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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 032
 
  Dictamen : 032 del 10/02/2003   

10 de febrero del 2003
C-032-2003
10 de febrero del 2003
 
 
 
M.B.A. Manuel Santos Carrillo
Director Ejecutivo
Consejo Nacional de Enseñanza Superior
Universitaria Privada
Presente
 
 
 
Distinguido señor:
 
    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° CONESUP-AJ-0020-2003 del 29 de enero del 2003, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los alcances del artículo 37 del decreto ejecutivo n.° 29631-MP de 18 de junio del 2001, Reglamento General del CONESUP, específicamente si su aplicación se extiende al funcionamiento de las aulas desconcentradas de la sede principal y los requisitos necesarios para su funcionamiento.
 
    Este criterio se solicita en acato del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del CONESUP, en la sesión 469-2002 de 9 de octubre del 2002, según consta en el artículo 21 del acta respectiva.
 
 
 
I.- ANTECEDENTES.
 
 
A.- Criterio la Asesoría Legal del órgano consultante.
 
    Mediante carta del 24 de enero del año en curso, suscrita por el asesor legal del CONESUP, se llega a las siguientes conclusiones:
 
    "En consecuencia, no puede desconocerse que los estudiantes tienen el derecho a que lo que se imparta en los centros de enseñanza universitaria sea de la mejor calidad posible y cumpla con los requisitos mínimos indispensables para ser reconocidos oficialmente por el Estado, y por ello es legítimo y se justifica que el CONESUP deba aprobar de previo la creación y supervisar el funcionamiento de las aulas desconcentradas, como un servicio más que prestan las universidades privadas fuera de sus sedes previamente autorizadas, pues no tendría razón de ser el cursar materias y hasta carreras completas que más tarde no tendrán el reconocimiento oficial.
 
    Por consiguiente, si existen estudiantes que han cursado y aprobado materias en aulas desconcentradas que no han sido aprobadas por el CONESUP, estimamos que jurídicamente no es posible darle a dichos cursos el reconocimiento oficial a efecto de otorgarles un título académico. En estos casos lo prudente es exigirles que junto con la respectiva universidad propongan un procedimiento remedial alternativo –sea examen de suficiencia o tutorías- por el que pueden cursarse y aprobarse oficialmente dichos cursos, y puedan así respaldar posteriormente un título académico.
 
    Por último, debemos hacer obligada mención de lo siguiente: Analizando el punto, nos preocupa que no exista mayor desarrollo normativo más que un simple acuerdo del CONESUP, por el que se intenta regular la creación y funcionamiento de las aulas desconcentradas. Sería importante regular con más detalle dicha figura, y por la vía reglamentaria, instando así una importante reforma en el Reglamento General del CONESUP."
 
 
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
 
El órgano asesor no se ha pronunciado sobre el asunto que se nos consulta. No obstante ello, en algunos de sus pronunciamientos se ha referido a temas afines, por lo que estaremos recurriendo a ellos cuando las necesidades de la exposición así lo exijan.
 
 
 
II.- SOBRE EL FONDO.
 
 
   Antes de realizar el análisis respectivo, debemos advertir que sobre la norma consultada se presentó una acción de inconstitucionalidad por parte de la Asociación de Rectores de Universidades Privadas, la que se tramita bajo el expediente judicial n.° 02-001888-007-CO, la cual está pendiente de resolución, ya que, según su punto de vista, este precepto y otros que se impugnan, vulneran la libertad de enseñanza y el principio de reserva de ley.
 
    El artículo 37 del Reglamento General de CONESUP señala lo siguiente:
 
    "Artículo 37.—La apertura de una sede regional de una universidad autorizada, exige la aprobación previa del CONESUP para lo cual debe presentarse ante la Secretaría Técnica una solicitud formal, que contenga los elementos señalados como requisitos en los incisos c), d), e), f), g), h), j), k), 1), m) y n) del artículo 12 del presente Reglamento, los que se aplicarán en lo pertinente.
 
    Cualquier otro servicio que brinde la universidad, fuera de las sedes previamente aprobadas, requerirá necesariamente de la aprobación del CONESUP.
 
    El CONESUP resolverá en definitiva si procede la apertura de la sede o de los servicios solicitados, lo que dependerá del cumplimiento de los requisitos correspondientes."
 
    Según usted nos informa, la duda que existe es si dentro de este numeral se comprende o no el funcionamiento de las aulas desconcentradas y los requisitos necesarios para ello; es decir, si el CONESUP debe autorizar el funcionamiento de esta modalidad educativa con base en este precepto normativo.
 
    Como usted bien sabe, el aula desconcentrada es una unidad académico-administrativa, dependiente de una sede central (1) o de una sede regional (2), que imparte una carrera o tramos de ésta, ya aprobada por el CONESUP. Académicamente depende del coordinador de la carrera de la sede y, desde el punto de vista administrativo, está bajo la responsabilidad de un coordinador residente.
 
    En otro orden de ideas, no cabe la menor duda de que los órganos y entes públicos están sometidos al principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
 
    Además, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."
 
    En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
 
    "Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."
 
    Por otra parte, hoy es pacífica la doctrina, y la jurisprudencia nacional en reconocer al Estado la potestad administrativa de fiscalización y tutela sobre los centros de enseñanza privada universitaria. En efecto, en el informe que rindió la Procuraduría General de la República en la acción n.° 02-001888-007-CO, planteada por la Asociación de Rectores de Universidades Privadas, expresamos lo siguiente:
 
    "B) El CONESUP y la potestad administrativa de fiscalización y tutela sobre los centros de enseñanza privada universitaria.
 
    La creación del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), como órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Educación Pública, se realizó a través de la Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981, con el propósito de cumplir con la exigencia del numeral 79 de la Constitución Política, el cual dispone que todo centro de enseñanza privado estará bajo la inspección del Estado. De allí emana una clara y legítima potestad administrativa de fiscalización y tutela, que debe ejercer el Estado, por medio del CONESUP, sobre los centros de enseñanza privada universitaria.
 
    De la relación armónica de varios de los artículos de la Ley Nº 6693, se infiere una voluntad del legislador de permitir un ámbito de libertad para que las universidades privadas ejerzan sus actividades; pero se reserva un importante ámbito de control para el Estado, a fin de garantizar el ejercicio de la atribución que le fuera conferida en los artículos 79 y 81 de la Constitución.
 
    El órgano encargado de ese control y vigilancia es el CONESUP, el cual, a criterio de la Sala ‘es el órgano llamado a ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, siendo además que está facultado para tomar aquellas medidas que considere pertinentes en aras de proteger el interés público’ (2001-07679 de 10 de agosto del 2001).
 
    Ante esa amplitud de acción, las funciones que debe ejercer el Estado, a través del CONESUP, sobre las universidades privadas, han sido definidas por la Sala como comprensivas también del derecho a exigir requisitos y garantías mínimas en el desarrollo de las funciones que le son propias a las universidades (Véanse al respecto las resoluciones Nºs 3550-92 y 7494-97, op .cit.). Esto es así, porque dentro del concepto de educación superior existe un mínimo necesario que el Estado debe garantizar que se produzca a fin de que los educandos reciban la enseñanza mínima requerida para poder ejercer, eventualmente, la profesión que se encuentren estudiando. Lo anterior conlleva, también la obligación del Estado de garantizar que la colectividad contará con profesionales debidamente preparados.
 
    Ahora bien, en lo que interesa al fondo de la presente acción de inconstitucionalidad, debemos analizar si el artículo 3º, inciso e) de la citada Ley Nº 6693, en cuanto delega en un reglamento ejecutivo el contenido de la potestad constitucional de inspección sobre las universidades privadas, viola o no los principios de reserva legal (Art. 28constitucional) y división de poderes (Art. 9 Ibídem).
 
    En lo que interesa, la citada Ley Nº 6693 establece:
 
    ‘Artículo3º.- Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:
 
    (...)
 
    e) Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas.’
 
    "Vigilar "significa, conforme a la definición de la Real Academia Española "velar sobre una persona o cosa, o atender exacta y cuidadosamente a ella". Y el término "inspección" se refiere a "la acción o efecto de inspeccionar", entendiendo por "inspeccionar" como el acto dirigido a "Examinar, reconocer atentamente una cosa" (Diccionario de la Lengua Española, Decimonovena Edición, 1970, pp. 751 y 1342).
 
