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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 090 del 05/07/2001
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 090
 
  Opinión Jurídica : 090 - J   del 05/07/2001   
( RECONSIDERADO )  

O
O.J. 090-2001
San José, 05 de julio del 2001

 

Señor
Célimo Guido Cruz
Diputado
PARTIDO FUERZA DEMOCRÁTICA
ASAMBLEA LEGISLATIVA
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio, (sin número y fecha) recibido por este Despacho el 17 de abril del presente año, mediante el cual, consulta acerca "de la aplicación de dos normas contradictorias entre sí, y cuya inadecuada aplicación puede cercenar derechos laborales de personas trabajadoras en el Ministerio de Justicia y Gracia." Trátase de los artículos 148 del Código de Trabajo y 61 del Reglamento Autónomo de Servicio de ese ente ministerial, por las razones que luego se dirán.


I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

    Previo a dar respuesta a su interrogante, es menester advertir que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) los dictámenes y pronunciamientos que este Órgano Consultor vierta a los componentes de la Administración Pública son de acatamiento obligatorio.


    Obviamente, los Diputados a la Asamblea Legislativa por no conformar la Administración Pública propiamente tal, este Despacho se encuentra inhibido a externar criterio vinculante acerca de lo consultado. No obstante ello, ha sido práctica institucional dar su asesoramiento, cuando así lo requieren en el ejercicio de sus funciones. De ese modo, lo que en este estudio se determine, responde únicamente a una mera opinión jurídica.


II.- PROBLEMA PLANTEADO:

    Nos indica usted, que la consulta estriba, por existir una interpretación encontrada entre los artículos 61 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia, (Decreto Ejecutivo No. 26095-J, publicado en La Gaceta No. 115 del 17 de junio de 1997) y 148 del Código de Trabajo. En ese sentido, sostiene que una aplicación incorrecta de esas normas, puede dar como resultado una violación a los derechos de un grupo de servidores, pues en el presente año, por haber correspondido el feriado 11 de abril -de pago obligatorio- en el día miércoles santo, la Semana Santa solo constó de dos días hábiles (lunes y martes), lo que: "el Ministerio de Justicia (circular DRH-03-2001 y oficio D.J.01-055), en franca violación del principio in dubio pro operario, consagrado en el artículo 17 del Código de Trabajo, ha interpretado que las vacaciones psiprofilácticas de los trabajadores indicados en el párrafo primero del Reglamento Autónomo del Ministerio, NO SERÁN DE 13 DÍAS HABILES, tal y como lo establece el mencionado artículo 61, SINO TAN SOLO 12 DÍAS HÁBILES , ya que el miércoles santo es día feriado de pago obligatorio. Es decir el Ministerio ha interpretado que, en virtud de que los primeros 3 días de vacaciones, psicoprofilácticas deben otorgarse entre lunes y miércoles de semana santa, y que por ser este año el miércoles de semana santa 11 de abril y por lo tanto día feriado, debe cercenarse un día de las vacaciones psicoprofilácticas a las cuales tienen derecho las mencionadas personas trabajadoras. "

    Finalmente, formula usted , las siguientes interrogantes:


"A.- ¿En primer lugar, el Reglamento indicado obliga al Ministerio a otorgar 13 días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas?


B.- ¿En segundo lugar, que, derivada de la anterior conclusión, no es legalmente posible otorgar las vacaciones psicoprofilácticas en días feriados, sean éstos de pago obligatorio o no?


C.- ¿En tercer lugar, que, consecuentemente, el plazo indicado en el artículo 61 del Reglamento indicado, es un plazo ordenatorio, y por lo tanto, permite a la Administración que los 13 días de vacaciones psicoprofilácticas sean otorgadas en dos fracciones, de forma tal que no se cercene ninguno de los dos derechos: el de disfrutar 13 días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas, y el de disfrutar de los días feriados según la ley.?


D.- ¿De lo contrario, cúal es la forma correcta de interpretar las dos disposiciones normativas sin violentar el derecho declarado en ellas para las personas trabajadoras, y sin violentar el principio in dubio pro operario?"

III.-CRITERIO LEGAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y GRACIA:

    Al haber conferido este Despacho audiencia al Ministerio de Justicia y Gracia respecto del asunto aquí planteado, nos indica, mediante el Oficio DM-317 de 8 de junio del año en curso, que las vacaciones psicoprofilácticas fueron creadas en el Reglamento Autónomo de Servicio,- según Decreto Número 26095-J de 30 de mayo de 1997- para tres grupos de funcionarios de la Dirección General de Adaptación Social, a saber:


-Personal de dirección, profesional, técnico administrativo


-Operadores de equipo móvil y personal de cocina.


