C-095-2003

04 de abril del 2003

 

 

 

Licenciado

Cristhian Méndez Blanco

Director de Recursos Humanos

Ministerio de Seguridad Pública

S. D.

 

 

 

Estimado señor:

 

    Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio No. 1232-2003-DRH de 13 de marzo del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho reconsiderar el carácter de la Opinión Jurídica No. 027-2003 de 19 de febrero del 2003 (fecha rectificada mediante el Oficio AFP-035-2003 de 10 de marzo del 2003) argumentando lo siguiente:

" La Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, recibió el Oficio O.J.-027-2002, a través del cual se consultaron a ese Órgano Asesor varios aspectos sobre la aplicación de la Ley No. 8000 del 5 de mayo del año 2000, específicamente en orden al cálculo del monto de los salarios de los funcionarios que se nombren en virtud de dicho cuerpo legal.

 

Si bien la Procuraduría General de la República, comparte plenamente las consideraciones y el fondo del criterio técnico aportado por esta Administración adjunto a la consulta, en su aparte número 1 titulado CONSIDERACIÓN PREVIA, ubicado en la página 2 del Oficio remitido, indica lo siguiente:

 

"(…)"

 

Esta Dirección de Recursos Humanos disiente respetuosamente de la calificación de "caso concreto" que otorga la Procuraduría al fondo de la consulta planteada, toda vez que como se desprende del texto de nuestro oficio antes citado, se trata específica y directamente de generar un dictamen vinculante de este Órgano Asesor para obtener la "interpretación de una cuestión jurídica", como lo constituye el alcance de las bases previstas en los artículos 23 y 24 de la Ley 8000, de la posibilidad de decretar aumentos semestrales a aquellos funcionarios que sean nombrados en virtud de esa normativa y si dichos puestos tienen derecho a percibir "anualidades" como el resto de los funcionarios públicos.

 

Esta Administración fundamenta su inconformidad con el carácter de opinión jurídica no vinculante otorgado al oficio mencionado, fundamentada en las siguientes razones:

 

1.- Bajo ninguna circunstancia y en ninguna parte de la consulta planteada se hace alusión al nombramiento de ninguna persona específica.

 

2.- Todas las consultas están indefectiblemente ligadas a la interpretación de normas jurídicas claramente identificada.

 

3.- En una consulta similar, la Procuraduría, en el DICTAMEN VINCULANTE C-170-2002 del 27 de junio del 2002, resolvió una de las consultas planteadas, puntualmente la referente a las anualidades a los funcionarios que sean nombrados en virtud de la Ley 8000, no argumentando, en aquella ocasión, el carácter de caso concreto de la consulta para emitir una opinión jurídica no vinculante."

    De previo a conocer la solicitud planteada, es importante hacer un breve análisis sobre la naturaleza jurídica y alcances que tienen los pronunciamientos y dictámenes de este Órgano Asesor de la Administración Pública, a fin de arribar a la respuesta de este asunto.

 

    En efecto, por encargo de los artículos 3 inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República – No.6815 de 27 de setiembre de 1982- este Despacho tiene la atribución de dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. No obstante, a tenor del artículo 2 Ibídem y la doctrina que le informa, solo los dictámenes son de acatamiento obligatorio para el Órgano o ente que consulta; constituyendo jurisprudencia administrativa para el resto de la Administración Pública, en orden a lo estipulado en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. Así, en un reciente pronunciamiento, esta Procuraduría, atinadamente, señaló:

"Nuestra jurisprudencia, efectivamente, ha distinguido los dictámenes de los pronunciamientos – u opiniones jurídicas –, considerando que únicamente los primeros gozan de fuerza vinculante para la Administración consultante.

 

Sobre el tema de la vinculatoriedad de nuestros dictámenes, se ha señalado lo siguiente:

 

"Según ya se analizó, los criterios de los órganos consultivos se pueden distinguir en vinculantes y no vinculantes. Es por ello que es necesario analizar cuáles de los criterios de la Procuraduría son vinculantes, para quién, y los que no son vinculantes.

 

El artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, estatuye que ‘ los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública’.

 

De la lectura del citado numeral se desprendería que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que ‘son de acatamiento obligatorio’, que es justamente la característica de los vinculantes, pero tal posibilidad de interpretación ha sido mediatizada por las resoluciones judiciales y administrativas, según se analizará.

 

El artículo de comentario fue objeto de un Recurso de Inconstitucionalidad ante la Corte Plena, cuando era ésta quien ejercía las funciones de contralor de constitucionalidad. En Sesión Extraordinaria Nº 32 de las 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte resolvió:

 

‘De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública.’

