C-125-2002

21 de mayo 2002

 

 

 

Licenciado

Carlos Manuel Rodríguez Echandi

Ministro de Ambiente y Energía

S. D.

 

 

 

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del señor Procurador Adjunto, nos referimos al atento oficio DVM-368-02 del 10 de abril del 2002, recibido el 25 del mismo mes y año y suscrito por el Lic. Iván Vicenti Rojas, entonces Viceministro de Ambiente y Energía, en el que se solicita el criterio de esta Procuraduría sobre la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) en la fijación de los volúmenes mínimos de venta de hidrocarburos a partir de los cuales se considera que existe venta al mayoreo.

    Se indica que aun y cuando la fijación del volumen mínimo fue realizada mediante Decreto Ejecutivo No. 24943-MINAE, lo cierto es que se trata de una competencia propia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

    Adjunta Ud. el criterio legal del Despacho, suscrito por la Licda. Alexandra González, en el que se indica que ni la Ley de Conversión del MINAE, Ley No. 7152 del 4 de junio de 1990, ni la Ley de Hidrocarburos, establecen entre las competencias del MINAE la fijación de las políticas industriales de los hidrocarburos. Por el contrario, se trata de una competencia que corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 4 inciso b) de su Ley Orgánica, Ley No. 6054. Mientras en el primero de los artículos se le atribuye al MEIC la competencia en la formulación de políticas de hidrocarburos, en el segundo se le otorga la competencia sobre la formulación de la política de precios, pesas y medidas, y abastecimiento del mercado interno. Debido a que el MEIC es el órgano competente en la materia y que el MINAE no cuenta con información de mercado ni del comportamiento de la industria en general, no se encuentra capacitado para establecer el límite de los niveles de venta al mayoreo.

    A fin de atender la consulta formulada se analizará al MINAE como órgano rector de los sectores de energía y minas, así como las competencias del MEIC en materia de políticas de precios, pesas y medidas, y abastecimiento del mercado interno. Posteriormente nos referiremos a la potestad de establecer los parámetros mínimos para la definición de la venta al por mayor de los hidrocarburos en manos del MINAE.

    En la consulta formulada por el MINAE se indica que el MEIC es el órgano competente en materia de hidrocarburos según disposición expresa del artículo 3 de la Ley No. 6054 del 14 de junio de 1977:

    No obstante lo anterior, lo cierto es que el sector de energía y minas fue trasladado bajo la competencia del MINAE con la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, Ley No. 7152 del 5 de junio de 1990. Así, mientras el artículo 1 de la Ley No. 7152 estableció expresamente al MINAE como el órgano rector del sector de energía y minas, el artículo 17 derogó todas las disposiciones legales que se opusieren a la ley en cuestión. No puede, entonces, afirmarse que el MEIC es el órgano competente en materia de hidrocarburos. Las atribuciones en materia de minería e hidrocarburos otorgadas al MEIC en el artículo 3 de la Ley No. 6054 fueron derogadas tácitamente con la promulgación de la Ley No. 7152.

    A mayor abundamiento, sirva señalar que la competencia en materia de hidrocarburos fue reiterada con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos, Ley No. 7399 del 3 de mayo de 1994, en la que de forma expresa se estipuló que la política en materia de hidrocarburos compete al MINAE. Señala al respecto el artículo 19:

    Cabe señalar que la Ley no diferencia entre las distintas políticas, debiendo entenderse que toda política que se refiera a hidrocarburos ha pasado a ser de la competencia del MINAE. Entre ellas, la referente a la industrialización de hidrocarburos. Y es que siendo el MINAE el órgano rector en el sector energía y minas; por ende, le compete la emisión de las políticas nacionales en materia de hidrocarburos.

En el informe legal que se adjunta a la consulta formulada ante esta Procuraduría, se indica que las políticas concernientes a la industria de hidrocarburos son competencia del MEIC. Al respecto, se señala que el inciso b) del artículo 4 de la Ley No. 6054 dispone:

Ahora bien, el inciso b) del artículo 4 establece tres hipótesis diferentes para cuya interpretación debe recurrirse a su específico desarrollo legislativo. En efecto, la Ley No. 6054 es de 1977 y después de ese año se han generado diferentes normativas que califican y definen las funciones otorgadas al MEIC en la norma referida, razón por la cual deben ser tomadas en cuenta al momento de interpretar el artículo 4 de mérito. En todo caso, las hipótesis establecidas en el inciso b) del artículo 4 son las siguientes:

• La formulación, dirección y coordinación de la política de precios.
• La formulación, dirección y coordinación de la política de pesas y medidas, y
• La formulación, dirección y coordinación de la política de abastecimiento del mercado interno.

