C-241-2001

5 de setiembre de 2001

 

Ingeniero

Alberto Dent Z.

Ministro de Hacienda

S. D.

 

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos al oficio DM-540-2001 del 31 de julio del 2001, suscrito por el entonces Ministro de Hacienda, Sr. Leonel Baruch, en el que solicita que este órgano técnico-consultivo proceda a emitir criterio sobre lo siguiente:

"¿En caso de que el fiduciario del Contrato de Fideicomiso para el Pago de los Pasivos Financieros del extinto Banco Anglo, suscrito en su oportunidad entre el Banco de Costa Rica, el Banco Central y la Junta Liquidadora, al agotarse la suma fideicometida hubiera cancelado obligaciones de la entidad disuelta con recursos propios podría reclamar al Estado la devolución de dichos dineros?"

    La consulta se acompaña del dictamen de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda, que indicó que el 26 de septiembre de 1996 se suscribió un Contrato de Fideicomiso que tenía como objetivo la cancelación de los pasivos financieros del extinto Banco Anglo y en el que el fideicomitente era la Junta Liquidadora del Banco Anglo, el fideicomisario era el Banco Central y el fiduciario el Banco de Costa Rica. Mientras la cláusula Segunda del contrato de Fideicomiso regula lo relativo al patrimonio, el inciso b) de la cláusula Octava establece como una de las causales para la terminación anticipada del Fideicomiso el agotamiento de "... la suma fideicometida, para hacerle frente a los pagos objeto de este contrato". De esta forma, el agotamiento de los recursos financieros se constituye en una de las causas para tener por finalizada la relación contractual. Además de lo anterior, se indica que el contrato no contempló la posibilidad de que el Fiduciario utilizara fondos propios para cubrir el pago de los pasivos. Es más, la cláusula Sétima dispone que el Fiduciario puede negarse a cancelar los pasivos que a su juicio no reúnan los requisitos de validez necesarios "... o cualquier (sic) otros motivos o circunstancias que razonablemente impongan el no pago del título...", razón por la cual se concluye que si bien el Estado es responsable de los pasivos financieros del extinto Banco Anglo "... en la hipótesis consultada no se estaría generando un pasivo, toda vez que de producirse tales obligaciones, las mismas se generarían en la actuación del FIDUCIARIO, al excederse de los límites de lo pactado y utilizar recursos propios para cancelar deudas del extinto BAC."

    Asimismo, se adjuntó el criterio de la Contraloría General de la República sobre el mismo asunto, rendido mediante oficio No. 7626 del 10 de julio del presente año, en el que se concluye lo siguiente:

"1) Que el Banco de Costa Rica se excedió en la administración del fideicomiso, sobrepasándose en sus funciones, e irrespetando los límites que claramente se le impusieron en el contrato de fideicomiso (cláusulas 2, 7, 8 y 9 del Contrato de Fideicomiso.

2) Que no le correspondía al Banco de Costa Rica alimentar con recursos propios al fideicomiso una vez terminada la suma fideicometida, y que provenía de la Junta Liquidadora. Que la Procuraduría General interpretó la normativa sobre la materia, llegando a concluir que el estar el Banco Central legalmente habilitado para asumir pasivos, no implicaba una obligación del mismo, sino más bien, una disposición voluntaria a hacerlo, que no llegaba al punto de financiar al Banco de Costa Rica, cuando se terminara la suma fideicometida. Entonces la responsabilidad de asumir los pasivos recaía frontalmente sobre el Estado.

3) Queda claro que el Banco de Costa Rica al sobrepasar los límites de su gestión como fiduciario, no puede lucrar de su actuación, y por lo tanto aun cuando se le deben reconocer los pagos efectuados, como ya determinaremos, no le podrán ser reconocidas las comisiones derivadas de su gestión, sobre las sumas que pagó una vez terminada la suma fideicometida.

4) Que el Estado no puede tener un enriquecimiento incausado, basado en la función de administración que efectuó el Banco de Costa Rica del fideicomiso, máxime que todos los antecedentes citados y la legislación apunta a que el obligado es el Estado. Por lo tanto, el Estado debe, en principio, reintegrar al Banco de Costa Rica lo pagado por éste, aún más allá de la suma fideicometida, salvo que se demuestre que esos pagos o algunos de ellos le causaron perjuicio, en el sentido de que no constituían una obligación que le correspondiera afrontar al Estado. En cuando al pago de las comisiones por esta gestión, tal como se apuntó supra, no deben ser reconocidas por el Estado.