    Como puede inferirse, las potestades de vigilancia e inspección que la Ley le confirió al CONESUP son considerablemente amplias, pues lo facultan no sólo a requerir informes y la documentación necesaria a las universidades privadas, sino a demás a realizar inspecciones en sus instalaciones, etc. Pero obviamente este control no es irrestricto, sino limitado a aquellos aspectos sobre los cuales el CONESUP tiene competencia, de acuerdo con la Ley Nº 6693."
 
    Adoptando como marco de referencia las anteriores consideraciones, existen varias razones para concluir que el numeral 37 del Reglamento General de CONESUP constituye un fundamento jurídico suficiente a favor de CONESUP para autorizar el funcionamiento de las aulas desconcentradas. En primer término, porque el segundo párrafo del norma de comentario señala que cualquier otro servicio que brinde la universidad privada requiere necesariamente de la aprobación del CONESUP. Así las cosas, dentro de esta norma es subsumible la prestación de la educación a través de la modalidad del aula desconcentrada. En otras palabras, la educación que se presta a través de este sistema, sólo puede ser reconocida oficialmente a efectos de otorgar los títulos académicos, en el tanto y cuando el aula desconcentrada haya sido autorizada por el CONESUP.
 
    En segundo lugar, si para poner en funcionamiento una sede regional se requiere la autorización del CONESUP, con mucho más razón cuando se trata de una aula desconcentrada, en vista de que, dada su pequeñez y su distanciamiento de la sede central o regional, lo que supone un debilitamiento de los controles normales que realizan las universidades en las dos últimas, es lógico y conveniente (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública) que se requiera la autorización del CONESUP para el funcionamiento de la primera. Dicho de otra forma, en el caso del aula desconcentrada, dado que es una unidad académico-administrativa donde se imparte una carrera o tramos de ella, la autorización de CONESUP adquiere mayor razón de ser, por el hecho de que la carrera no se brinda en la sede central o regional de la universidad, lo que eventualmente supone un menor control de parte de la universidad de aquel que se ejerce en estas últimas.
 
    En tercer término, del articulado de la ley (la n.° 6693 de 23 de noviembre de 1983) y del Reglamento General del CONESUP, no se desprende que al autorizarse el funcionamiento de una universidad privada o de su sede regional, también se esté autorizado el funcionamiento de la aula desconcentrada. A igual que la autorización del funcionamiento de la universidad no supone el funcionamiento de las sedes regionales, toda vez que éstas deben ser autorizadas caso por caso por el CONESUP, la autorización del funcionamiento de aquélla o de una sede regional, tampoco conlleva la autorización del funcionamiento del aula desconcentrada. Ergo, para que pueda operar válidamente una aula desconcentrada, es necesario que ésta haya sido autorizada por el CONESUP. Esto es aún más cierto, si se toma en cuenta la particularidad y la especialidad que posee esta forma alternativa de prestar el servicio de la educación superior privada, lo que implica una mayor fiscalización y tutela sobre ella.
 
    En cuarto lugar, la autorización de la aula desconcentrada por el CONESUP se engarza plenamente dentro de la potestad administrativa de fiscalización y tutela sobre los centros de enseñanza privada universitaria. Desde esta perspectiva, se cumple adecuadamente con los requerimientos que impone el ordenamiento jurídico para justificar la actuación del CONESUP en este caso. Dicho en forma negativa, de no admitirse la tesis que estamos siguiendo, podría hacerse nugatoria la potestad de fiscalización y tutela que ejerce el Estado sobre los centros de enseñanza privada universitaria. Por otra parte, no podemos dejar de lado las importantes atribuciones que el numeral 2 del Reglamento General le otorga al CONESUP, al disponer lo siguiente:
 