Veamos, ahora cada una de estas hipótesis:

• En materia de precios

    La fijación de los precios de los bienes y servicios en el mercado interno deriva del libre juego entre la oferta y la demanda en condiciones de competitividad. La política de precios es, en principio, libre.

    Este principio básico que caracteriza la actual política de precios parte de la concepción de que el libre mercado es un regulador justo en la determinación de los precios. El punto de equilibrio entre la oferta y la demanda, en condiciones de competitividad, determina la justicia de los precios.

    Ahora bien, esta política de precios caracterizada por la ausencia de regulación tiene sus excepciones. El artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472 del 20 de diciembre de 1994, establece las hipótesis bajo las cuales procede la regulación excepcional de los precios.

La Ley No. 7472 establece dos hipótesis para la regulación de los precios: en situaciones de excepción, en cuyo caso la regulación ha de ser temporal y estar debidamente motivada; y cuando existan condiciones monopolísticas y oligopolísticas de bienes y servicios, en cuyo caso la fijación será también temporal en tanto estará sujeta a la existencia de las condiciones referidas. Una vez que desaparezcan las causas que dieron origen a la situación de excepción o a la situación de monopolio u oligopolio, la regulación deberá desaparecer a fin de dar lugar al libre juego de la oferta y la demanda en condiciones de competitividad, mecanismo natural de estabilización de los precios.

En cuanto al carácter excepcional de la regulación de los precios, esta Procuraduría ya se pronunció en el dictamen C-110-99 del 31 de mayo de 1999, al señalar:

Ahora bien, la regulación de los precios de los bienes y servicios debe realizarse por decreto ejecutivo, previo parecer de la Comisión para Promover la Competencia. La emisión de este decreto es competencia del MEIC y del Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso b) del artículo 4 de la Ley No. 6054 que le otorga al Ministerio la función de formular, dirigir y coordinar la política de precios.

En el decreto de regulación de precios deberá establecerse el vencimiento de la medida de regulación cuando hayan desaparecido los motivos que le dieron origen. Pero en todo caso, la medida debe revisarse en períodos no superiores a seis meses o cuando lo soliciten los interesados:

Ahora bien, la regulación puede realizarse mediante la fijación de precios o por el establecimiento de márgenes de comercialización, entre otros; pero en todo caso en la regulación deberán tomarse en cuenta los efectos que la medida pueda ocasionar en el abastecimiento del mercado interno, función esta última que también es competencia del MEIC de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 arriba referido. Dentro de este mismo orden de ideas, el MEIC debe fiscalizar el cumplimiento de la regulación de precios, por expresa disposición del artículo 5 de la Ley No. 7472.

Se deriva de lo anterior que, salvo en situaciones de excepción, el MEIC resulta incompetente para fijar precios en el mercado.

• La competencia en materia de pesas y medidas se refiere a la función de metrología, que compete desarrollar y fiscalizar al Estado costarricense.

La Real Academia define la metrología como la "ciencia que tiene por objeto el estudio de los sistemas de pesas y medidas" (Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, T. II, 1992, p. 1367).

Bajo lo dispuesto en el artículo 4, inciso b) de la Ley N. 6054m el Ministerio de Economía, Industria y Comercio resulta competente para determinar las políticas de pesas y medidas. Para el ejercicio de esa competencia, el artículo 10 de la Ley No. 5292 creó la Oficina Nacional de Normas y Unidades del Medida como oficina dependiente del MEIC, que tiene entre sus funciones el coordinar la acción de los diferentes organismos estatales para el efectivo cumplimiento de la Ley, realizar los estudios técnicos necesarios para normalizar una actividad determinada en el campo específico del Sistema Internacional de Unidades, mantener en depósito los patrones oficiales de medición y realizar las actividades de inspección y control inherente a sus funciones. Correspondía a esa Unidad la gestión metrológica nacional y ejercer funciones de Secretaría Técnica del Organo de Reglamentación Técnica, pero también las de "ente" nacional de gestión metrológica y funciones de coordinación del Comité Nacional del CODEES Alimentarius, así como coordinar las labores de muestreo y control de productos y las funciones propias de verificación metrológica..