-Agentes de seguridad.


    Asimismo, nos detalla ese Órgano Ministerial, que el caso en cuestión, se presenta propiamente, con los primeros funcionarios; pues al disponer el artículo 61 del Reglamento de cita, que para los efectos del otorgamiento de esas vacaciones, éstas se disfrutarán en dos partes, se suscitó una situación excepcional en la primera de ellas , es decir: "en los tres primeros días de la Semana Santa", toda vez que este año, el 11 de abril (feriado de pago obligatorio) correspondió a este bloque. Así, nos señala, en lo que interesa, lo siguiente:


"Este artículo indica expresamente en lo que nos interesa: "...El primer bloque de tres días hábiles se disfrutará durante la Semana Santa de cada año, la cual se tomará completa incluyendo los feriados de ley."


Además de indicar en qué fechas disfrutarán esas vacaciones el primer grupo de funcionarios, el párrafo segundo del mismo artículo, indica que las mismas , en ningún caso podrán ser acumuladas ni remuneradas. Lo anterior con la finalidad de evitar que por cualquiera otras razones se intente desvirtuar su naturaleza jurídica, que como indicamos supra, es el descanso adicional. Cabe recordar que este instituto sui géneris o vacaciones adicionales, nació a la vida jurídica por voluntad del Poder Ejecutivo, al ser incorporado en el Reglamento Autónomo de Servicio de este Ministerio.


Es evidente que este año calendario, se ha dado una circunstancia fáctica no prevista por la normativa reglamentaria, que provoca una contradicción insalvable en la norma. Ello, pues el once de abril , día feriado obligatorio, por razones de calendarización, se ubicó dentro de la Semana Santa, siendo que con ello, reitero, se provocó una antinomia en la misma norma al establecer por un lado el disfrute de tres días hábiles y por otro que éstos se tomarán dentro de la Semana Santa incluyendo los feriados de ley.


Ante tal situación no le queda más remedio al operador jurídico que proceder a aplicar principios generales de derecho que ayuden en la labor interpretativa de la norma. De allí, que esta Dirección Jurídica se abocó a su análisis, pero no con aplicación de principios generales del derecho laboral, sino aplicando principios publicistas (derecho público) , toda vez que nos encontramos en un régimen de empleo público, tal y como reiteradamente lo ha manifestado nuestra Sala Constitucional y como se regula en el artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública. Dentro de esta tesitura, recordemos que como principio fundamental del derecho público es la prevalencia del interés público y así expresamente lo dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública al indicar que el fin principal de las normas administrativas es la consecución del fin público, además recordemos que tanto la doctrina como la ley son coincidentes en que los intereses individuales deben ceder ante los intereses colectivos (artículo 113 Ley General de la Administración Pública)


"(...)"


En conclusión ante la contradicción surgida en la norma reglamentaria que crea las vacaciones psicoprofilácticas y tener esta Semana Santa un día de feriado de ley adicional, las mismas debían disfrutarse todas dentro de la misma semana incluyendo los feriados de ley, tal y como lo expresa el numeral 61 del Reglamento Autónomo de Servicio, siendo que en la práctica los funcionarios perdieron un día de vacaciones psicoprofilácticas , mismas en todo caso que tienen fundamento reglamentario y no legal, por voluntad de la Administración, pero que no pueden ir en perjuicio o detrimento del servicio público especial que le corresponde brindar a esta Institución por imperativo legal."


(El resaltado es nuestro)

    Por tanto, en criterio de ese Órgano, los principios que informan el "Derecho Público", deben prevalecer sobre cualquier otra duda que pudiera surgir en torno al indicado feriado de pago obligatorio; día, según el cual, no fue previsto dentro de la normativa reglamentaria de cita para los efectos del otorgamiento del período vacacional en Semana Santa. Siendo que, ante esa circunstancia y de conformidad con el mencionado artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicio, los funcionarios pierden un día de vacación psicoprofiláctica.