5. La presente opinión no desmerece el criterio que pueda tener la Procuraduría General de la República sobre este tema que resulta afín a sus competencias".

    Esta Procuraduría otorgó audiencia al Banco Central de Costa Rica y al Banco de Costa Rica sobre la consulta realizada, en tanto entidades involucradas directamente en el asunto que se cuestiona.

    Mediante oficio Subg-155-2001 del 23 de agosto del 2001, suscrito por el Sr. Rodolfo González Blanco, Subgerente del Banco Central, el Banco Central contesta la audiencia otorgada, en el cual se manifiesta que el "independientemente de sí el Estado debe o no pagar dichas sumas, el Ente Emisor está imposibilitado para asumirlas". Adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica, Oficio No. AJ-687-2001 del mismo día, en donde se indica que la participación del Banco Central en el proceso de liquidación del Banco Anglo finalizó el 27 de diciembre de 1996, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense, Ley No. 7471. Se indica que a partir de la referida fecha no existe obligación alguna del Banco Central de cancelar los gastos originados en decisiones tomadas por las autoridades del antiguo Banco Anglo o de la Junta Liquidadora y que más bien le corresponde al Estado asumir los referidos gastos ya sea por decisión propia, sentencia judicial o cualquier otro tipo de decisión. Una vez finalizado el proceso de liquidación del Banco Anglo dejaron de existir las obligaciones del Banco Central establecidas en la Ley No. 7471 y éste solo adquiere la calidad de acreedor frente al Estado por los dineros otorgados en calidad de préstamo durante su gestión. Además, en virtud del artículo 59 de la Ley No. 7558 del 3 de noviembre de 1995 el Banco Central se encuentra imposibilitado de "(otorgar financiamiento al Gobierno de la República o instituciones públicas..).". Vencido el plazo de funcionamiento de la Junta Liquidadora del Banco Anglo Costarricense le compete al Banco Central asumir en dación de pago y continuar la gestión de cobro de los créditos que no pudieron ser cobrados total o parcialmente durante el proceso de liquidación (artículo 15 de la Ley No. 7471). Debido a lo anterior se concluye que el Estado es el responsable del pago de los pasivos financieros del extinto Banco Anglo y que el Banco Central no está obligado a responder por los dineros que el Banco de Costa Rica utilizó para cancelar los pasivos financieros del antiguo Banco Anglo, luego de finalizado el proceso de liquidación.

    Mediante oficio sin número del 23 de agosto del 2001, recibido el 27 del mismo mes y año, suscrito por el Sr. Mario Barrenechea C., Gerente General del Banco de Costa Rica, se indica que el haber utilizado recursos propios para cancelar deudas del extinto Banco Anglo no puede verse como un exceso en los límites de lo actuado por parte del Banco Fiduciario, en tanto los funcionarios del referido Banco realizaron los pagos en el entendido de que habían fondos suficientes en el fideicomiso y porque consideraron que el fideicomiso se encontraba vigente en tanto "...no existía un acto formal de terminación del contrato de fideicomiso, ni finiquito alguno por parte del Banco Central de Costa Rica, ni tampoco del Ministerio de Hacienda." Al respecto se indica que aun y cuando la cláusula segunda del contrato de fideicomiso disponía que el Banco Central de Costa Rica debía asignar adicionalmente los recursos económicos para el cumplimiento de los fines del fideicomiso, no lo hizo a pesar de las gestiones que se realizaron al efecto. Debido a lo anterior, el Banco de Costa Rica procedió a realizar los pagos ya que estaba incurriendo en un importante riesgo de imagen "...ya que los acreedores del extinto Banco Anglo, siempre consideraron que el Banco Fiduciario debía cumplirles con el pago...". Finalmente, se indica que los pagos realizados por el Banco de Costa Rica constituyeron un descargo de las obligaciones del Estado, en tanto los acreedores del extinto Banco Anglo no volverán a gestionar el cobro de lo adeudado, razón por la cual el Estado se encuentra obligado a reintegrarle al Banco de Costa Rica las sumas en cuestión. Caso contrario, se generaría un enriquecimiento sin causa a favor del Estado y "...se estarían dejando sin efecto las consecuencias jurídicas derivadas del artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, toda vez que en este caso el Estado estaría negando el pago de obligaciones debidamente acreditadas y demostradas, las cuales fueron asumidas por el Banco de Costa Rica en virtud de la ejecución de un contrato de fideicomiso suscrito con esa finalidad."

    Para la debida respuesta a la consulta formulada, se analiza la naturaleza del contrato de fideicomiso, para posteriormente hacer referencia específica al contrato de fideicomiso para el pago de pasivos del Banco Anglo Costarricense y a la autonomía del patrimonio del fideicomiso.

