C-038-86

San José, 17 de febrero de 1986

Señor

Ing. Jorge Arturo Castro Figueres

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Apartado 5120.

S.                O.

Estimado señor.

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato referirme a su atento oficio No. 0788 de ­28 de enero del presente año -del conocimiento del suscrito el 10 de febrero en curso- mediante el cual solicita " ... autorización –para transigir judicialmente en juicio Ordinario Laboral incoado por nuestro ex-gerente, xxx, ante el Tribunal Tercero de Trabajo de esta ciudad, según expediente número 545-85", al tiempo que solicita reconsideración de oficio del pronunciamiento No. C-141- 79 (19) de 2 3 de julio de 1979.

A fin de dar debida respuesta a su estimable misiva, conviene analizar, en primer término, las características que definen ­al instituto de la transacción, para entrar a conocer luego lo dispuesto por esta Dependencia en el dictamen de mérito.

I.-Acerca de la Transacción en General.

La Procuraduría General, mediante pronunciamiento C-342-82 de 16 de diciembre de 1982, suscrito por este servidor, estableció en orden a lo que aquí interesa lo siguiente:

“…Dicho contrato deviene en una "transacción", entendiendo por esta aquel "... convenio que realizan las partes haciéndose recíprocas concesiones a efectos de eliminar las diferencias de carácter litigioso o dudoso que existieran entre ellas ... " (DROMI, José Roberto, "Proceso ­Administrativo Provincial”. Ediciones Idearium, Men­doza, Argentina, 1977, p. 198).

La figura de la transacción, prevista en los artículos -1367 a 1385 de nuestro Código Civil, es a juicio del maestro Brenes Córdoba, la forma más racional de dirimir las contiendas, “…puesto que así se evitan gastos, perdida de tiempo y enojosas querellas... “(BRENES CORDOBA, Alberto, “Tratado de las Obligaciones y Contratos”, Segunda Edición, Librería e Imprenta Lehman, San José, 1936 N° 956, p.563).

Sobre el particular, afirma Messineo que "... el conflicto de intereses cuya composición es cometido normal del proceso, puede ser materia de actividad de los propios interesados, en forma que dé lugar a la composición extrajudicial (o re-judicial). Tal actividad (que entra en el ámbito ­la autonomía privada) se realiza, entonces, mediante un contrato que se llama transacción..." (MESSINEO, Francesco, “Manual de Derecho Civil y Comercial", Torno VI, "Relaciones Obligatorias Singulares", Ediciones Jurídicas Europa Amé­rica, Buenos Aires, 1955, p. 207).

En punto a las condiciones requeridas para la transacción, tenemos las siguientes: "1°.-la existencia de un litigio; 2°.- la intención de poner fin al mismo; 3°.- concesiones recíprocas, consentidas con ese propósito". (PLANIOL, Marcelo y RIPERT, Jorge, "Tratado Práctico de Derecho Civil Francés", Tomo XI, "Los Contratos Civiles", Segunda Parte, Cultural S.A., La Habana, 1946, No. 1533, p.921). Al respecto Brenes Córdoba señala:

“... Lo que caracteriza la transacción es el ser convenio por un 1ado, que se trate de un asunto susceptible de contención judicial; y por otro, que medien en el arreglo concesiones mutuas, de suerte que cada parte ceda en uno o varios puntos, a cambio de la ventaja que la contraparte le otorgue en otros...” (BRENES CORDOBA, Alberto, ob. cit. No. 957, p. 563).

Acorde con dichos principios doctrinarios, nuestra Jurisprudencia ha indicado lo siguiente:

“Lo que caracteriza a la transacción es el ser un convenio por el que se pone fin a un litigio pendiente o se evita ­eventual, mediante recíprocas concesiones que se hacen las partes y para que exista es necesario que el punto sobre ­el que haya avenimiento sea dudoso en cuanto a la razón ­y justicia que asista a uno u otro de los interesados sea que cada parte deba ceder en uno o varios puntos a cambio de las ventajas que le otorgue la contraria". (Sentencia de Casación. Feoli Tufi y otro vs. Compañía Nacional de Fuerza y Luz Limitada, No. 13. I sem. I Torno p. 239, 1953).

De otra parte, con relación a la presencia de una contención Judicial, es oportuno hacer notar- como bien indican Planiol y Ripert- que la existenica de un litigio de hecho es una apreciación más difícil. En efecto, afirman dichos autores, "...tenemos gran número de supuestos en que, aún cuando la existencia de los derechos de las partes no se discute, la cuantía de los mismos, por ser indeterminada, ha de ser discutida. Tal es el caso, especialmente, de casi todos los créditos por daños y perjuicios... La jurisprudencia predominante admite con razón que, en cuan­to al acreedor y al deudor, el hecho de haberse puesto de acuerdo sobre la cuantía de una de esas deudas, constituyen todo caso, una transacción..." (Ob. Cit. N°1564, p.922).

En orden a la condición de las "concesiones reciprocas", cabe indicar -para efectos de nuestro estudio- que "la ju­risprudencia que afirma como necesaria esa reciprocidad, no exige en modo alguno que los sacrificios sean de igual valor. ­Así, el simple deseo de evitar un pleito largo y costoso puede legitimar, a título de transacción, el abandono de derecho relativamente importantes". (PLANIOL Y REPERT, ob. cit., No.1566, p. 923)... ".