IV.- ANÁLISIS GENERAL DE LAS VACACIONES


PSICOPROFILÁCTICAS:

    Las vacaciones psicoprofilácticas se han dado en otorgar a un grupo de funcionarios del Ministerio de Justicia y Gracia, que, precisamente, por la índole de sus funciones, requieren de un descanso especial, tal y como lo ha señalado el Ministerio de Justicia y Gracia en el precitado Oficio DM-317, y se colige del propio artículo 61 del citado Reglamento Autónomo de Servicio, que a la letra, dice:


"El personal de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional, Técnico Administrativo, con excepción de los operadores de Equipo Móvil, Personal de Cocina y Seguridad, que presten servicios en los centros del Sistema Penitenciario, que atienden población privada de libertad, tendrán derecho a trece días hábiles por concepto de vacaciones psicoprofilácticas , las cuales se disfrutarán en dos bloques: El primer bloque de tres días hábiles se disfrutará la Semana Santa de cada año, la cual se tomará completa incluyendo los feriados de ley. El segundo bloque de diez días hábiles durante el mes de diciembre de cada año, debiendo dividirse el personal en dos grupos a criterio del Director de cada centro.


El personal de cocina, así como los Operadores de Equipo Móvil, destacado en los diferentes Centros Penitenciarios tendrán derecho también a trece días hábiles por concepto de vacaciones psicoprofilácticas, las cuales podrán disfrutar en un máximo de dos fracciones, debiendo ser autorizadas por el Jefe Inmediato y el Director del Centro.


El personal de seguridad tendrá derecho también a disfrutar de dicho período en un solo bloque, debiendo ser autorizado por el Superior de la policía penitenciaria de cada Centro y por el Director de la Policía Penitenciaria.


En ningún caso las vacaciones psicoprofilácticas podrán ser acumuladas, ni remuneradas. Se tendrá derecho al disfrute de dichas vacaciones, después de haber laborado en forma efectiva y continua por un período de cuatro meses, aún cuando se traslade a otra oficina no contemplada en los supuestos de esta norma, para ese mismo año calendario. En el supuesto de no haberse completado el año calendario de prestación efectiva del servicio y teniendo más de cuatro meses de prestación de servicios, éstas se otorgarán en forma proporcional de un día más la proporción del 0.8% por mes laborado.


Se entenderán como días hábiles para los efectos de este artículo aquellos incorporados dentro de la jornada habitual de los diferentes funcionarios.


El Director del Centro y o el Director de la Policía Penitenciaria, deberán comunicar por escrito y al menos con ocho días hábiles de antelación al disfrute de las vacaciones psicoprofilácticas a la Dirección de Recursos Humanos los movimientos de personal que se vayan a efectuar." (Lo resaltado en el texto no es del original)

    Como puede notarse, la voluntad de la Administración, patentizada en el texto transcrito, es en consideración al trabajo que realizan dichos servidores dentro del sistema penitenciario del país, en tanto que, al tener bajo su atención a una delicada población, como la de los privados de libertad, presupone - en principio-, un mayor desgaste físico y hasta psíquico, del que podría sufrir cualquier otro funcionario del Ministerio de Justicia y Gracia. Por esa razón, la normativa de análisis prevé, que para el disfrute de las vacaciones psicoprofilácticas, es importante que el empleado haya realmente prestado sus servicios en forma efectiva y continua por un período al menos de cuatro meses. De lo contrario, no existiría causa para el goce de ese beneficio, si no se ha trabajado de la manera prescrita.


    Asimismo no sobra apuntar que el carácter vacacional psicoprofiláctico es, naturalmente, diferente al que origina el derecho de las vacaciones anuales, es decir, a las de naturaleza general, según los artículos 59 de la Carta Política y 153 del Código de Trabajo, y la vasta jurisprudencia que al respecto existe. Verbigracia, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado, en lo conducente, que:


"El derecho de todo trabajador a sus vacaciones, encuentra su fundamento básico en el artículo 59 de la Constitución Política (…) Se trata de una disposición genérica, aplicable por igual tanto a los trabajadores de la empresa privada como a los servidores públicos, aunque en algunos aspectos, el marco normativo que regula el régimen de unos y otros sea distinto…" (S.C.V.0313-98)


(Ver, Ramírez A. (MARINA) y Fallas Vega (ELENA), "Constitución Política de la República de Costa Rica" (anotada, concordada y con jurisprudencia constitucional) Tomo II, Arts. 50 al 197, I.J.S.A. 1999, p.p.81)


"El beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador : a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo…"(S.C.V.5969-93)


(Vid. Op.cit. p.82)

    Por ende, mientras los trece días de vacaciones psiprofilácticas tienen una finalidad propiamente definida por el citado instrumento reglamentario, el derecho a las vacaciones proveniente de la Carta Fundamental, es de carácter general, aplicable a todo el ámbito de las relaciones de trabajo, sean éstas, del sector público o privado, e incluso, aplicable a los destinatarios de la reglamentación psicoprofiláctica. Vacaciones que son otorgadas anualmente, de acuerdo con el tiempo servido en la Administración Pública, según se dispone, por ejemplo, en el artículo 28 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.


