C-276-2001

4 de octubre del 2001

Licenciado

Bernardo Benavides B.

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato referirme a su oficio N° DMT-768-2001 de fecha 17 de agosto del 2001, recibido en esta Procuraduría el día 21 del mismo mes, y asignado a la suscrita al día siguiente, en el que solicita el pronunciamiento que exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el objeto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos sometidos a consideración en los expedientes de pensión y el expediente administrativo de los señores XXX, XXX, XXX y XXX conocido como XXX.

    Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de vicios graves en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

    Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

    Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a audiencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

    Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

    Bajo ese contexto es de rigor señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos por parte de la Administración.

I- INICIO DEL PROCEDIMIENTO Y LA INTIMACION.

    Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto     declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

    De acuerdo con los documentos que constan en los expedientes remitidos se observa que en el procedimiento no se cumplió con lo expuesto en el párrafo anterior, en virtud de que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante resolución N° 274-2000 de las 10:30 horas del 14 de junio del 2000, nombra como órgano director a la Dirección Nacional de Pensiones en una "Investigación administrativa para determinar las nulidades de los trámites y actos declarativos de derechos, en Diligencias de indemnización del Régimen de Guerra" contra los señores XXX, XXX, XXX y XXX.

    La Dirección Nacional de Pensiones, mediante resolución N° DNP-OD-001-2001, nombra a dos funcionarias para que conformen dicho órgano director "a fin de investigar los hechos y determinar las eventuales clases de nulidades de los trámites y actos declaratorios de derechos", de los mencionados señores.

    Por su parte, el órgano director cuando cita a los señores XXX, XXX, XXX y XXX a la comparecencia oral y privada, les hace ver que se inicia proceso ordinario "para la investigación del otorgamiento de pensión del Régimen de Guerra y Gracia", y se les señala la resolución mediante la cual les fuera otorgado a cada uno de ellos dicho beneficio, así como los montos otorgados, la fecha a partir de la cual rigen y el momento en el que les fue notificada.

    Así las cosas, es evidente que el procedimiento que nos ocupa no se inició como correspondía, y a los administrados no se les intimó de manera correcta, en virtud de que en ningún momento se les hace ver la posibilidad de aplicar la norma 173 de la Ley General de la Administración Pública (valga recalcar que ni tan siquiera se menciona el artículo), y declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo. Lo mismo sucede con el incumplimiento del requisito específicamente previsto en el inciso f) del artículo 249 de se mismo texto normativo, toda vez que no se hicieron los "apercibimientos" a que quedaban sujetos "... caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones... ".

    En ese sentido, no hubo una comunicación clara y detallada de los reproches de legalidad que se le hacen a los actos cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y valga resaltar que ese aspecto tampoco, en ningún momento, se les indica a los administrados de manera puntual.

    Todo lo anterior violenta el derecho de defensa, a tenor de lo dispuesto por el supracitado numeral 223 de la misma ley, lo cual se traduce en un vicio insubsanable en el procedimiento. Por lo tanto, las citaciones están defectuosas por omisión de requisitos esenciales, razón por la cual son nulas, según lo señalado en los artículos 223 y 254 del mismo texto normativo (a mayor abundamiento véase el dictamen N° C-024-94 de 10 de febrero de 1994). Así como, en las abundantes resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, verbigracia votos números 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998, 2376-98 del 1° de abril de 1998 y 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia por ejemplo la N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, y dictámenes de la Procuraduría General de la República, números C-049-99 del 5 de marzo de 1999, C-118-2000 del 22 de mayo del 2000, C-083-2001 del 20 de marzo y C-182-2001 del 26 de junio ambos del año 2001, entre muchos otros.

    Otro aspecto que no se cumplió, es el requisito establecido legalmente de que las notificaciones contengan el texto íntegro del acto, con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos (artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública).

    De otro lado, a los comparecientes no se les previene que deben señalar lugar para oír notificaciones.

    Por otra parte, las respectivas citaciones omiten consignar la fecha de su confección, tal y como lo exige el numeral 134 párrafo segundo de la Ley General de la Administración Pública.

    También en las citaciones se le previene a los que se les está citando para la audiencia oral y privada, que deben presentar toda la prueba documental y testimonial que tengan antes de 72 horas de la fecha señalada para la comparecencia. Lo anterior contrario a lo establecido en el artículo 317 de la citada Ley General, que establece que la parte tendrá el derecho y la carga en la comparecencia de ofrecer su prueba, obtener su admisión y trámite cuando sea pertinente y relevante, entre otros. En consecuencia, se limitó a las partes su derecho de defensa, y por ende se afectó el debido proceso.

II- EN TORNO A LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.

    Según la sentencia N° 15-90 del 5 de enero de 1990 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, debe brindársele al administrado "el derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente"; este derecho se refiere específicamente al derecho a comparecer a una audiencia oral y privada donde el interesado pueda exponer sus argumentos y presentar prueba.