    "Artículo 2º—Corresponde al CONESUP el ejercicio de las funciones y atribuciones que expresamente señala su Ley de Creación y aquellas que se establezcan de conformidad con el presente Reglamento y derivadas de aquella. En el ejercicio de su competencia el CONESUP deberá, cumplir con las siguientes tareas:
 
    a. Ejercer las acciones que juzgue necesarias, dentro del marco de la legislación vigente para garantizar que los estudiantes que se matriculen en las universidades privadas costarricenses, reciban una educación universitaria de excelencia, que sea congruente con la propuesta curricular aprobada por el CONESUP, que posea la infraestructura específica indispensable para el desarrollo de los procesos de enseñanza y aprendizaje y que cuente con los recursos didácticos y de apoyo requeridos para el normal desenvolvimiento de las carreras autorizadas de conformidad con la Ley y el presente Reglamento.
 
    b. Aprobar la nomenclatura que regirá la definición y otorgamiento de los grados y títulos que extiendan las universitarias privadas. Esta nomenclatura definirá los criterios mínimos a los que debe responder todo diseño curricular conducente a la obtención de grados y títulos universitarios, en relación con cantidad de créditos, estructura de plan de estudios, duración de carreras, perfiles profesionales, programas de cursos, infraestructura académico-administrativo, recursos de apoyo para llevar a la práctica los planes de estudio y demás elementos requeridos para una oferta educativa de calidad. La nomenclatura podrá ser revisada por el Consejo en forma integral cada cuatro años o cuando exista suficiente justificación para ello.
 
    c. Definir los aspectos básicos que deben reglamentar internamente las universidades privadas, garantizando con ellos que los estudiantes, como demandantes de un servicio de educación de calidad, tengan sus derechos y deberes claramente definidos.
 
    d. Impulsar la evaluación de la labor académica de las universidades privadas con el fin de procurar en ellas una alta calidad académica y favorecer un excelente servicio académico al estudiante. El CONESUP estimulará a las universidades privadas a autoevaluarse y a acreditar sus carreras en sistemas nacionales de acreditación de la educación superior.
 
    e. Divulgar periódicamente la información referente a las universidades, que han sido autorizadas y las carreras de cada universidad cuya oferta ha sido debidamente aprobada.
 
    f. Realizar inspecciones periódicas de las universidades con el objeto de verificar el cumplimiento de la Ley, el presente Reglamento y los compromisos académicos adquiridos por éstas.
 
    g. Proponer a la autoridad competente las tarifas que corresponde pagar por concepto de autorización de funcionamiento de nuevas universidades, apertura de carreras, creación de sedes regionales o modificación de currícula previamente aprobados.
 
    h. Inscribir los títulos que expidan las universidades privadas previa declaración jurada, del Rector ante notario público, dando fe de que se cumplió con los requisitos académicos y legales establecidos." (Las negritas no corresponden al original).
 
    Por último, de no seguirse la línea argumentativa que estamos desarrollando, y admitir que basta con la autorización del funcionamiento de la universidad o de una sede regional, para que pueda funcionar el aula desconcentrada, podría darse el vicio que se afinca en el instituto jurídico del fraude de ley. Como es bien sabido, el artículo 20 del Código Civil expresa lo siguiente:
 
    "Artículo 20. - Los actos realizados al amparo del texto de una norma, que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir."
 
    En el caso que nos ocupa, podría ocurrir que los requisitos que sirvieron de parámetro para autorizar el funcionamiento de una universidad o una sede regional, se podrían flexibilizar o reducir a la mínima expresión y, en algunos casos, hasta desconocer, mediante la modalidad educativa del aula desconcentrada, lo que supondría perseguir un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico.
 
 
 
III.- CONCLUSIÓN.
 
    De conformidad con el numeral 37 del Reglamento General del CONESUP, este órgano del Estado debe autorizar el funcionamiento de las aulas desconcentradas de la sede central o regional de una universidad privada.
De usted, con toda consideración y estima,
 
 
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
PROCURADOR CONSTITUCIONAL
 
(1) Sede central: Instancia académica pluridisciplinaria, que contiene el gobierno central de la universidad, desde el cual canaliza su actividad sustantiva, para cumplir con los fines y propósitos estatutariamente definidos.
 
(2) Sede regional: Es una unidad académico-administrativa dependiente de la sede central, la que descentralizada sus actividades en sectores geográficos ubicados en la región que es el ámbito de competencia de la sede regional. La misma está bajo la responsabilidad de un profesional que realiza la coordinación general.
 
 
 
 
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