17 de setiembre de 2001

C-247-2001

Licenciada

Joyce H. Hernández Arburola

Auditora General

Instituto Costarricense de Turismo

Presente

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio AG-690-2001 del 7 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre la celebración de sesiones extraordinarias de la Junta Directiva del I.C.T., inmediatamente después de realizadas las sesiones ordinarias, cuyos temas son los mismos de las segundas.

I.- NORMATIVA APLICABLE.

1. - Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 de 2 de mayo de 1978.

"Artículo 52. -

1. Todo órgano colegiado se reunirá ordinariamente con la frecuencia y el día en que indique la ley o su reglamento. A falta de regla expresa deberá reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde.

2. Para reunirse en sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial.

3. Para reunirse en sesión extraordinaria será siempre necesaria una convocatoria por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo los casos urgentes. A la convocatoria se acompañará copia del orden del día, salvo caso de urgencia.

2. - Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas, n.° 3065 de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas.

"Artículo 3º. - Las juntas directivas de las instituciones autónomas no podrán celebrar más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas últimas sean absolutamente necesarias.

Los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas no tendrán derecho a devengar dietas como miembros de la junta directiva, sino que devengarán únicamente un salario fijo determinado por la junta directiva."

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6908 de 3 de noviembre de 1983).

3. - Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, n.° 1917 de 30 de julio de 1955.

"Artículo 22. - La Junta se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana y en sesión extraordinaria cada vez que sea convocada al efecto, de acuerdo con los reglamentos internos. El quórum de las sesiones ordinarias o extraordinarias se forma con tres miembros y los acuerdos se tomarán, salvo disposición legal en contrario, por mayoría de votos…"

4. - Reglamento interno de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo.

"Artículo 22. - "La Junta deberá sesionar ordinariamente una vez por semana y extraordinariamente las veces que sea necesario. Le remuneración se hará de acuerdo con las regulaciones legales vigentes (…)."

II.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

    El Lic. Alvaro Leiva Escalante, director de la Asesoría Legal del ICT, en el memorando DL-882-2001 del 5 de los corrientes, considera que "…sería contrario al espíritu de las normas señaladas [ se refiere a las que hemos citado en acápite anterior], el establecer como costumbre la realización de una sesión semanal ordinaria seguida siempre de una sesión extraordinaria, convocada con la misma antelación de la sesión ordinaria y para conocer asuntos que por su regularidad, revisten un carácter ordinario.

    Lo anterior, por cuanto al tratarse de asuntos de carácter ordinario, y cuyo conocimiento se tiene con la suficiente antelación, lo lógico es incluir tales puntos como parte de la sesión ordinaria respectiva, ya que no se justifica, la convocatoria de una sesión extraordinaria seguida de la ordinaria, cuando tales puntos pueden ser conocidos en la sesión ordinaria, siendo que lo anterior deja sin justificación la necesidad de realizar la respectiva sesión extraordinaria."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

    El órgano asesor ha tenido la oportunidad de abordar temas afines al que se nos consulta. En esta dirección, nos interesa resaltar el dictamen C-019-1999 de 27 de enero de 1999, de cual estaremos haciendo cita más adelante.

III.- SOBRE EL FONDO.

    El asunto que se nos consulta estriba en determinar si la costumbre de una sesión semanal seguida siempre de una sesión extraordinaria, convocada con la misma antelación de la sesión ordinaria y para conocer asuntos que por su naturaleza tienen un carácter ordinario, es o no conforme con nuestro ordenamiento jurídico.

    La LGAP establece dos tipos de sesiones en los órganos colegiados, según el numeral 52. Las ordinarias, que son aquellas que se realizan regularmente o con frecuencia, para seguir la terminología legal, en las que, por lo general, se conocen de asuntos de naturaleza regular o común. Las extraordinarias, que son aquellas que se realizan excepcionalmente, en las que, por lo general, se discuten asuntos de naturaleza especial o urgente. En las primeras no se requiere de una convocatoria especial, en vista de su normalidad o continuidad; mientras que en las segundas, sí es necesario, amén de que debe ser por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo casos de urgencia, y debe acompañarse copia del orden del día. ( Sobre el tema de la convocatoria puede consultarse el dictamen C-019-1999 de 27 de enero de 1999, en él que se hace una amplia exposición del tema).

    De lo anterior podemos extraer algunas reglas elementales en el funcionamiento de los órganos colegiados. La primera, que las sesiones ordinarias deben tener un carácter permanente, de regularidad o normalidad, consecuentemente, su celebración no podría ser de naturaleza excepcional u ocasional. La segunda, que las sesiones ordinarias constituyen el cauce normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado, sin que sea óbice, por excepción, de que también en este tipo de sesión se conozcan asuntos de naturaleza extraordinaria o especial. La tercera, las sesiones extraordinarias se realizan excepcionalmente, por lo que no se adecua al ordenamiento jurídico que éstas tengan el carácter de permanente o de regularidad. La cuarta, las sesiones extraordinarias están diseñadas para conocer de asuntos especiales o urgentes, los cuales, dadas sus implicaciones para el interés público, requieren de su atención inmediata, no pudiendo por ello el colegio esperarse a que acontezca la sesión ordinaria. La quinta, en una sesión extraordinaria, excepcionalmente, podría conocerse de un asunto ordinario, siempre y cuando las circunstancias así lo exijan.