Las funciones del MEIC en materia de pesas y medidas no sólo se circunscribían a la formulación, dirección y coordinación de las políticas en la materia, sino que abarcan, entre otras, la regulación del uso y calibración de los instrumentos de medición, el control y prohibición de los instrumentos que no sean acordes con las unidades definidas en la ley y la fiscalización metrológica de los productos de conformidad con los reglamentos técnicos.

Esa competencia del MEIC resulta afectada, sin embargo, por la entrada en vigencia de la Ley N. 8279 de 2 de mayo de 2002, Ley del Sistema Nacional para la Calidad, que incluye la metrología en las actividades de evaluación de la calidad de bienes y servicios (artículo 2). Además, crea nuevos órganos con competencia en la materia. Entre ellos, el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET), órgano desconcentrado en grado máximo, con personalidad jurídica instrumental pero adscrito al MEIC. Conforme el artículo 9, el Laboratorio asume el carácter de organismo técnico y coordinador en el campo de la metrología, la custodia de los patrones nacionales en dicho campo, la promoción del uso, calibración, verificación y ajuste de los instrumentos de medición y la trazabilidad a patrones del Sistema Internacional de Unidades; así como la regulación y vigilancia de las características de los instrumentos de medición empleados en las transacciones comerciales nacionales. Es el laboratorio nacional de referencia en materia de metrología y debe colaborar con la Secretaría de Reglamentación Técnica en la definición de los asuntos de metrología.

El Laboratorio es un órgano compuesto por varios órganos, entre los cuales sobresale la Comisión de Metrología, órgano interinstitucional. El artículo 12 de la Ley atribuye a esa Comisión el establecimiento de las políticas generales de LACOMET y la adopción de lineamientos generales en materia de metrología, entre otras funciones.

Dada esta nueva organización en el ámbito de la metrología, no es de extrañar que el artículo 30 de la Ley derogue los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley del sistema Internacional de Unidades de Medida. Por demás, no obstante que no se deroga ni modifica el artículo 4, inciso b) es evidente que la competencia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio ha sido variada en la materia.

• En materia de abastecimiento del mercado interno las políticas del MEIC se encuentran limitadas por lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley No. 7472.

El artículo 6 elimina las restricciones para el ejercicio del comercio, entre las que se incluyen las licencias y autorizaciones, las restricciones en virtud de la nacionalidad, las limitaciones cuantitativas y cualitativas a las importaciones y exportaciones de productos, así como cualquier otra restricción no arancelaria.

Como puede observarse, en materia de abastecimiento del mercado interno rige una política de libre comercio acorde con los compromisos asumidos por Costa Rica en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El libre comercio se tiene como un mecanismo eficiente en la asignación de recursos escasos y, por ende, en la creación de riqueza a nivel global.

Dado lo anterior, es que el establecimiento de licencias de importación o exportación a nivel nacional procede únicamente de manera "excepcional". En efecto, únicamente procederá restringir el comercio de productos específicos "cuando existan circunstancias anormales o desórdenes en el mercado interno o externo, debidos a fuerza mayor, caso fortuito y toda situación que genere o pueda generar un problema grave de desabastecimiento en el mercado local, que no pueda satisfacerse acudiendo a los mecanismos del mercado, o cuando estos deban aplicarse en virtud de restricciones negociadas o impuestas por socios comerciales, mientras estas circunstancias excepcionales subsistan..." (artículo 6 de la Ley No. 7472). Además, las causas que motivaron el establecimiento de la restricción o licencia deben revisarse dentro de periodos no superiores a seis meses.

Entonces, el establecimiento de licencias de importación o exportación es una medida de carácter excepcional y temporal, ya que su vigencia estará condicionada a la existencia de las causas que le dieron origen.