 

A partir de la señalada sentencia, se comienza a interpretar que la vincularidad de los dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa"(…)", con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan(…) (Dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999)

 

Tal y como se viene indicando, se ha distinguido, en cuanto a sus efectos, entre los dictámenes y los pronunciamientos u opiniones jurídicas. Estos últimos se emiten, por ejemplo, en las siguientes situaciones: que otra institución tenga una competencia especial frente a la nuestra y/o que constitucionalmente tienen delimitado su ámbito de competencia, como pueden ser los casos relacionados con materia propia de la Contraloría General de la República; cuando los Diputados – individualmente, en Comisiones, o en el Plenario – consultan sobre aspectos propios del ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales que le son propias (salvo cuando se trate de actuaciones propias de la función administrativa que excepcionalmente realizan); o bien que se trate de casos concretos.

 

Este último aspecto es el que interesa para efectos del presente estudio. Sobre este tema existe abundante jurisprudencia, en la que se ha afirmado que:

 

"(…) éste órgano también se ve imposibilitado de emitir su criterio en casos concretos, pues su función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración"(…)". De lo contrario, se estaría suplantando a la administración activa en la toma de la decisión que corresponda. Al respecto, se ha señalado:

 

‘De previo a evacuar el fondo de los aspectos consultados, precisa indicar lo siguiente. El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), estatuye que la Procuraduría General, en el ejercicio de su competencia consultiva, no puede referirse a situaciones concretas, porque con ello se estaría sustituyendo a la Administración Activa en el ejercicio de las funciones que le fueron conferidas por el ordenamiento jurídico (artículo 2º).

 

Pese a que, en el presente caso, se desprende con claridad la situación particular que se vería afectada por nuestro criterio, esta Procuraduría, con el deseo de colaborar en el correcto accionar del ente consultante, procede a evacuar la inquietud jurídica que motiva el oficio SME–287–97. Ello en el entendido que se trata de una mera opinión jurídica, la cual adolece del carácter vinculante que es propio de los dictámenes emitidos por este ente Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública.’ (OJ–008–98 de 10 de febrero de 1998)

 

Sobre este aspecto, debe precisarse que cuando este Organo Asesor, excepcionalmente, resuelve un asunto concreto, éste no puede tener la característica de la vincularidad, porque, según ya se indicó, se estaría sustituyendo la voluntad de la administración activa.

 

Ahora bien, cuando el consultante lo plantea como un asunto concreto, pero se resuelve de manera genérica, sin entrar a analizar las particularidades del asunto pendiente, sí podría tratarse de un dictámen y no de un pronunciamiento, porque no se sustituye a la Administración, sino que se realiza la labor propia que nos corresponde." (Dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999)

 

Más recientemente, en el mismo sentido se ha indicado:

 

"...es lo cierto que tal situación se enmarca dentro de un caso concreto y puntual, por lo cual, es preciso indicar, que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General, el establecer que las consultas deben versar sobre asuntos de carácter general, sin que se entre a resolver casos concretos. Lo anterior en virtud de que, si no se observa dicha restricción, el eventual dictamen que se emitiere tendría carácter vinculante por expresa definición legal – artículo 2° de nuestra Ley Orgánica –, razón por la cual asumiríamos, indirectamente, el ejercicio de competencias activas que riñen con nuestra naturaleza jurídica de órgano consultivo." (OJ–042-2002 de 5 de abril del 2002)

 

(Ver, Dictamen No. C-049-2003 de 24 de febrero del 2003)

    Como se ha podido observar, tanto de la lectura de la precitada normativa, como de la vasta jurisprudencia de este Órgano Asesor al respecto, los dictámenes se constriñen en análisis de aspectos jurídicos de carácter general, planteados de manera abstracta por los jerarcas de los diferentes estamentos que conforman el Estado. De ese modo, tales criterios son de acatamiento obligatorio para la Administración que consulta. No así para el resto, en cuyo caso los pronunciamientos coadyuvan a la decisión administrativa cuando las instituciones se encuentran ante supuestos similares.

 

    Asimismo, ha quedado claro del texto transcrito que existen pronunciamientos o estudios por parte de este Despacho, que no califican como dictámenes vinculantes, habida cuenta que lo que allí se vierte es una mera opinión jurídica, carente de esa característica; pues, verbigracia, el tema consultado se traduce en un caso concreto de la Administración, o bien corresponden a asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial, establecida por ley, según lo prescribe de esa manera el párrafo primero del artículo 5 de nuestra Ley Orgánica. Por lo que, de externar un criterio vinculante en estos últimos ejemplos, estaría esta Procuraduría sustituyendo la voluntad de la administración activa, en abierta contravención al principio de legalidad que le rige.