    Como se ha dejado observar de lo dicho, el tratamiento jurídico es diferente en ambos supuestos, pues las vacaciones especiales por la razón de su existencia, son dables en cuanto el servidor haya realmente prestado sus labores dentro del régimen penitenciario. Vacaciones que no pueden ser remuneradas ni acumuladas bajo ningún concepto; como, en cambio, podría suceder, con las de naturaleza general, dentro de ciertos límites, (Ver, artículos que van del 153 al 157 del Código de Trabajo)


    Por otra parte, se establece, claramente, en el párrafo quinto de la disposición reglamentaria de análisis, que los trece días en que deben concederse esas particulares vacaciones, son en los días hábiles de trabajo; los cuales, dentro del "régimen de excepción de jornadas" (que autoriza imponer el artículo 58 de la Carta Política a determinados grupos funcionariales, para el cumplimiento de especiales servicios ) corresponderían en los días en que, por ejemplo, trabajan los vigilantes o cocineros del sistema penitenciario, no coincidentes con los de la jornada común de los demás funcionarios del Ministerio de Justicia y Gracia, sin que por esa circunstancia, se esté dando alguna distinción injustificada de condiciones de trabajo, ya que sus funciones son, evidentemente, diferentes. Así, lo ha reiteradamente señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al exponer, en situaciones similares, lo siguiente:


"Los servidores policiales califican dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58 transcrito, dadas las funciones que deben cumplir, por lo que no resulta aplicable a ellos, la limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo específico -máxime que su función no se limita al tiempo de su servicio-. Igual régimen de excepción resulta aplicable en lo que al día de descanso y a las vacaciones se refiere, pues el propio artículo 59 de la Carta Magna dispone la posibilidad de que el legislador en casos muy calificados, como lo es el de los servidores de la fuerza pública, establezca "excepciones" a lo allí estipulado. S.C.V. 1591-96 (En sentido similar: 5020-94;3250,1636,1575, 0723 de 1994)


(Ver, Op.Cit. p.80)


(Lo resaltado no es del texto original)

    En lo que respecta al concepto de los "días hábiles" que estipula el precitado Reglamento, para los servidores que realizan labores dentro de la "jornada común y corriente", debe circunscribirse, no solo a lo puntualmente expuesto en el mismo numeral 61 de ese cuerpo normativo (que dice: "Se entenderán como días hábiles para los efectos de este artículo aquellos incorporados dentro de la jornada habitual de los diferentes funcionarios.") , sino en los propios términos que lo conciben los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, que en lo atinente, dicen:


"Artículo 147.- Son hábiles para el trabajo, todos los días del año, excepto los feriados y los días de descanso semanal existentes por disposición legal o convenio entre las partes."


Artículo 148.- Se consideran días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio, los siguientes: el 1 de enero, el 11 de abril, el Jueves santo y Viernes Santos, el 1 de mayo, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de setiembre y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán días feriados pero su pago no será obligatorio."


"(…)"

    Por ende, de la relación de ambas disposiciones legales, se tiene que, en esta última hipótesis, los días hábiles de trabajo son de lunes a viernes; y los inhábiles, los sábados, domingos y feriados de pago obligatorio.


V.- FONDO DE LO PLANTEADO:

    Explicado los anteriores presupuestos, se procederá a contestar cada una de las interrogantes, en el orden planteado en su Oficio.


"A.- ¿En primer lugar, el Reglamento indicado obliga al Ministerio a otorgar 13 días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas?"

    De conformidad con el principio de legalidad que rige todo el actuar de la Administración Pública, según lo ordenan los artículos 11 de la Constitución Política, 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, es claro que, al promulgarse y encontrarse vigente, el artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia, (Decreto Ejecutivo No. 26095-J, publicado en La Gaceta No. 115 del 17 de junio de 1997) la Administración se encuentra sujeta a cumplir su texto, en todos sus términos.


    De esa manera se explica que, habiendo estimado el Poder Ejecutivo, por medio de la disposición de consulta, la necesidad de otorgar la cantidad de trece días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas, al personal de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional, Técnico Administrativo, los operadores de Equipo Móvil, Personal de Cocina y Seguridad, que presten servicios en los centros del Sistema Penitenciario, en esa medida, queda obligado a acatar la norma que así lo establece. Al respecto, vale transcribir el artículo 13 de la mencionada Ley General de la administración Pública, que a la letra dispone lo siguiente:


" 1.- La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.