Las licencias de importación o exportación sólo podrán ser establecidas mediante decreto ejecutivo emitido por el Presidente de la República y el MEIC, previa recomendación de la Comisión para Promover la Competencia. En todo caso, para el establecimiento de las licencias también deberá seguirse el procedimiento establecido en el párrafo 4 del artículo 6 de la Ley No. 7472, que indica en lo que interesa:

La potestad del MEIC en el establecimiento excepcional de las licencias de importación y exportación deriva de la competencia que ostenta en materia de abastecimiento del mercado interno (inciso b del artículo 4 de la Ley No. 6054). De allí que también le competa realizar los estudios técnicos necesarios que den fundamento a las medidas en cuestión. Estudios éstos que requerirán de la información de mercado del sector agrícola o industrial involucrado.

El dictamen legal de la consulta presentada ante esta Procuraduría afirma que las "...políticas concernientes a la industria de hidrocarburos son responsabilidad exclusiva del (MEIC)". Sin embargo, del análisis de la normativa invocada por el consultante, así como de la normativa que rige al MINAE es claro que este último es el ente rector del sector de hidrocarburos (artículo 1 de la Ley No. 7152 y artículo 19 de la Ley No. 7399).

Aunado a lo anterior se encuentra el hecho de que las competencias del MEIC invocadas por el consultante, o sea, la formulación, dirección y coordinación de la políticas de precios, pesos y medidas, y de abastecimiento de mercado en el comercio interno, no abarcan de forma alguna el establecimiento de los parámetros mínimos que definen la venta al por mayor de los hidrocarburos.

Las políticas de precios y de abastecimiento del mercado interno se rigen, en principio, por lo dispuesto en la Ley No. 7472: las libres fuerzas del mercado condicionan el ámbito de la determinación de los precios y del abastecimiento interno. Así, la competencia del MEIC en la regulación extraordinaria de los precios o en el establecimiento excepcional de licencias de importación y exportación son potestades establecidas en la ley de forma expresa y que se aplican al mercado en general. De dichas competencias no puede derivarse válidamente una potestad del MEIC para determinar los volúmenes a partir de los cuales se considera que existe venta al por mayor de los hidrocarburos.

Es más, la Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, define en su artículo 5 al suministro de combustibles derivados de los hidrocarburos como un servicio público, que como tal se encuentra sometido al régimen específico definido en la referida ley.

    En tal sentido, a la ARESEP le compete fijar los precios y tarifas del servicio de suministro de combustibles, así como velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio. Por su parte, el MINAE es el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones para el suministro de los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final (artículo 5), así como para reglamentar, de forma conjunta con el Presidente de la República, la calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio (artículo 25), y las definiciones, los requisitos y las condiciones a que se someterán los trámites de tarifas, precios y tasas del respectivo servicio (artículo 29).

    Las competencias otorgadas al MINAE mediante la Ley No. 7593 reiteran la rectoría del MINAE en la materia de hidrocarburos, incluyendo las denominadas por el consultante "políticas concernientes a la industria de hidrocarburos".

    Finalmente, debe señalarse que la política de pesas y medidas tampoco contempla la fijación de los parámetros mínimos para la determinación de la venta a granel de los hidrocarburos. Si bien es cierto el peso o volumen mínimo de los hidrocarburos deberá realizarse de conformidad con las unidades de medida de ley, y los instrumentos para la medición de los volúmenes de hidrocarburos se encuentran sujetos al control del LACOMET, ello no conlleva de modo alguno la obligación del Ministerio de determinar los parámetros a partir de los cuales se considera que existe venta al por mayor.

    La fijación de los criterios de la venta a granel de los hidrocarburos encuadra dentro de la potestad del Poder Ejecutivo de determinar las políticas referentes al sector energía y, de forma específica, al sector de hidrocarburos. Lo anterior, independientemente de que se trate de las políticas referentes a la "industria" de los hidrocarburos. Esta potestad del Poder Ejecutivo se ejerce por medio del MINAE, razón por la cual es a este Ministerio al que le compete ejercer la competencia correspondiente.

En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República, lo siguiente:

1. El MINAE es el órgano rector de los sectores de energía y minas y, por ende, le compete dictar las políticas en materia de hidrocarburos.
2. En este sentido, al MINAE le compete la determinación de los criterios que definen la venta al mayoreo o a granel de los hidrocarburos.
3. La determinación de las políticas de precios, abastecimiento del mercado interno y pesas y medidas, que competen al MEIC, no abarcan de forma alguna la fijación de los criterios para la determinación de lo que se considera venta al mayoreo de los hidrocarburos.