 

    Por consiguiente, y de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 Ibid, los dictámenes con efectos vinculantes son los únicos susceptibles de ser reconsiderados, a solicitud del consultante original en un plazo de ocho días al recibo del documento, tal y como se ha señalado en el Dictamen C-008-92 del 15 de enero de 1992:

"Es claro entonces, que la posibilidad de utilizar el trámite previsto en el artículo 6º"(…)" está referido, única y exclusivamente, a los dictámenes, para la Administración que resulta vinculada por éstos. En el caso de los pronunciamientos y los dictámenes –en este último supuesto para los sujetos a quienes no se encuentra dirigido– que no son vinculantes, no puede seguirse el trámite de comentario"(…)". Eso sí, ello no enerva la posibilidad de que se solicite a este Órgano Asesor el replanteamiento del tema que interese, para que, en uso de la atribución que le confiere el inciso b) de nuestra Ley Orgánica, pueda reconsiderar, de oficio, los dictámenes y pronunciamientos relacionados con éste, a fin de modificar expresamente la jurisprudencia administrativa que sobre el tema se hubiera desarrollado." ".

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

    Válido es resaltar de lo recién transcrito, la posibilidad que tiene esta Institución para reconsiderar de oficio algún pronunciamiento o dictamen no vinculante para el resto de la Administración, en tanto existan suficientes elementos para proceder en los términos que lo dispone el artículo 3 inciso b) de la mencionada Ley Orgánica de esta Procuraduría, cuando en lo conducente establece: "…La Procuraduría podrá de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos."

 

    Salvo esa hipótesis, ningún criterio que no sea vinculante para alguna de las instituciones que conforman el Estado, puede ser recurrido a través del trámite establecido en el mencionado numeral 6. En ese sentido, esta Órgano Asesor ha indicado:

"(….) Tales peticiones de reconsideración deben ser rechazadas si se enderezan contra otros actos emanados de este órgano consultivo, respecto de los cuales se impone la regla general de la inimpugnabilidad para la autoridad requirente. Así v.gr., en una oportunidad anterior la Procuraduría hacía ver lo siguiente:

 

‘El oficio de fecha 2 de mayo de 1991, elaborado por el Procurador Civil a.í., Dr. Rodolfo Saborío Valverde no es propiamente un dictamen que venga a expresar el ejercicio de la función consultiva técnico–jurídica que desarrolla esta Procuraduría General de la República, en los términos del artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, ni constituye jurisprudencia administrativa de carácter vinculante que pueda quedar cubierta por el párrafo segundo del artículo 6 iusibídem, a los efectos de proceder a iniciar el trámite correspondiente de una reconsideración… Así las cosas, su gestión tendente a plantear reconsideración sobre lo manifestado por el Procurador Civil a.í, no es de recibo pues únicamente dicho instituto recursivo es aplicable a los actos emanados de esta Procuraduría que constituyen propiamente dictámenes y en el presente asunto no estamos en presencia de esa figura expresiva de nuestra función consultiva… (Pronunciamiento C-008-92 del 15 de enero de 1992)’ ".

    En el presente caso, al no estar de acuerdo la Institución Consultante respecto del carácter que tiene en nuestro Ordenamiento Público, la Opinión Jurídica No. 027-2003 de 19 de febrero del año en curso, solicita que este pronunciamiento sea reconsiderado en "Dictamen vinculante", argumentando para ello que el contenido de la consulta versa sobre aspectos generales, igual a la que dio origen el Dictamen C-170-2002 de 27 de junio del 2002, referente a las anualidades a los funcionarios nombrados en virtud de la Ley 8000 de 5 de mayo del año 2000.

 

    En orden a lo expuesto en páginas atrás, es pertinente enfatizar, en primer lugar, que al caracterizarse el criterio de cuestión en una Opinión Jurídica, carente de fuerza vinculante para la Administración consultante,- es decir para el Ministerio de Seguridad Pública- esta Procuraduría no podría conocer o revisar su solicitud mediante el trámite de reconsideración que autoriza el segundo párrafo del mencionado numeral 6, sino por la alternativa que establece el inciso b) del artículo 2 Ibid, a fin de establecer si procede o no su petición.

 

    Aclarado lo anterior, hemos de manifestar que al realizarse el análisis sobre los argumentos esgrimidos en su Oficio, los mismos no son de recibo, pues existen razones de peso que llevaron a este Órgano Consultor a calificar el pronunciamiento de estudio, como "Opinión Jurídica".

