C-076-2002

14 de marzo del 2002

Señores

Junta Directiva

Instituto de Desarrollo Agrario

Estimados señores:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al Oficio No. JD-417-2001 del 5 de octubre del 2001, suscrito por la Secretaria General del Instituto de Desarrollo Agrario, en la que transcribe acuerdo de esa Junta No. XIV de la sesión No. 013-01 del 19 de febrero del 2001, donde se nos consulta "sobre la posibilidad de que el Instituto revalorice y pueda determinar el precio de las parcelas, acorde con el momento en que se otorga el título de propiedad (artículo 58 de la Ley 2825), después del período de prueba".

    Por la forma en que está redactada la consulta, ha de entenderse referida a los contratos de adjudicación que se encuentran contemplados en el Capítulo IV sobre "Parcelación de Tierras" de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, no solo por la referencia al artículo 58 de esa Ley, sino también por la mención al período de prueba desarrollado en el numeral 65 de este Capítulo, por lo que circunscribiremos nuestra respuesta a este ámbito.

    Este tipo de contratos tiene por finalidad, según el artículo 49 ibid, una mejor distribución de la tierra, la resolución de situaciones de hecho inconvenientes, y propósitos de colonización.

    Para alcanzar dichos objetivos, la Ley No. 2825 propone la adquisición de tierras por parte del Instituto de Desarrollo Agrario, su parcelación y posterior adjudicación a los beneficiarios previamente calificados.

    Para la adquisición de los terrenos debe elaborarse previamente un estudio de su situación legal y geográfica, incluyendo el levantamiento de un plano, así como de las posibilidades de explotación económica (artículo 50 ibídem). La Ley de uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998, obliga igualmente al Instituto a disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra antes de adquirir terrenos para fines de titulación (artículo 27).

    Por su lado, el artículo 51 de la Ley 2825 establece la necesidad de un avalúo de los inmuebles que el Instituto adquiera, que deberá tomar en cuenta, entre otras cosas: a) clase de tierra con su aptitud agrícola; b) su productividad en función de las condiciones de explotación prevalecientes en la zona; c) el valor declarado por el propietario o la estimación oficial hecha con propósito fiscales; d) el precio de adquisición de las tierras en la última transmisión de dominio que se hubiere realizado en un período comprendido entre los tres y los diez años que preceden al momento de la estimación; e) los precios de compra de tierras similares en la propia zona; y f) medios de comunicación y facilidades para sacar los productos.

    Adquirido el terreno por el Instituto, se procede a un estudio de sus condiciones y a su mesura para dividirlo en parcelas de área aconsejable, según la calidad de la tierra y la clase de explotación para la que sea apta a fin de que la capacidad productiva sea suficiente para procurar la emancipación económica del agricultor y para contribuir eficazmente al incremento de la producción nacional (artículo 54).

    Una vez establecida la parcelación, el Instituto debe proceder a dar curso a las solicitudes presentadas a fin de efectuar las adjudicaciones procedentes (artículo 55), para lo cual ha de tomar en cuenta el cumplimiento de los requisitos elencados en el artículo 62 de la Ley de Tierras y Colonización y el orden de prelación que estatuye el numeral 63 de la misma Ley.

    Una vez acordada la adjudicación de la parcela, el Instituto expide a favor del ocupante un título de posesión provisional en que consten sus derechos y obligaciones, entre las que debería estar la de su compromiso a cumplir las instrucciones que le imparta el Instituto para su explotación (artículos 64 y 65).

    Si el ocupante cultiva el mínimo señalado por el Instituto y cumple a satisfacción todas sus demás obligaciones dentro del período de prueba que se determine, tendrá derecho a que se le otorgue título de propiedad sobre la parcela (artículo 65, párrafo segundo); caso contrario, la parcela volverá a dominio del Instituto con toda su dotación, reconociéndosele al parcelero el valor de las mejoras necesarias o útiles que hubiere hecho de su peculio (artículo 66).

    Una vez otorgado el título de propiedad, está prohibido al beneficiario traspasar el dominio de su predio, gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del Instituto durante un período de quince años desde la adquisición de la parcela; tiempo durante el cual tampoco podrá gravar las cosechas, semillas, animales, enseres útiles y equipos necesarios para la explotación del terreno, salvo que cuente con esa misma autorización y que sus obligaciones con el Instituto se encuentren canceladas. El artículo 67 de la Ley No. 2825 sanciona con nulidad absoluta cualquier contrato que se celebre en oposición a estas limitaciones legales.

    Finalmente, y aunque pasados los quince años el beneficiario adquiere la plena propiedad sobre la parcela, en caso de que desee enajenarla y esa decisión conlleve la concentración o subdivisión excesiva de la propiedad a juicio del Instituto, éste tendrá derecho a adquirirla por el precio que fijen los peritos nombrados por las partes, o por un tercero si hay discordia (artículo 67, último párrafo).

    El contrato de adjudicación puede ser revocado o extinguido por los siguientes motivos: a) por destinar la parcela a fines distintos de los previstos en la Ley No. 2825; b) por el abandono injustificado de la parcela o de la familia; c) por negligencia o ineptitud manifiesta del adjudicatario en la explotación de la parcela o conservación de las construcciones, mejoras o elementos de trabajo que se le hayan confiado o pertenezcan a la organización; d) por comprobarse la explotación indirecta, salvo las excepciones previstas; e) por falta reiterada a las normas legales para la conservación de los recursos naturales; y f) por incumplimiento de las obligaciones de pago contraídas con el Instituto, sin que medie causa justificada (artículo 68).

    Estas obligaciones de pago se refieren especialmente al precio de la parcela que el beneficiario debe cancelar cuando se acuerde la adjudicación por venta. Para ello, la Ley No. 2825 establece un mecanismo de cuotas a pagar a lo largo del tiempo.

    En efecto, el ordinal 59 preceptúa la posibilidad de pagar anualmente una cuota de amortización que será el resultado de la división del precio de la parcela por veinticinco, facilitando que el pago de las primeras cuotas se cancele cinco años después de haber recibido el adjudicatario su parcela. Sin embargo, se hace la salvedad de que el Instituto hará lo posible por que la cuota anual de amortización no sea mayor del cinco por ciento de la producción de la parcela, estimada según los promedios en cada zona; y de que cuando la cosecha de un año fuere mala por razones ajenas a la voluntad del adjudicatario, el Instituto debe hacer las adecuaciones de plazo necesarias.

    En cuanto al precio de la parcela con base en el cual se va a determinar el monto de las cuotas anuales, debe estarse a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 58 de la Ley No. 2825 que a la letra estipula:

"Artículo 58.- El valor base de las parcelas o extensiones adicionales otorgadas a título oneroso, será la parte proporcional correspondiente del costo de adquisición de las tierras por hectáreas y de las obras y mejoras efectuadas en la parcela, así como los gastos de financiación de la producción, durante el primer año, que deberá suministrar el Instituto."

    Como puede notarse, la norma es muy clara y tajante en cuanto al modo en que ha de fijarse el precio de la parcela a partir únicamente de dos componentes: 1) el costo de adquisición de las tierras y de las obras y mejoras efectuadas en las parcelas, de las que se extraerá la parte proporcional correspondiente a cada una; y 2) los gastos de financiación de la producción durante el primer año a cargo del Instituto.

    Se exceptúan de esta regla los casos de aquellas fincas en las que el propio Instituto haya desarrollado obras destinadas a los servicios públicos, en cuyo evento podría cargar a los parceleros el costo de esas obras (artículo 58, párrafo segundo); o el de las que, por estar ubicadas en regiones en donde el valor comercial de la tierra es muy alto, resulten demasiado onerosos los precios a pagar por los beneficiarios, permitiéndose, con base en el principio de la función social de la propiedad, que el precio de venta pueda ser menor, según el estudio agroeconómico que haga el Instituto (artículo 58, párrafo tercero).

