que al establecer el artículo cuestionado que el Registro Nacional de Aeronaves debe rechazar de plano la inscripción de los contratos de subarriendo de aeronaves, excede los alcances y límites de la potestad reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo en relación con los principios de libertad y de reserva de ley, según la posición asumida por este Tribunal en cuanto a los principios mencionados.
..." (El énfasis es nuestro).

Debemos destacar que la omisión en cuanto a la sanción implica un claro riesgo para el Derecho a la Salud y con ello un incumplimiento de la obligación del Estado que es reconocida en la misma Exposición de Motivos pero, igualmente aunque no con la misma importancia para la Carta Magna, de las mismas exigencias de mejorar los estándares de calidad que parece enunciarse como uno de los fines de este proyecto.
Si la Salud Pública es un Derecho Fundamental, es evidente que los acuerdos y convenciones internacionales no pueden desconocerlo.
Es evidente que este país, como parte de la Comunidad Internacional (en la que se defiende su protagonismo como Defensor de los Derechos Humanos) tiene compromisos y obligaciones que no puede soslayar,
Por ejemplo, según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuando se compromete en los siguientes términos:

"...
Artículo 11
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos programas concretos que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento, o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logre la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.

Artículo 12
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de todo persona disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;
b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente.
c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;
d) La creación de condiciones que aseguren a todo asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.
..."

Mas, aun en las fuentes jurídicas que no tienen como fin la garantía de los Derechos Humanos, como los acuerdos de libre comercio, dada la misma naturaleza de la persona humana, también la Salud se considera como un bien fundamental, aunque, reiteramos, no se encuentren motivados ni estructurados como medios para su protección. Esa necesidad de garantizar la Salud determina en parte los estándares de calidad. Para una mayor ilustración conviene recordar aquí parte de la misma motivación del "ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE LA ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO" (aprobado mediante Ley Nº7475 Subnúmero A de 20 de diciembre de 1994), cuando se expresa:

"...
Las Partes en el presente Acuerdo,
Reconociendo que sus relaciones en la esfera de la actividad comercial y económica deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva y a acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles de desarrollo económico,
Reconociendo además que es necesario realizar esfuerzos positivos para que los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo económico..."

Y, cuando, en forma consecuente con esa motivación se afirma en el Anexo 1º, con el Subnúmero D:

"...
ACUERDO SOBRE LA APLICACION DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS
Los Miembros,
Reafirmando que no debe impedirse a ningún Miembro adoptar ni aplicar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y los animales o para preservar los vegetales, a condición de que esas medidas no se apliquen de manera que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los Miembros en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta del comercio internacional;
Deseando mejorar la salud de las personas y de los animales y la situación fitosanitaria en el territorio de todos los Miembros; Tomando nota de que las medidas sanitarias y fitosanitarias se aplican con frecuencia sobre la base de acuerdos o protocolos bilaterales; Deseando que se establezca un marco multilateral de normas y disciplinas que sirvan de guía en la elaboración, adopción y observancia de las medidas sanitarias y fitosanitarias para reducir al mínimo sus efectos negativos en el comercio;
Reconociendo la importante contribución que pueden hacer a este respecto las normas, directrices y recomendaciones internacionales;
Deseando fomentar la utilización de medidas sanitarias y fitosanitarias armonizadas entre los Miembros, sobre la base de normas, directrices y recomendaciones internacionales elaboradas por las organizaciones internacionales competentes, entre ellas la Comisión del Codex Alimentarius, la Oficina Internacional de Epizootias y las organizaciones internacionales y regionales competentes que operan en el marco de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, sin que ello requiera que los Miembros modifiquen su nivel adecuado de protección de la vida o la salud de las personas y de los animales o de preservación de los vegetales,
Reconociendo que los países en desarrollo Miembros pueden tropezar con dificultades especiales para cumplir las medidas sanitarias o fitosanitarias de los Miembros importadores y, como consecuencia, para acceder a los mercados, así como para formular y aplicar medidas sanitarias o fitosanitarias en sus propios territorios, y deseando ayudarles en los esfuerzos que realicen en esta esfera;
...

Artículo 1
Disposiciones generales

1.- El presente Acuerdo es aplicable a todas las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias que puedan afectar, directa o indirectamente, al comercio internacional. Tales medidas se elaborarán y aplicarán de conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo.
...

Artículo 2
Derechos y obligaciones básicos

1.- Los Miembros tienen derecho a adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, siempre que tales medidas no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo.
2.- Los Miembros se asegurarán de que cualquier medida sanitaria o fitosanitaria sólo se aplique en cuanto sea necesaria para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, de que esté basada en principios científicos y de que no se mantenga sin testimonios científicos suficientes, a reserva de lo dispuesto en el párrafo 7 del artículo 5.
3.- Los Miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias y fitosanitarias no discriminen de manera arbitraria o injustificable entre Miembros en que prevalezcan condiciones idénticas o similares, ni entre su propio territorio y el de otros Miembros. Las medidas sanitarias y fitosanitarias no se aplicarán de manera que constituyan una restricción encubierta del comercio internacional.
...