 

A.- EL FIDEICOMISO: UN CONTRATO REGULADO POR EL DERECHO COMÚN

    En el análisis de la situación que plantea el Ministerio de Hacienda respecto del Banco de Costa Rica debe tomarse en cuenta, previamente, que el fideicomiso es un contrato y un contrato regido por el Derecho Común.

1-. Un contrato dirigido a constituir un patrimonio separado

    El fideicomiso entraña la transmisión plena de derechos, tanto reales como personales, al fiduciario para que lo destine al cumplimiento de un fin determinado en el acto constitutivo. El contrato de fideicomiso tiene su origen en el "trust" anglosajón entendido como sistema de doble propiedad fundamentado en la confianza. En este caso específico el "trust", concepto que ostenta múltiples acepciones, refiere a la operación mediante la cual el propietario de bienes o derechos, los coloca en situación de confianza, en manos de un tercero –trustee-, quien a su vez debe darle a la propiedad el destino convenido. El trustee aparece ante terceros como dueño de los bienes o derechos, aun y cuando su poder sobre ellos está determinado en el acto constitutivo.

    Ahora bien, el contrato de fideicomiso normalmente cuenta con tres partes: el fideicomitente quien es el propietario de los bienes o derechos que se traspasan, el fiduciario quien recibe los bienes para la realización de los fines lícitos establecidos en el acto constitutivo y el fideicomisario o beneficiario del contrato de fideicomiso:

"... el fiduciario adquiere la propiedad de los bienes en el denominado ‘dominio imperfecto’, en razón de que una vez cumplida la condición o el plazo debe desprenderse de ellos. Además sus facultades son restringidas por cuanto el titular del dominio fiduciario debe limitarse, en principio, a la realización de los actos necesarios para la correcta ejecución del encargo recibido." (Dictamen C-261-2000 del 23 de octubre del 2000)

    El patrimonio fideicometido es un patrimonio autónomo, por lo que no puede ni debe confundirse con el patrimonio del fideicomitente, del fiduciario o del fideicomisario, como se verá más adelante. Son bienes separados del resto del activo, lo que implica cuentas separadas, pero además que dichos bienes están excluidos de la garantía general de los acreedores del fiduciario, por cuanto solo responden por las obligaciones derivadas del fideicomiso. Lo que reafirma que el patrimonio del fideicomiso debe utilizarse exclusivamente para los fines establecidos en el acto constitutivo y dentro de los límites establecidos por la ley. Veamos: el fiduciario debe desempeñar su gestión con el cuidado de un buen padre de familia y será removido si no ajusta su actuación al acto constitutivo o a la ley (artículo 645); existe prohibición expresa de que el fiduciario garantice los rendimientos de los bienes fideicometidos (artículo 647); si el acto constitutivo deja a discreción del fiduciario la inversión de los bienes fideicometidos, la misma debe realizarse en valores de la más absoluta y notoria solidez. En tales casos, le es prohibido invertir en valores con fines especulativos, así como adquirir valores en empresas en proceso de formación o bienes raíces para revender. Si el fiduciario realiza préstamos en dinero debe hacerlo con garantía hipotecaria de primer grado y por suma igual o inferior al sesenta por ciento del valor del inmueble (artículo 648); existe prohibición de que el fiduciario invierta más de una tercera parte del patrimonio fideicometido en un mismo negocio (artículo 649) y los bienes del fideicomiso no pueden gravarse, salvo autorización expresa del fideicomitente.

    Resulta, entonces, que el contrato de fideicomiso es detalladamente regulado tanto por el acto constitutivo, en el que se establecen sus fines, como por la ley. La actuación del fiduciario se encuentra celosamente resguardada, pues se trata de que la misma se traduzca en el buen manejo del capital fideicometido y, por ende, de garantizar la exitosa realización de los fines del fideicomiso.

    Dado que el contrato de fideicomiso es un contrato fiduciario y regido, como se verá, por el Derecho común, cabe cuestionarse si la Administración Pública puede acudir a suscribir este tipo de negocios.

    Sobre este punto, tanto la Contraloría General de la República como la Procuraduría han sostenido que la Administración Pública se encuentra facultada para suscribir contratos de fideicomiso siempre y cuando no supongan la delegación de potestades administrativas, referidas de la actividad ordinaria del ente. De esta forma, no sería factible la constitución de un fideicomiso para la realización de las funciones propias de la Administración fideicomitente o, lo que es lo mismo, para la realización de las actividades para las cuales fue creada la respectiva Administración (Dictamen C-252-87 del 15 de diciembre de 1987 y Opinión Jurídica OJ-055-97 del 30 de octubre de 1997).