II.-LA TRANSACCION EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA:

La figura de la transacción se encuentra contemplada en el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre el particular precisamente en el dictamen C-141-79 (19) de 23 de julio de­ 1979, suscrito por el Lic. Fernando Albertazzi Herrera, Procurador ­Contencioso Administrativo, este Despacho ha indicado:

“1.- Su párrafo 4 se refiere exclusivamente al Poder Ejecutivo, y no es aplicable a las instituciones autónomas. En­ efecto, de la íntima relación que existe entre los párrafos 3 y 4, queda claro que transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo (que es a la transacción y al compromiso a que se refiere seguidamente el párrafo 4), lo pone la Ley cargo de los Ministros, conjuntamente con el Presidente de la República. Siendo ello así, el dictamen favorable de esta Procuraduría General sólo es requisito para las transacciones y compromisos del Poder Ejecutivo.

Es del caso hacer las siguientes dos observaciones: a) que el referido artículo se encuentra dentro del Capítulo referente a los Órganos Constitucionales, el cual desarrolla aspectos legales que se refieren - en forma exclusiva- al Poder Central. Y la ubicación de una norma dentro de determinado capítulo de una ley, es un valioso elemento de hermenéutica legal; y b); que en las actas de la Asamblea Legislativa referentes a la discusión de la Ley General de la Administración Pública, aparece -en lo que interesa- la siguiente intervención del Magistrado Gonzalo Retana, al discutirse este artículo en la Comisión correspondiente: "En estos momentos el Poder Ejecutivo no puede transar ningún asunto salvo con autorización de la Asamblea o de la Contraloría, entonces aquí se le reconoce una facultad que le corresponde a ambos, y en el 4 se hace la distinción en el sentido de que cuando se trate de asuntos de derecho público se requiere autorización…”

Queda entonces claro que el legislador se refirió, en los párrafos 3 y 4 del artículo citado, en forma exclusiva a las transacciones y compromisos en árbitros de asuntos del Poder Ejecutivo… 3°- Como último aspecto, consideramos necesario examinar el artículo 2° de la ley en comentario, ya que éste –en su párrafo 1- dispone que “Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de normas especial para éstos”. (Es preciso hacer la observación de que cuando esta norma habla” de El Estado”, debe, necesariamente, entenderse que se refiere al Poder Ejecutivo, pues si no se interpreta así la disposición carecería por completo de sentido).

Y se examina este artículo, porque eventualmente podría argumentarse que como la Ley General de la Administración Pública no contiene ninguna norma especial que regule las transacciones y compromisos de los entes descentralizados, debería aplicarse a éstos lo dispuesto por el artículo 27. Pero esta Procuraduría General no comparte ese posible punto de vista, por la siguiente razón: la norma transcrita debió haber sido redactada (y así debe ser entendida), en el sentido de que “Las reglas de carácter general de esta ley que regula la actividad del Estado… etc”.

Y afirmamos que esa es la (única forma racional de entender el artículo, porque las normas de índole específica no es aceptable que puedan hacerse extensivas a otros órganos. Así, verbigracia, los artículos 49 y siguientes regulan lo referente a los Órganos Colegiados (dentro de los cuales-indudablemente- se hallan las juntas directivas de las instituciones autónomas). Pues bien, si en las disposiciones que regulan lo referente a sesiones, o al quórum, hubiese ausencia de una norma que dé solución a un problema concreto, es inaceptable que se recurra a buscar dicha norma en los artículos que se refieren concreta y específicamente a las sesiones del Consejo de Gobierno (artículo 29 y siguientes).

En el caso concreto que nos ocupa, sucede un fenómeno similar: el artículo 27 se refiere en forma exclusiva al procedimiento por medio del cual el Poder Ejecutivo puede transar y comprometer en árbitros los asuntos de cada uno de sus ramos, por lo que –de acuerdo con lo argumentado- tal potestad no puede legalmente hacerse extensiva a los entes descentralizados.

  De acuerdo con todo lo anterior, esta Procuraduría General se encuentra legalmente inhibida para emitir el dictamen favorable solicitado por la Junta Directiva de es Consejo…”.

III.- EN ORDEN A LA RECONSIDERACIÓN SOLICITADA:

            Si de conformidad con lo expuesto ab initio (sic) analizamos los términos de su estimable oficio, tenemos que evidentemente el arreglo que se pretende con el señor xxx es una transacción. No obstante, en razón de que la solicitud de autorización para dicha negociación ha sido formulada a esta oficina, conviene señalar que ello está directamente relacionado (y queda supeditado) a la reconsideración del dictamen supra transcrito en lo conducente. Sobre este último particular, previamente deviene oportuno indicar que el pronunciamiento de mérito ha servido de base para otros similares, y ha sido reiterado en diferentes oportunidades, constituyendo así jurisprudencia  administrativa (artículo 2° de la Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982).

            De este modo, y a pesar de que la reconsideración pedida es del tipo al que alude el aparte final del inciso b) del artículo 3° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (“de oficio”), tenemos que no se acompañan criterios legales que fundamenten tal gestión. Sin embargo, analizando nuevamente su fondo, no se han encontrado razones jurídicas que ameriten su reconsideración.

            Consecuentemente, este Despacho considera legalmente procedente rechazar la reconsideración de oficio solicitada, y concluye señalando que por las razones apuntadas en el dictamen que  nos ocupa, la Procuraduría General de la República es incompetente par autorizar la transacción que interesa al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

De usted atentamente,

Lic. Farid Beirute Brenes

Procurador Constitucional

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