Artículo 3
Armonización

1.- Para armonizar en el mayor grado posible las medidas sanitarias y fitosanitarias, los Miembros basarán sus medidas sanitarias o fitosanitarias en normas, directrices o recomendaciones internacionales, cuando existan, salvo disposición en contrario en el presente Acuerdo y en particular en el párrafo 3.
2.- Se considerará que las medidas sanitarias o fitosanitarias que estén en conformidad con normas, directrices o recomendaciones internacionales son necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales y se presumirá que son compatibles con las disposiciones pertinentes del presente Acuerdo y del GATT de 1994.
3.- Los Miembros podrán establecer o mantener medidas sanitarias o fitosanitarias que representen un nivel de protección sanitaria o fitosanitaria más elevado que el que se lograría mediante medidas basadas en las normas, directrices o recomendaciones internacionales pertinentes, si existe una justificación científica o si ello es consecuencia del nivel de protección sanitaria o fitosanitaria que el Miembro de que se trate determine adecuado de conformidad con las disposiciones pertinentes de los párrafos 1 a 8 del artículo 5 (2) . Ello no obstante, las medidas que representen un nivel de protección sanitaria o fitosanitaria diferente del que se lograría mediante medidas basadas en normas, directrices o recomendaciones internacionales no habrán de ser incompatibles con ninguna otra disposición del presente Acuerdo.
* (2) A los efectos del párrafo 3 del artículo 3, existe una justificación científica si, sobre la base de un examen y evaluación de la información científica disponible en conformidad con las disposiciones pertinentes del presente Acuerdo, un Miembro determina que las normas, directrices o recomendaciones internacionales pertinentes no son suficientes para lograr su nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria.

...
Artículo 5
Evaluación del riesgo y determinación del nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria

1.- Los Miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes.
2.- Al evaluar los riesgos, los Miembros tendrán en cuenta: los testimonios científicos existentes; los procesos y métodos de producción pertinentes; los métodos pertinentes de inspección, muestreo y prueba; la prevalencia de enfermedades o plagas concretas; la existencia de zonas libres de plagas o enfermedades; las condiciones ecológicas y ambientales pertinentes; y los regímenes de cuarentena y otros.
3.- Al evaluar el riesgo para la vida o la salud de los animales o la preservación de los vegetales y determinar la medida que habrá de aplicarse para lograr el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria contra ese riesgo, los Miembros tendrán en cuenta como factores económicos pertinentes: el posible perjuicio por pérdida de producción o de ventas en caso de entrada, radicación o propagación de una plaga o enfermedad; los costos de control o erradicación en el territorio del Miembro importador; y la relación costo - eficacia de otros posibles métodos para limitar los riesgos.
4.- Al determinar el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria, los Miembros deberán tener en cuenta el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el comercio.
..." (El énfasis es nuestro).

Exigencias que resultan coherentes, además, si se considera la realidad del financiamiento internacional en el que ha recurrido este país para garantizar el servicio de la Salud Pública. A manera de ejemplo citamos los préstamos aprobados por la Asamblea mediante las leyes números: 5881 del 12 de enero de 1976 (Préstamo con el BID para Proyecto Nacional de Servicios de Salud); 6964 de 8 de agosto de 1984 (Préstamo con Estados Unidos para Proyecto de Servicios de Salud); 7311 del 1 de octubre de 1992 (Préstamo del BCIE para Reconstrucción Infraestructura Física de Salud); 7374 de 3 de diciembre de 1993 (Préstamo con el BID para Programas de Salud y Construcción del Hospital de Alajuela) y 7441 de 25 de octubre de 1994 (Préstamo con el BIRF para Proyecto de Reforma del Sector Salud).
Todo ello, además, haciendo realidad la motivación misma de la constitución de la Organización Mundial de la Salud (aprobada mediante Ley Nº275de 25 de noviembre de 1948), cuando se considera:

"...
Constitución de la Organización Mundial de la Salud

Por cuanto en la Conferencia Internacional de la Salud, los Estados ahí representados suscribieron, por mano de sus respectivos Representantes la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, firmada en Nueva York el 22 de julio de 1946, que a la letra dice:
Constitución de la Organización Mundial de la Salud
Los Estados partes de esta Constitución declaran, en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, que los siguientes principios son básicos para la felicidad, las relaciones armoniosas y la seguridad de todos los pueblos:
La salud es un estado completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades.
El goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social.
La salud de todos los pueblos es una condición fundamental para lograr la paz y la seguridad, y depende de la más amplia cooperación de las personas y de los Estados.
Los resultados alcanzados por cada Estado en el fomento y protección de la salud son valiosos para todos.
La desigualdad de los diversos países, en lo relativo al fomento de la salud y el control de las enfermedades, sobre todo las transmisibles, constituye un peligro común.
El desarrollo saludable del niño es de importancia fundamental; la capacidad de vivir en armonía en un mundo que cambia constantemente, es indispensable para este desarrollo.
La extensión a todos los pueblos de los beneficios de los conocimientos médicos, psicológicos y afines, es esencial para alcanzar el más alto grado de salud.
Una opinión pública bien informada y una cooperación activa por parte del público son de importancia capital para el mejoramiento de la salud del pueblo.
Los gobiernos tienen responsabilidad en la salud de sus pueblos, la cual sólo puede ser cumplida mediante la adopción de medidas sanitarias y sociales adecuadas.
Aceptando estos principios, con el fin de cooperar entre sí y con otras en el fomento y protección de la salud de todos los pueblos, las partes contratantes convienen en la presente Constitución y por este acto establecen la Organización Mundial de la Salud como organismo especializado de conformidad con los términos del artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas.
..." (El énfasis es nuestro)

Atentamente,



Licda. María Gerarda Arias Méndez
PROCURADORA DE HACIENDA

Mam/dahs


INICIO \| PGR SINALEVI \| PODER JUDICIAL \| HACIENDA \| CORTE IDH \| ACTAS CONSTITUYENTE \| AYUDA \| MAPA DEL SITIO