2-. Un contrato regido por el Derecho Privado

    El contrato de fideicomiso es un contrato de naturaleza eminentemente privada en tanto su regulación se encuentra establecida en el Código de Comercio (ver dictamen C-261-2000). Y en este sentido se han pronunciado los Tribunales de Justicia al señalar que los bancos estatales al suscribir contratos de fideicomiso actúan como personas de derecho privado:

"III. No son de recibo los argumentos esgrimidos por el apelante, ya que se ha demostrado que el fideicomiso que sirvió de base a los préstamos hipotecarios, y cuya cláusula de intereses fluctuantes desea ser anulada, fue constituido por una persona jurídica no pública, es decir, el Banco Nacional de Costa Rica no realizó los préstamos con fondos propios, sino en su calidad de fiduciario, y tal y como lo ha resuelto la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en dichos casos, los Bancos del Sistema Bancario Nacional actúan como sujetos de derecho privado, siendo aplicable por ende el numeral 3.2 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto dicha autoridad, en sentencia número 120-98 de las 15 horas cinco minutos del veinticinco de noviembre de 1998 dispuso: "Tratándose de préstamos otorgados por las secciones fiduciarias, los bancos del Sistema Bancario Nacional no actúan como entes autónomos, ni con fondos propios sino como sujetos de derecho privado (artículo 3 inciso 2do de la Ley General de la Administración Pública) representando al fideicomitente, en calidad de fiduciario. Por ende, los principios y normativa aplicable son los del derecho privado, en especial el Código de Comercio, el cual regula los contratos de fideicomiso y los préstamos" Igualmente la Sala Constitucional ha sido conteste al señalar, en voto número 853-94, de las nueve horas con nueve minutos del once de febrero de 1994 que: "Visto el contrato de fideicomiso y la escritura de compraventa, es claro que el Banco Nacional de Costa Rica no ha operado aquí ni con fondos propios, ni como institución autónoma, sino en su calidad de fideicomisario de la Compañía D. S. A., es decir, como Banco privado en los términos del artículo 4 de la Ley General de Administración Pública. Asimismo, las cláusulas del contrato de compraventa y constitución de hipoteca, prevén un mecanismo objetivo y razonable que permite ajustar la tasa de interés activa ante las variaciones de la tasa de interés pasiva que rige para los títulos valores, que son la fuente de financiamiento del fideicomiso; títulos valores que por ser de vencimiento a corto plazo serán afectados por tasas de interés del mercado al momento de constituirse. De manera que no existe una potestad unilateral del banco de variar la tasa e interés pactada sino que esto ocurre objetivamente conforme a los cambios en el mercado." Con base en todo lo dicho, es claro que lo resuelto por el juez lo fue en forma correcta, pues el Banco Nacional de Costa Rica, no actuó en el préstamo hipotecario de marras con fondos propios, sino como fiduciario de una empresa privada, tal y como se ha expresado." (la negrilla no es del original) (Resolución No. 215 de las 14h 50m 24 de junio de 1999, Tribunal Contencioso Administrativo)

    Los bancos estatales son empresas públicas organizadas como instituciones autónomas, según lo dispuesto por el artículo 189 de la Carta Política. En lo relativo al régimen de regulación de los bancos estatales, esta Procuraduría ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores:

"Por el régimen de su actividad, el banco estatal puede considerarse una empresa pública y las operaciones financieras que realice directamente con sus clientes se regirán por el Derecho Privado. En ese sentido, interesa resaltar que esa regulación se aplica en lo que respecta al giro bancario, lo que no excluye que respecto de otro tipo de operaciones, particularmente de índole instrumental, se rija por el Derecho Público. Se exceptúan de lo anterior las disposiciones concretas de Derecho Público que regulen la actividad del Banco: Ley Orgánica del Banco Central y la propia Ley del Sistema Bancario..." (dictamen C-270-1998 del 15 de diciembre de 1998).

"Resulta importante destacar, que la intención del legislador, al sujetar aquellos entes que se constituyen como empresas industriales o mercantiles comunes expresamente a las regulaciones del derecho privado, es precisamente para no entorpecer el desarrollo de la actividad comercial de tales empresas, por lo que no puede negarse, que algunas disposiciones del Derecho Público, le sean aplicables en lo que respecta a su organización y funcionamiento." (Dictamen C-190-94 del 9 de diciembre de 1994).

    Respecto al giro de la actividad bancaria, los bancos estatales se rigen por el derecho privado (artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública) y de allí, precisamente, la consideración de los tribunales de justicia de que en tratándose de fideicomisos en los que los bancos estatales actúen como fiduciarios, debe tenérseles como sujetos de derecho privado. Situación ésta que se reafirma en el contrato de fideicomiso para el pago de pasivos del Banco Anglo Costarricense en el que el Banco de Costa Rica, en su calidad de fiduciario, realiza un negocio de carácter lucrativo con el claro establecimiento de las comisiones que recibirá por la ejecución del contrato (cláusulas décima y décima primera). De allí también que no sea de extrañar que en el contrato de fideicomiso para el pago de pasivos del Banco Anglo Costarricense se define como la legislación aplicable el Código de Comercio y no sólo la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y la Ley Reguladora del Mercado de Valores (cláusulas cuarta y décimo tercera del contrato).

 

B-. LAS OBLIGACIONES DEL FIDUCIARIO DEBEN SER CUBIERTAS CON EL PATRIMONIO FIDEICOMETIDO

    Se discute si determinados pagos realizados por el Banco de Costa Rica deben ser cubiertos por el Estado. Dos aspectos fundamentales son la autonomía del patrimonio fideicometido y la responsabilidad del Estado por los pasivos del extinto Banco Anglo Costarricense.

1-. Un patrimonio autónomo

    Como se mencionó anteriormente, el patrimonio fideicometido es autónomo, de modo tal que es de uso exclusivo para el cumplimiento de los fines del fideicomiso e independiente de los patrimonios de las partes del contrato, por lo que no puede existir confusión alguna entre los mismos.

    Al respecto, el Código de Comercio dispone:

ARTÍCULO 634. - Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso. (El subrayado no es del original).

    Esta autonomía se manifiesta en la prohibición al fiduciario de garantizar las ganancias de los bienes del fideicomiso, así como en su obligación de traspasar al fideicomisario, al momento de la finalización del fideicomiso, los créditos pendientes:

"ARTÍCULO 647. - Se prohibe al fiduciario garantizar los rendimientos de los bienes fideicometidos; Si a la terminación del fideicomiso existieren créditos pendientes o en mora, éstos se traspasarán al beneficiario. El fiduciario responderá de cualquier pérdida que fuere ocasionada por su culpa o negligencia en la inversión o en el manejo y atención de los bienes fideicometidos."

    El principio de la autonomía patrimonial significa que los bienes o derechos fideicometidos son los únicos recursos que pueden y deben utilizarse para la consecución de los fines del fideicomiso. Se trata de la afectación de un patrimonio a un determinado fin: una unidad completa y autosuficiente en sí misma. De modo tal que el patrimonio en cuestión no podría ser perseguido por deudas que contraiga el fideicomitente, el fiduciario o el fideicomisario -o viceversa-, excepto si el fideicomiso se ha constituido en fraude de los acreedores, según los términos que al efecto dispone el artículo 658 del Código de Comercio.

    Se sigue de lo expuesto, además, que el fiduciario no debe utilizar su propio patrimonio para cubrir obligaciones que deriven del contrato de fideicomiso:

"...(s)i el patrimonio fideicometido es insuficiente, no podrán venir sobre los patrimonios de las partes del fideicomiso; los patrimonios son completamente autónomos. Supongamos que se da en fideicomiso una empresa comercial. La empresa puede sufrir quiebra; no quiebra el fiduciario; no quiebran los otros patrimonios fideicometidos; sólo se operará la quiebra, con todas sus consecuencias, en el ámbito del patrimonio fideicometido; no hay confusión de patrimonios; están separados perfectamente unos de otros los patrimonios fideicometidos. El fiduciario es titular de todos, y en esto quiero insistir, de cada uno en la medida establecida por el acto constitutivo o determinada por la finalidad concreta del fideicomiso." (Raúl Cervantes Ahumada, El Fideicomiso, Revista de Ciencias Jurídicas, No. 5, mayo de 1965, p. 187).

    Lo anterior es importante porque el Ministerio de Hacienda cuestiona si es procedente que el fiduciario del Contrato de Fideicomiso para el Pago de los Pasivos del extinto Banco Anglo reclame al Estado la devolución de los dineros propios que hubiere utilizado para cancelar obligaciones de la entidad disuelta. Situación ésta que señala se produjo una vez agotados los dineros fideicometidos. Al respecto, el Banco de Costa Rica, fiduciario del contrato en cuestión, manifestó en la audiencia que al efecto le otorgara esta Procuraduría, que los pagos realizados con fondos propios lo eran en cumplimiento de sus obligaciones como fiduciario, durante el período de vigencia del contrato, dado que a pesar de haberse agotado el fondo fideicometido no existía un acto formal de terminación del contrato de fideicomiso, ni finiquito alguno por parte del Banco Central de Costa Rica o del Ministerio de Hacienda.

    No obstante, resulta claro que dicha posición del Banco de Costa Rica desconoce el principio de autonomía del patrimonio fideicometido y, por ende, la necesidad de no confundir su propio patrimonio con el patrimonio del fideicomiso. En efecto, aun y cuando el fideicomiso no se hubiere extinguido de pleno derecho por la terminación de los recursos fideicometidos, lo cierto es que el hecho de que el fiduciario utilizara recursos propios para cancelar obligaciones del fideicomiso transgrede el principio de autonomía del patrimonio fideicometido consagrado en el artículo 634 del Código de Comercio y reiterado en el apartado 2 de la cláusula sexta del contrato, que establece entre las obligaciones del fiduciario la siguiente:

"Cláusula Sexta: Obligaciones del Fiduciario

Las obligaciones del fiduciario serán:

(…).

2. - Identificar las sumas fideicomitidas, registrarlas, mantenerlas separadas de su patrimonio propio y de las de otros fideicomisos que tenga con otras personas; e identificar en su gestión el fideicomiso en nombre del cual actúa... ".

    El principio de autonomía patrimonial del fideicomiso se orienta, precisamente, a evitar la confusión de los patrimonios de las partes del fideicomiso con el patrimonio fideicometido. Por lo que al respecto resulta acertada la afirmación del informe jurídico del Departamento Legal del Ministerio de Hacienda en el sentido de que el límite de la responsabilidad del fiduciario, en el caso que nos ocupa, se encontraba constituido por la existencia de los recursos fideicometidos.

    Resulta claro, entonces, que los pagos realizados por el Banco de Costa Rica con fondos propios excedieron su responsabilidad como fiduciario. Responsabilidad ésta que se encontraba delimitada por la autonomía del patrimonio fideicometido, pero además por el plazo del contrato, en el cual se previó una causa de extinción anticipada.

2-. Una extinción anticipada del contrato

    Dispone el artículo 659 del Código de Comercio:

"El fideicomiso se extinguirá:

1. Por la realización del fin para que éste fue constituido, o por hacerse este imposible:
2. B) Por el cumplimiento de la condición resolutoria a que está sujeto.

(…)".

    En el presente caso, resulta claro que el fin para el que se constituyó el fideicomiso no fue realizado en forma completa, ya que existían obligaciones que no habían sido canceladas. De ese hecho, el Banco de Costa Rica consideró que el fideicomiso estaba vigente y que para cumplir el fin asignado, debía asumir el pago de las obligaciones que le eran reclamadas. Sin embargo, no tomó en cuenta el Banco lo dispuesto por la cláusula Octava del convenio de fideicomiso:

"... Este fideicomiso podrá terminar en forma anticipada y se extinguirá de pleno derecho: a) Por acuerdo entre el Fiduciario y el Fideicomisario; b) Al agotarse la suma fideicometida, para hacerle frente a los pagos objeto de este contrato; c) Por cualquiera de las causales previstas en el artículo 659 del Código de Comercio" (la negrilla no es del original).

    El agotamiento de los recursos del fideicomiso se tiene, entonces, como una de las causales de terminación anticipada del Contrato. El contrato se mantiene vigente hasta tanto no suceda el agotamiento del patrimonio fideicometido. Disposición que está en relación directa con el principio de autonomía patrimonial.

    De lo anterior se deriva que una vez constatado por el fiduciario la ausencia de fondos, correspondía tener por extinguido "de pleno derecho" el fideicomiso, lo que implicaba que a partir de ese momento quedaba liberado de toda responsabilidad en orden al pago de las obligaciones que le eran reclamadas por los anteriores clientes del Banco Anglo. No podría entenderse, entonces, que el pago de esas obligaciones constituyera una forma de ejecución del contrato, porque éste debía jurídicamente tenerse por extinguido. Se presenta, entonces, el problema de la responsabilidad por el pago de dichos pasivos.

 

C.- RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

    Para determinar si el Estado debe asumir los pagos realizados por el Banco de Costa Rica debe tomarse en cuanto el principio de responsabilidad del Estado, determinado en la Ley N. 7471, así como el principio general de Derecho de enriquecimiento sin causa.

1-. El Estado asume los pasivos del Banco Anglo

    La Ley 7471 de cita, en su artículo 9, asignó al Banco Central de Costa Rica la función de cancelar las obligaciones pendientes del Banco Anglo Costarricense, a título de préstamo, con excepción expresa del pago de las pensiones con cargo al presupuesto propio de la entidad disuelta:

"Artículo 9. - Pago de obligaciones pendientes.

El Banco Central de Costa Rica asumirá, en forma inmediata, a título de préstamo y con cargo a los resultados de la liquidación, el pago de todas las obligaciones pendientes del Banco Anglo Costarricense, en especial las derivadas de los derechos laborales de sus servidores, excepto el pago de las pensiones otorgadas y vigentes con cargo al presupuesto propio de la entidad disuelta. El Estado deberá asumir estas obligaciones en los mismos términos y las condiciones que sean concedidas y sin modificar, en ninguna forma, los derechos de los beneficiarios. Finalizado el proceso de liquidación, de existir un saldo insoluto de las obligaciones del Banco Anglo con el Banco Central de Costa Rica, este lo documentará y la Contraloría General de la República lo certificará, como una obligación a cargo del Estado, que será cancelada conforme a lo que se disponga en el Presupuesto ordinario o extraordinario de la República".

    Como puede observarse, la obligación del Banco Central de asumir el pago de las obligaciones pendientes del Banco Anglo Costarricense se limitaba al plazo del proceso de liquidación establecido en la ley. Transcurrido ese plazo, se extingue la obligación del Banco Central de asumir el pago de los pasivos del extinto Banco Anglo. Es por ello que la Procuraduría General, al referirse con anterioridad al convenio de fideicomiso suscrito entre la Junta Liquidadora, el Banco Central de Costa Rica y el Banco de Costa Rica, manifestó en dictamen N. C-168-97 de 2 de septiembre de 1997:

"...a partir del 27 de diciembre de 1996, por haber transcurrido el plazo legal de 24 meses del proceso de liquidación del Banco Anglo Costarricense, el Banco Central de Costa Rica no está autorizado legalmente para asumir los pasivos no reclamados aún por los acreedores, los pasivos que aún no han vencido y los pasivos contingentes del Banco liquidado, ya que su deber jurídico se limita a asumir de forma inmediata las obligaciones cobradas dentro del plazo legal de vigencia de la liquidación... ".

"...luego de finalizado dicho plazo de liquidación, las obligaciones pendientes deberán ser directamente asumidas por el Estado, ante quien deberán de gestionar los interesados..."

    Se concluye que, a partir de esa fecha, le compete al Estado asumir los pasivos no reclamados aún, los no vencidos y los contingentes del Banco liquidado, así como responder por cualquier saldo insoluto que hubiere producto de las obligaciones del Banco Anglo con el Banco Central. Ergo, las obligaciones pendientes originadas por la disolución del Banco Anglo Costarricense debían ser asumidas directamente por el Estado y no por el Banco Central de Costa Rica. Ello explica que el Banco de Costa Rica haya dirigido sus reclamos contra el Estado y no contra el Ente Emisor.

    Partiendo de lo dispuesto en la Ley y la interpretación que la Procuraduría hizo en su oportunidad respecto del contrato de fideicomiso, cabría concluir que existe responsabilidad del Estado en el pago de tales obligaciones. Por consiguiente, si el Banco de Costa Rica con base en el contrato de fideicomiso asumió determinados pasivos del Banco Anglo, el Estado estaría en la obligación de reembolsarle las sumas correspondientes. No obstante, el Ministerio de Hacienda ha introducido un elemento nuevo, cual es el que el Banco de Costa Rica cubrió obligaciones sin que existieran fondos, o más precisamente, cuando debía tenerse por extinguido el contrato de fideicomiso. De allí que no tendría obligación de cubrirle las sumas que el Banco haya erogado.

2-. El Estado responde en virtud del principio de enriquecimiento sin causa

    Conforme se ha indicado en los acápites anteriores, el contrato de fideicomiso debía tenerse por extinguido una vez que se agotaron las sumas fideicometidas. Conforme el contrato, vencido el fideicomiso, el fiduciario debía traspasar al fideicomisario (Banco Central) los pasivos aun pendientes. Empero, conforme la Ley de Disolución del Banco Anglo, estos pasivos debían ser cancelados por el Estado. Lo cierto es que, según deriva de las argumentaciones aquí retenidas, el Banco de Costa Rica realizó pagos por obligaciones del extinto Banco cuando ya se habían agotado los recursos y, por ende, cuando debía tenerse por extinguido el contrato. Puede estimarse que dichos pagos no constituyen ejecución del contrato y que, para los efectos correspondientes, no pueden ser entendidos como derivados del contrato. En tal situación, al no formar parte del contrato, no existiría obligación del Estado de asumir las citadas obligaciones.

    No obstante, el Estado no puede dejar de lado que legalmente e independientemente del contrato, le corresponde asumir los pasivos del extinto Banco Anglo. Si el Banco de Costa Rica pagó fuera del contrato de fideicomiso, es lo cierto que ha hecho un pago que beneficia al Estado. De no cubrirse por el Estado las sumas erogadas se produciría un enriquecimiento sin causa del Estado, como atinadamente lo afirma el Banco de Costa Rica. La cancelación de pasivos realizada por el Banco de Costa Rica no tenía causa o fundamento alguno en tanto, una vez agotados los fondos fideicometidos, dicha obligación competía al Estado. Y al no existir causa para la realización de los pagos, el enriquecimiento del Estado en perjuicio del Banco de Costa Rica deviene en ilícito. Procede recordar, al efecto, que constituye un principio general de Derecho la existencia de una:

"…obligación de restitución del valor de la ventaja ingresada en virtud de una atribución patrimonial sin causa que, pese a su anomalía, se consiente o consolida por el ordenamiento" Parte de la ruptura de un equilibrio patrimonial que no tendría otra forma de restaurarse que esa obligación, y la acción para exigirla, que ese principio general de prohibición de los enriquecimientos sin causa sustenta…" M, REBOLLO PUIG: El enriquecimiento injusto de la Administración Pública, Marcial Pons, 1995, p. 161.

    Por lo que procede la acción para repetir lo pagado indebidamente, a fin de que se restituya el patrimonio del Banco. Resulta de aplicación el artículo 803 del Código Civil:

"El que, por error de hecho o de derecho o por cualquier otro motivo, pagare lo que no debe, tendrá acción para repetir lo pagado..."

    De allí, precisamente, que el Banco de Costa Rica se encuentra legitimado para reclamar al Estado la devolución de los fondos propios que utilizó para cancelar los pasivos del extinto Banco Anglo Costarricense, una vez agotado el patrimonio fideicometido.

    Debe por último hacerse la precisión de que, como bien se afirma en el oficio No. 7626 de la Contraloría General de la República, remitido por el Ministerio de Hacienda a esta Institución, el Banco de Costa Rica no tendría derecho alguno a cobrar comisiones por los pagos realizados una vez vencido el contrato. Simplemente, al no estar el contrato vigente, el pago de las comisiones allí previstas no puede ser eficaz, máxime que –como reiteradamente se ha indicado- los citados pagos no pueden considerarse comprendidos dentro del contrato de fideicomiso.

 

CONCLUSIONES

De conformidad con lo anterior, es criterio de esta Procuraduría que:

1-. El agotamiento o terminación de los recursos del fideicomiso para el pago de los pasivos del Banco Anglo Costarricense generó la extinción anticipada del contrato, según lo dispuesto en el apartado b) del párrafo segundo de la cláusula octava del contrato.

2-. El patrimonio del fideicomiso es autónomo. Debido a lo anterior, una vez que se agotaron los recursos del fideicomiso, el Banco de Costa Rica, en su calidad de fiduciario, no tenía obligación alguna de cancelar los pasivos del extinto Banco Anglo.

3-. De conformidad con lo anterior, el pago de pasivos del extinto Banco Anglo, realizado por el Banco de Costa Rica con fondos propios, no se enmarca dentro del contrato de fideicomiso, sino que constituye un pago indebido.

4-. El Banco de Costa Rica se encuentra autorizado a solicitar al Estado la devolución de los dineros propios que utilizó para cancelar las obligaciones del extinto Banco Anglo, ya que de lo contrario se generaría un enriquecimiento sin causa del Estado. Ello por cuanto al vencer el plazo de liquidación del extinto Banco Anglo, corresponde al Estado asumir los pasivos que estuvieren pendientes.

5-. El Banco de Costa Rica no se encuentra autorizado para reclamar el pago de comisión alguna por la cancelación de las obligaciones del Banco Anglo que realizó con fondos propios. Al estar vencido el contrato de fideicomiso, el Banco no actuó en su carácter de fiduciario.

Del señor Ministro, muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                                 M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ASESORA                                ABOGADA DE PROCURADURÍA

 

 

 

 

Copia: Lic. Juan Rafael Vargas

Gerente General Banco Central de Costa Rica

Lic. Mario Barrenechea C.

Gerente General Banco de Costa Rica

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