    Dejando por un momento las reglas jurídicas, y adentrándose en las normas de las ciencias administrativas, no es congruente con las más elementales reglas de sana administración, de una gerencia con liderazgo, que un órgano tenga que sesionar extraordinaria todas las semanas, ya que de darse esa situación denotaría, eventualmente, que la entidad está en una permanente crisis, lo que podría conllevar un ejercicio inadecuado de las competencias legales. Ahora bien, si el diseño de las sesiones extraordinarias es para conocer asuntos de naturaleza regular, ese hecho –de ser cierto- conllevaría una falta de planificación y de programación en el tratamiento de los asuntos más importantes y urgentes del órgano. Desde esta perspectiva, el correctivo para solucionar este tipo de problemas no es desnaturalizando el instituto de las sesiones extraordinarias, sino a través de una definición correcta de las políticas de la entidad y de una adecuada organización administrativa. En otras palabras, el exceso de trabajo o de asuntos no constituye un fundamento válido para desnaturalizar las sesiones extraordinarias.

    A nuestro modo de ver, la práctica que se ha instaurado en esa institución no sólo han desnaturalizado la razón de ser de las sesiones extraordinarias, sino que está en abierta oposición con los principios elementales de la organización administrativa, los que, obviamente, se encuentran recogidos, en forma expresa o implícita, en nuestro ordenamiento jurídico, tales como los de la lógica y de la conveniencia. Con base en ellos, no es razonable ni oportuno que en un órgano de la Administración Pública se admitan este tipo de actos.

    Por otra parte, la Procuraduría General de la República tampoco puede obviar que este tipo de actos tiene un efecto sobre el Erario. En efecto, si a la par de las cuatro sesiones ordinarias mensuales se realizan también cuatro extraordinarias, de conformidad con la ley n.° 3065, éstas últimas tendrán que remunerarse. El legislador, consciente de esta situación, estableció, en el numeral 3 de ese cuerpo normativa, la exigencia de que la realización de las sesiones extraordinarias debe ser absolutamente necesaria. Si mucho esfuerzo intelectual, se desprende de lo anterior, que cuando un asunto no tiene el carácter de excepcional o de urgente, debe ser conocido en la próxima sesión ordinaria, sin que por ello sufra menoscabo alguno el interés público; el conocerlo y votarlo en una sesión extraordinaria constituye un acto contrario a la ley, debido a que, al no mediar una urgencia o un grado de peligro razonable para el interés público, se contraviene abiertamente la letra y espíritu de la norma legal.

    Además de lo anterior, a esta altura de la exposición nos asalta una segunda preocupación, y es que al contravenir este tipo de actos el ordenamiento jurídico, eventualmente, los acuerdos que se adopten en esas sesiones podrían ser acatados por este tipo de vicios por algún administrado que considere que se le han vulnerado sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Si bien sobre este extremo, podría argumentarse que ese tipo de vicio no podría afectar los acuerdos adoptados por el órgano colegiado o, en el eventual caso de que se admitiera esa posibilidad, estaríamos, a lo sumo, frente a un caso de nulidad relativa y no absoluta, a nuestro modo de ver, este riesgo no debe, en ninguna circunstancia, ser asumido por la Administración Pública; amén, y como es harto conocido, de que el colegio debe siempre actuar apegado, en todos sus extremos, al ordenamiento jurídico, es decir, de evitar, por todos los medios, que su actuación se dé al margen o en contra de él, ya que está en juego el principio de legalidad, presupuesto esencial del Estado social de Derecho.

    Con base en lo antes expuestos, la costumbre de la Junta Directiva del I.C.T. de realizar una sesión ordinaria seguida de una extraordinaria, donde en esta última, por lo general, se conocen asuntos normales u ordinarios, contraviene el ordenamiento jurídico. Ergo, las autoridades administrativas de esa entidad y los órganos de fiscalización competentes deben adoptar las medidas necesarias y urgentes para su erradicación.

IV.- CONCLUSIÓN.

1. - La costumbre de la Junta Directiva del I.C.T. de realizar una sesión ordinaria seguida de una extraordinaria, donde en esta última, por lo general, se conocen asuntos normales u ordinarios, contraviene el ordenamiento jurídico.

2. - Por consiguiente, las autoridades administrativas de esa entidad y los órganos de fiscalización competentes deben adoptar las medidas necesarias y urgentes para evitar que se continúe con esa práctica.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional