C-237-2002

17 de setiembre del 2002

Licenciado

Jesús Aníbal González Orozco

Presidente

Colegio de Enfermeras de Costa Rica

S.O

Estimado señor:

Reciba un atento saludo.

    Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio CECR-PR-087-2002 de 19 de junio del año en curso, mediante el cual solicita un pronunciamiento sobre la interpretación del artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería (Decreto Ejecutivo No. 18190-S del 22 de junio de 1998). Con la solicitud se adjunta el criterio emitido por el asesor legal de ese Colegio.

I.- Sobre los alcances y la naturaleza de la consulta.-

    Al Colegio de Enfermeras de Costa Rica le interesa aclarar los alcances del numeral 34 del citado Reglamento ya que, "ha generado interpretaciones encontradas por parte de los órganos que tienen una relación directa con la aplicación de la Ley 7085 y su Reglamento, por lo que se requiere tener la claridad meridiana necesaria para proceder correctamente".

    Para verter el dictamen que se pide, es imprescindible precisar los alcances jurídicos y gramaticales del artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería, el cual indica lo siguiente:

"Artículo 34.- Las resoluciones de la Comisión tendrán recurso de revocatoria para ante la misma y de apelación para ante el Tribunal, siempre que se interpongan dentro de los cuatro y siete días, respectivamente, después de puesto en conocimiento del interesado la resolución objetada, salvo en el caso de la apelación cuando la misma no se funde en una violación, interpretación o aplicación indebida del Estatuto o de este Reglamento. El recurso debe formularse por escrito en papel común explicando las razones que lo justifiquen y aportando pruebas de la fecha y hora de recibo de la comunicación objetada." (la negrilla no es del original)

    Desde ya, advertimos que esta norma, por estar inserta dentro de un Decreto Ejecutivo, tiene alcances y efectos jurídicos condicionados a lo que el Estatuto de Servicios de Enfermería (Ley 7085 de 20 de octubre de 1987) señale al respecto. Por ello, el operador jurídico o el propio administrador, no pueden interpretar, ni mucho menos aplicar, el artículo 34 sin antes considerar los efectos jurídicos que indica la norma legal de mayor jerarquía, cual es para el caso de estudio, el Estatuto de Servicios de Enfermería.

II.- Sobre el fondo de la consulta.-

    Por lo dicho, es importante señalar que, necesariamente, el análisis de la consulta debe de pasar por la relación jurídica que tiene la ley con el reglamento -para nuestros efectos: El Estatuto de Servicios de Enfermería con su correspondiente Reglamento-. Para ello, es necesario considerar que, en reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional se ha referido al tema; y en el Voto No. 243-93, indicó lo siguiente:

"… La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico , al que deben ajustarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo, que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica (…)"

    Tomando como referencia lo anterior, lo que ahora procede es conocer el articulado específico del Estatuto de Servicios de Enfermería (ley) que trata sobre el tema, con el fin de ir señalando la correspondencia o bien, la contradicción, entre lo que dicta el numeral 34 del Reglamento al Estatuto, con lo que establece esa norma superior que le dio génesis. Sobre el particular, veamos lo que señala el numeral 10 y el 11 del Estatuto.

"Artículo 10.- Las discrepancias que puedan surgir en cuanto a la clasificación de puestos en los establecimientos y en la organización de sus divisiones de trabajo, así como las apelaciones de los resultados de los concursos, deberán ser dirimidas por una comisión permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, formada por dos delegados de ese Colegio, un delegado de enfermería del Ministerio de Salud, un delegado de enfermería de la Caja Costarricense de Seguro Social, un delegado de la Dirección General de Servicio Civil y un delegado de la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería. Esta comisión será presidida por uno de los delegados del Colegio de Enfermeras de Costa Rica. Para resolver un caso concreto, se agregará a un miembro delegado de la institución interesada, con voz y voto.

Aparte del recurso de revocatoria para las decisiones de la comisión permanente, solamente habrá apelación, en la vía administrativa, ante el Tribunal de Arbitros Arbitradores, cuando se alegue violación, interpretación o aplicación indebida de esta ley o su reglamento." (la negrilla no es del original).

"Artículo 11.- Para conocer sobre las diferencias originadas en la aplicación de esta ley o su reglamento, cuando se hayan agotado las instancias administrativas en la institución empleadora y se haya cumplido la acción de la comisión permanente en los casos de su competencia, existirá un tribunal de árbitros arbitradores, compuesto por tres miembros propietarios y tres suplentes, nombrados, respectivamente, por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, la institución empleadora y la Dirección General de Servicio Civil. Sus nombramientos serán por períodos bienales.

El reglamento de esta ley contendrá las disposiciones aplicables al funcionamiento del Tribunal, los procedimientos que deban seguirse cuando sea solicitada su intervención, y los recursos disponibles contra sus laudos. El Tribunal será presidido por el representante de la Dirección General de Servicio Civil, quien deberá ser abogado". (la negrilla no es del original)

    De lo transcrito podemos señalar que el Estatuto de Servicios de Enfermería es claro en establecer la naturaleza jurídica, tanto de la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras, como del Tribunal de Árbitros Arbitradores. Además, para ambos, estipula lo relativo a la competencia, su conformación y los recursos procedentes contra sus resoluciones, dejándole al reglamento la regulación del funcionamiento, el procedimientos a seguir y los recursos que se pueden interponer contra los laudos que emita el Tribunal de Árbitros Arbitradores.

    Para efectos de la consulta, es fundamental precisar lo concerniente a la fase recursiva contra las resoluciones de esa Comisión Permanente (artículo 34 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería); para ello acudimos al artículo 10 del Estatuto, el cual, entre otras cosas, establece con claridad la competencia de la Comisión y los recursos que proceden contra sus resoluciones, señalando, para el caso del recurso de apelación, los motivos específicos por los cuales procede y la instancia que debe conocer de éste. Sobre este particular, nos permitimos presentar este resumen:

1.- Competencia: La Comisión Permanente, adscrita al Colegio de Enfermeras, conocerá de las discrepancias en la clasificación de puestos en los establecimientos y en la organización de sus divisiones de trabajo, así como las apelaciones de los resultados de los concursos.

2.- Recursos contra sus decisiones: Cabrá recurso de revocatoria –por la naturaleza del recurso se entiende que es para ante la misma Comisión- y de APELACIÓN, para ante el Tribunal de Árbitros Arbitradores, solamente cuando se alegue violación, interpretación o aplicación indebida de esta ley o su reglamento (se entiende que estamos en la vía administrativa).

    Esta competencia restrictiva del Tribunal para conocer del recurso de apelación contra las resoluciones de la Comisión Permanente, tiene plena concordancia con lo que señala el artículo 11 del mismo Estatuto, en el cual se indica que éste conocerá sobre las diferencias originadas en la aplicación de esta ley o su reglamento. Además, esta norma advierte que el Tribunal conocerá de esas "diferencias" cuando se hayan agotado las instancias administrativas en la institución empleadora y se haya cumplido la acción de la comisión permanente en los casos de su competencia.

    Por lo que hemos señalado, vemos cómo el contenido de numerales 10 y 11 del Estatuto de Servicios de Enfermería, además de concordante, es coherente en lo que se refiere al tema central de la consulta, cual es, la competencia del Tribunal de Árbitros Arbitradores para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las resoluciones de la Comisión Permanente. Por ello, analizando el Estatuto de Servicios de Enfermería –norma superior- este Órgano Asesor no ve la necesidad de recurrir a técnica de interpretación alguna para aclarar las normas, en tanto no son oscuras ni se prestan a confusión; tampoco generan duda acerca de su aplicación a un caso concreto, ni se da discrepancia entre ellas para solucionar un problema práctico.

    A manera de conclusión preliminar, podemos decir que el Estatuto de Servicios de Enfermería, como norma superior al Reglamento, es claro en señalar que: Las resoluciones de la Comisión Permanente únicamente tienen recurso de apelación, ante el Tribunal de Árbitro Arbitradores, cuando se alegue violación, interpretación o aplicación indebida de esta ley o su reglamento.

    Ahora bien, tratándose de un análisis de jerarquía de normas, nos queda por integrar a lo dicho lo que establece el numeral 34 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería. Para ello, advertimos que esta norma secundaria es un reglamento de los denominados "ejecutivo" y éste "se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador …" (Voto 243-93 de la Sala Constitucional)

    Siguiendo con el estudio de la naturaleza jurídica del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería, adicionemos la siguiente cita doctrinal:

"El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legem, puesto que, la desarrolla, complementa y ejecuta, dentro de los parámetros y limites fijados por la propia ley. (…).

Su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley, sobre todo de las potestades de ejercicio discrecional de la Administración Pública. La complementación de la ley hace posible su ejecución o aplicación y su exacta observancia . Asimismo, la abstracción y generalidad de la ley deber ser concretada y particularizada. El reglamento ejecutivo define y determina los elementos conexos o las circunstancias específicas que hace posible la aplicación concreta de la ley.

(…) El reglamento ejecutivo no puede innovar el ordenamiento jurídico, reformando o derogando normas superiores o interpretando auténticamente normas legales. En esta línea de argumentación, no puede quebrantar la ley, esto es, permitir lo que ella prohíbe, crear obligaciones, deberes o requisitos nuevos o suprimir derechos contenidos en le ley objeto de ejecución." (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Biblioteca Jurídica Dike, San José, 2002, pág.157)

    Ahora bien, de previo a profundizar en el análisis del numeral 34, es oportuno advertir que, tal y como lo hizo el asesor legal de ese Colegio, ese artículo contiene una redacción deficiente que genera algunos inconvenientes para su abordaje. No obstante, este Órgano Asesor considera que al tenor de lo que establecen los numerales 10 y 11 del Estatuto de Servicios de Enfermería, y apelando a la propia naturaleza jurídica del Reglamento, esta situación no genera mayores inconvenientes para su interpretación jurídica y su aplicación práctica.

    Por lo señalado, asumimos que el artículo 34 del Reglamento responde plenamente a lo que la doctrina y la jurisprudencia reconocen como una norma de un reglamento "ejecutivo". Vemos como éste no solo contiene concordancias con los numerales 10 y 11 del Estatuto, sino que, además, los llega a complementar.

    La concordancia se da cuando el artículo 34 del Reglamento señala que las resoluciones de la Comisión tendrán recurso de revocatoria para ante la misma y de apelación para ante el Tribunal, …, salvo en el caso de la apelación cuando la misma no se funde en una violación, interpretación o aplicación indebida del Estatuto o de este Reglamento. El operador jurídico al momento de aplicar la norma la ha de ubicar en su contexto jerárquico, como norma secundaria que está sumisa y condicionada por la norma superior, la ley. Lo que queda por interpretar o más bien, por entender, es que el Reglamento utiliza –como se apuntó- palabras inconvenientes para repetir lo que al respecto señala el Estatuto, en el sentido de que si no hay violación, interpretación o aplicación del Estatuto o al Reglamento, entonces no procede interponer el recurso de apelación ante el Tribunal de Árbitros Arbitradores. Es más, si no estamos ante este supuesto, no existe posibilidad recursiva ante otra instancia administrativa, por cuanto la ley no lo previó así.

    La complementariedad del Estatuto y el Reglamento la encontramos en la fijación de los plazos para interponer los recursos, a saber: procede el de Revocatoria siempre que se interponga dentro de los cuatro días …, después de puesto en conocimiento del interesado la resolución objetada y el de Apelación siempre que se interponga dentro de los siete días …, después de puesto en conocimiento del interesado la resolución objetada, salvo cuando … no se funde en una violación, interpretación o aplicación indebida del Estatuto o de este Reglamento. Esto último es así porque al tenor de lo que establecen los numerales 10 y 11 del Estatuto de Servicios de Enfermería, el Tribunal únicamente es competente para conocer de esos supuestos (principio de legalidad).

    Vuelve el Reglamento a complementar el Estatuto cuando señala que el recurso, refiriéndose a ambos, debe formularse por escrito en papel común explicando las razones que lo justifiquen y aportando pruebas de la fecha y hora de recibo de la comunicación objetada

    Por lo anteriormente señalado, este Órgano Asesor no encuentra que el numeral 34 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería, sea contrario al espíritu de su norma superior y originaria, el Estatuto de Servicios de Enfermería.

III.- Conclusiones.-

    A modo de recopilación final, podemos señalar lo siguiente:

1.- El Estatuto de Servicios de Enfermería, en sus numerales 10 y 11, establece con claridad la naturaleza jurídica, tanto de la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras, como del Tribunal de Árbitros Arbitradores. También, define lo a la competencia de ambos, la conformación y los recursos procedentes contra sus resoluciones.

2.- El Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería es un reglamento ejecutivo y por tanto debe aclarar, precisar y complementar al Estatuto, mas no contradecirlo o quebrantarlo.

3.- El numeral 34 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería es concordante con lo que se establece en los numerales 10 y 11 del Estatuto de Enfermería; por consiguiente, podemos afirmar que únicamente cabe presentar recurso de apelación contra las resoluciones de la Comisión Permanente, para ante el Tribunal de Árbitros Arbitradores, cuando se alegue violación, interpretación o aplicación indebida de esta ley o su reglamento. Este recurso se ha de presentar dentro de los siete días posteriores a la notificación de la resolución al interesado. También, se advierte que en los supuestos no contemplados por esas normas legales, no cabe recurso de apelación alguno contra resoluciones de la Comisión.

Sin otro particular suscribo atentamente,

Msc. José Armando López Baltodano

Procurador Adjunto

KVH

C-237-2002