 

    En efecto, en el Oficio No. 6306-2002-DHR de 22 de noviembre del año pasado,(mediante el cual se plantea la consulta original) usted nos señaló que: " La Autoridad Presupuestaria mediante el Oficio No. STAP-2054-02 del 18 de noviembre del 2002, dirigido al señor Ministro de Seguridad Pública, Lic. Rogelio Ramos Martínez, suscrito por la Licda. Martha Castillo Díaz, Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en el cual comunica el Acuerdo firme No. 6693 de dicha Autoridad Presupuestaria , adoptado en la Sesión Ordinaria No. 16-2002 del 17 de octubre del 2002, sin manifestarlo expresamente, deja entrever que no está de acuerdo con el sistema de indexación de salarios definido por el legislador en la citada Ley No. 8000."

 

    Como vemos, antes que el Ministerio a su cargo consultara a esta Procuraduría acerca de los ajustes de las bases salariales de los funcionarios a que refieren los artículos 23 y 24 de la recién citada legislación (con base en lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley No. 7337 de 5 de mayo de 1993) ese Órgano Colegiado, dentro de su exclusiva competencia, ya había emitido "acuerdo" sobre el sistema salarial de la forma arriba expuesta; circunstancia que fue corroborada mediante el Oficio STAP-090- AJ-009-2003 de 22 de enero del 2003, a través del cual, la Directora Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria, indicó a este Órgano Consultor, en lo conducente, que: "…es criterio de esta Dirección que una vez fijados los salarios bases de los puestos de los funcionarios públicos mencionados en la consulta, el mecanismo para revalorarlos , debe ser el que se utiliza para el resto de los funcionarios públicos y así lo indicó la Autoridad Presupuestaria en el Acuerdo 6693 tomado en la Sesión Ordinaria No. 16-2002 del 17 de octubre del 2002.

 

    Por consiguiente, y al haber vertido la Autoridad Presupuestaria el lineamiento salarial con anterioridad a la consulta que originó el O.J.-027-2003, (dentro de su ámbito competencial, a tenor de lo que dispone el artículo 21 de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, denominada Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) a esta Procuraduría ya le estaba vedado externar un dictamen con efectos vinculantes para la Administración, pues como se señaló supra, de haberlo hecho, se hubiera extralimitado en su propia competencia, al sustituirse en la voluntad de la Administración Activa. En este sentido, valga reflexionar lo que este Despacho ha señalado en el Dictamen No. C-049-2003 de cita, al subrayar:

"En cuanto a la función consultiva, que es la que interesa para efectos del presente estudio, ha sido vasto su desarrollo, dentro de la doctrina del Derecho Administrativo. Se ha señalado por ejemplo:"Los órganos activos necesitan, en muchas ocasiones, para llegar a una adecuada formación de la voluntad administrativa, el asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de sus elementos personales. Tales órganos son denominados consultivos, y su labor la realizan mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico." "(…)"

 

Normalmente, la actividad de este tipo de órganos se desarrolla de manera previa a la decisión de la Administración activa, pues si la decisión ya ha sido tomada, sería inútil que el órgano consultivo emita su parecer. A la vez, tal actividad no se ejerce de oficio sino que debe ser promovida por los órganos activos"(…)", y es de naturaleza interna, de suerte que en la formación del criterio técnico- jurídico no intervienen los interesados en el asunto que pende en el reparto administrativo correspondiente.

 

El ejercicio de nuestra función asesora, califica a la Procuraduría como "un típico órgano consultivo – dentro la clasificación doctrinal que los distingue de los órganos activos y de los contralores –, en este caso de carácter permanente y técnico.", siendo éstos los que "desarrollan una función de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar."

    Como se deduce de lo reseñado, la función que tiene este Órgano Técnico Jurídico es consultiva. De ahí que, si alguna institución o ente del Estado estima procedente consultar a este Despacho, ello es para coadyuvar a la decisión final de la Administración Activa, pero no para una fase posterior. Con mayor razón, cuando los dictámenes son legalmente de carácter vinculante para la Institución consultante, quien aún, naturalmente, no ha tomado la decisión al tema planteado abstractamente a este Despacho.

 

    Por todo lo expuesto se concluye que de conformidad con los artículos 2, 3 inciso b); 5, 6, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y artículo 21 de la Ley Número 8131 de 18 de setiembre del 2001, así como el reiterado criterio de este Despacho que informa a dicha normativa, se mantiene en todos sus términos la calificación de "Opinión Jurídica" dado al pronunciamiento O.J. 027-2003 de 19 de febrero del 2003.

 

    De Usted, con toda consideración,

 

 

 

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

AREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

 

CC: Dirección Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria

 

LMGP/gvv