    Sobre el particular, el jurista español Jesús González Pérez, en su obra "EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL", afirma que la "citada audiencia da al interesado la posibilidad de aportar al expediente su versión de los hechos (en la doble versión fáctica y jurídica) que, como elemento de juicio más, resulta en todo caso indispensable para que la autoridad decidente resuelva conociendo los datos o argumentos que legalmente pueda aportar el administrado con la finalidad de contrarrestar una prueba o posición que prima facie o presuntivamente se manifiesta para el de forma adversa." (Madrid, Editorial Civitas S.A., 1989, pp. 176-177).

    A pesar de que por su naturaleza la parte puede renunciar a la comparecencia si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna, que estipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo (véase al respecto la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96 de las 15:57 horas del 9 de enero de 1996), tal situación debe ser registrada en un acta, tal y como se exige en los artículos 270 y 313 de la Ley General de la Administración Pública; esto como garantía del correcto desarrollo del proceso.

    Conforme con lo que antecede, y a tenor de los numerales 309 a 319 de la supracitada Ley, la audiencia oral y privada constituye un elemento esencial del procedimiento ordinario, en virtud de que es allí donde las partes tienen la posibilidad de exponer sus argumentos y producir la prueba que consideren necesaria para su defensa. Bajo este supuesto, nuestro ordenamiento prevé que para que esta audiencia se pueda realizar, debe estar precedida por una citación que cumpla con todos los requisitos previstos por el artículo 249 del mismo texto legal.

    En el presente caso, las citaciones –como se ha venido comentado- no cumplieron con los requerimientos exigidos, y por ello la audiencia legal no pudo lograr su cometido, en vista de que las partes no tenían todos los elementos fácticos y jurídicos debidos y, por lo tanto, no pudieron ejercer una defensa adecuada.

    Aunado a lo expuesto, es importante que se tenga en cuenta que de conformidad con la norma 311, en concordancia con el artículo 250 inciso 2, ambos de la Ley General de la Administración Pública, toda citación a la comparecencia oral y privada debe realizarse con un plazo mínimo de 15 días de anticipación.

    Por consiguiente, se colige que se omitieron una serie de requisitos establecidos a nivel legal, y es evidente que las omisiones apuntadas vulneran el debido proceso y el derecho de defensa, toda vez que un elemento integrante del debido proceso es que se garantice al posible afectado que se cumplan las formalidades estipuladas en la Ley General de la Administración Pública.

    Siendo así, el necesario apego al debido proceso le proporciona al administrado la oportunidad de evitar que se le prive arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le corresponden, por lo cual, al apartarse de estos principios el procedimiento no puede considerarse válido por poner en riesgo la efectiva protección de los derechos del administrado.

III- RESPECTO A LAS NOTIFICACIONES.

    Como es sabido la notificación goza de un carácter instrumental dentro del proceso; La misma adquiere un rasgo fundamental de comunicación de los actos a las partes que intervienen en el proceso. Como regla general, el acto administrativo externo es eficaz hasta que sea debidamente comunicado al administrado, produciendo a partir de ese momento efectos jurídicos conectados a la respectiva manifestación de voluntad administrativa.

    Lo anterior, con el fin de que el administrado tenga conocimiento anticipado de las diversas decisiones administrativas que le atañen en protección de la seguridad, certeza jurídica, y como garantía de su derecho de defensa. En consecuencia, es una exigencia del contradictorio cuya infracción violentaría el principio constitucional del debido proceso.

    Por lo tanto, en un acto administrativo concreto - verbigracia las resoluciones- la notificación es la forma necesaria de comunicación para que ese acto adquiera su eficacia respecto del interesado en él.

    En el asunto que nos ocupa, se constata que la resolución N° 274-2000 de 10:30 horas del 14 de julio del año 2000l, solamente parece haberle sido notificada al señor XXX, puesto que la otra aparente constancia no presenta claridad en cuanto al notificado. Además, se consigna que a los señores XXX y XXX se les notificaría por correo certificado, echándose de menos en el expediente el acta donde conste que dicha notificación se llevó a cabo efectivamente.

    Al respecto, debe tenerse en cuenta que tocante a las exigencias para que las notificaciones - dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en ese sentido " Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que. las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas." (Dictamen N° C-0499-99 de 5 de marzo de 1999). (Véanse con mayor detalle los dictámenes números C-055-99 del 18 de marzo de 1999, C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).

    De acuerdo con lo expuesto, se reafirma aun más la imposibilidad jurídica de emitir el dictamen solicitado.

IV- CONCLUSIÓN.

    Por lo antes expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con los expedientes de pensión y expediente administrativo de los señores XXX, XXX, XXX y XXX, conocido como XXX, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados.

    Del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, deferentemente suscribe,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

PROCURADORA ADJUNTA

ACACHA/mvc