    Por tanto, y salvo los casos recién enunciados, no es posible jurídicamente incluir nuevos rubros para la determinación del precio a pagar por los beneficiarios, ya que existe una disposición que expresamente fija los presupuestos a tomar en cuenta en la determinación del precio de las parcelas, y que de modo inequívoco consagra en cuanto al renglón de la tierra que es "el costo de adquisición" de ella, es decir, lo que el Instituto en su momento tuvo que pagar para incorporarla a su patrimonio, el elemento definitivo, sin mencionar ningún otro tipo de parámetro adicional

    Ahora bien, nada impide que ese "costo de adquisición" sea actualizado a los valores monetarios del momento en que se hace el cálculo para fijación del precio de la parcela, siempre y cuando se asegure que corresponde efectivamente al costo original trasladado al presente; en otras palabras, no se trata de dar un nuevo valor a la finca, sino de dar el mismo por el que fue adquirida, pero readecuándolo de acuerdo al tiempo transcurrido y a la eventual depreciación económica.

    Para nadie resulta un secreto que las tierras aumentan su valor monetario con el transcurso del tiempo y que el precio que se paga por ellas en un determinado instante, en un lapso muy corto, deja de corresponder al valor real. Por otro lado, es conocido también que el Instituto de Desarrollo Agrario ha venido padeciendo del fenómeno denominado "morosidad administrativa", encontrándose con un número importante de casos en los que no se han entregado los títulos de propiedad a los beneficiarios, no obstante que han pasado hasta años desde la adquisición de las tierras y su posterior parcelamiento, incluyendo los eventuales períodos de prueba.

    Indica el artículo 10 del Código Civil que las normas se interpretarán, entre otras cosas, de acuerdo a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. En la hipótesis legal que nos ocupa, resulta evidente que los fines con base en los cuales el legislador determinó el modo en que había de fijarse el precio de las parcelas, se cumplen de mejor manera actualizando los costos de adquisición.

    En primer lugar, el Instituto de Desarrollo Agrario podrá recibir con las cuotas de amortización calculadas de acuerdo al costo actualizado de los terrenos, sumas de dinero más significativas que le permitirán a su vez reinvertirlas en nuevos procesos productivos, como la compra de tierras para más programas de parcelación, con lo que se da un mayor contenido al principio de función social de la propiedad, al beneficiarse un número más grande de personas con los recursos originalmente invertidos.

    Por otro lado, se seguirá ofreciendo a los beneficiarios precios de las parcelas de acuerdo al costo de adquisición original, que al actualizarse, darán a las tierras entregadas un justo valor, así como al esfuerzo individual de cada uno de los adjudicatarios por pagarlas a través de su labor productiva en ellas. Fue probablemente la intención del legislador que, lejos de regalar las tierras u ofrecerlas por sumas ínfimas, se trasladara a los parceleros los costos en que habría de incurrir el Instituto para adquirirlas y de esa forma lograr en el ánimo de los campesinos beneficiados un reconocimiento a su trabajo y al valor de la propia tierra asignada.

    Ahora bien, y por tratarse la actualización de los costos de un mecanismo puramente excepcional, no está de más reiterar aquí lo indicado en nuestros más recientes dictámenes sobre las limitaciones de los contratos de adjudicación de tierras (C-140-2000 de 16 de junio del 2000 y C-072-2001 de 15 de marzo del 2001), en el sentido de que deben ponerse en práctica mejores políticas de gestión administrativa, que hagan más eficiente la entrega de títulos al momento de concluirse satisfactoriamente los períodos de prueba de cada beneficiario. De actuarse así, se le daría pleno cumplimiento a los objetivos de la ley, tornándose superflua cualquier discusión sobre el desajuste entre los valores originales de adquisición de los terrenos por el Instituto y el de los eventuales precios a pagar por los adjudicatarios como contraprestación ante la entrega de las parcelas.

CONCLUSIÓN

    Tratándose de aquellos casos en que haya transcurrido mucho tiempo entre el momento de la adquisición de las tierras para efectos de parcelación por parte del Instituto de Desarrollo Agrario y aquel en el que ha de fijarse los precios de las respectivas parcelas con miras a determinar el monto de las correspondientes cuotas de amortización dentro de los contratos de adjudicación de tierras, sí es posible actualizar el costo de adquisición de las primeras, en el entendido de que se asegure que corresponde efectivamente al costo original trasladado al presente, y no de un nuevo valor antojadizo o con base en otros parámetros de mercado.

De ustedes, atentamente

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR AGRARIO