2.- La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente."

    Cabe advertir de lo expuesto, que aún cuando, ciertamente, toda actuación administrativa debe estar orientada hacia los principios cardinales del servicio público, a la luz del artículo 4 ibídem, también puede observarse del claro texto legal que se transcribe (en plena concordancia con el citado numeral 11 de la Carta Política), que la Administración no puede dejar de aplicar una normativa (que se ha integrado en el entero ordenamiento jurídico) si no es derogándola, modificándola o abrogándola por los procedimientos legales correspondientes. En un caso similar al de examen, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo ha señalado, muy atinadamente, que:


"…Se aúna a lo anterior, el hecho de que mientras un derecho no deje de existir, sea por derogatoria, revocatoria, abrogación o bien por ilegalidad declarada por el órgano jurisdiccional competente, es parte del ordenamiento jurídico, y como tal, integrante del bloque de legalidad al que debe someterse toda la actividad administrativa, a quien le está vedado, por un acto singular, desaplicar disposiciones que conforman su normativa, pues con ello se estaría violentando lo que en doctrina se conoce como "inderogabilidad singular de los reglamentos", principio por medio del cual se establece, que las disposiciones de carácter general, no pueden ser modificadas o desaplicadas por un acto singular, aún y cuando proceda de la misma autoridad que las dictó; pues como bien expone el profesor Eduardo García de Enterría en su obra "curso de Derecho Administrativo" (…) el fundamento de esta regla que permite la derogación de un reglamento para todos los casos y no para uno concreto, tiene sus raíces en el principio de legalidad que rige a la Administración, según el cual, ésta se encuentra sometida a ese bloque, como sujeto de derecho, que debe sujetarse a ellos, como límite a la potestad reglamentaria, lo que no lleva al extremo de decir que son inderogables, pues ello implicaría la paralización de la evolución del derecho."


(1990, Sección Segunda, Resolución No.126 de las 15:00 horas del 20 de abril. Proceso Contencioso Administrativo de "A.L.G; S.A. contra El Estado)


(Ver, Córdoba Ortega (JORGE) "Ley General de la Administración Pública", I.J.S.A. 1998, p.p.133-134)


    La abundancia de ese criterio, repetimos, sustenta, que mientras no haya habido ningún cambio en el Reglamento de estudio a través del trámite que para ese efecto existe en nuestro sistema jurídico, las autoridades del Ministerio de Justicia estarán obligados a sujetarse a su cumplimiento.


    En consecuencia, de conformidad con el artículo 61 en cuestión, el disfrute de las vacaciones psicoprofilácticas consiste, en la actualidad, en el otorgamiento de trece días hábiles de trabajo para los grupos de funcionarios, allí, taxativamente, indicados.


"B.- En segundo lugar, que, derivada de la anterior conclusión, no es legalmente posible otorgar las vacaciones psicoprofilácticas en días feriados, sean estos de pago obligatorio o no?"

    Según se explicó en el acápite IV, es de conformidad con el párrafo quinto del numeral 61 del citado Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia, que los trece días en que deben concederse esas particulares vacaciones, son, en los días hábiles de trabajo; los cuales, por virtud de las "jornadas excepcionales de trabajo" de algunos funcionarios, se consideran como hábiles, hasta los feriados de pago obligatorio, así como los sábados y domingos, ya que, por lo general, son días comunes de trabajo para ese grupo funcionarial. Así, la recién citada disposición, dice, en lo que interesa, lo siguiente:


"…Se entenderán como días hábiles para los efectos de este artículo aquellos incorporados dentro de la jornada habitual de los diferentes funcionarios."

    Por lo que, la Administración con vista en cada caso particular, otorgará las aludidas vacaciones psicoprofilácticas, tomando en cuenta el período hábil de trabajo de cada uno de esos funcionarios, y bajo el orden preestablecido en el señalado numeral 61.


    En cambio, el concepto de "días hábiles de trabajo" es diferente en los servidores que realizan labores dentro de la "jornada común y corriente" del Ministerio de Justicia, pues tales días van de lunes a viernes, y los inhábiles corresponden los sábados, domingos y feriados de pago obligatorio, incluyendo "el 11 de abril", al tenor de los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo. Únicos feriados, autorizados categóricamente para no laborar.


    De modo que, en esta hipótesis, no es procedente otorgar las vacaciones psicoprofilácticas durante los indicados días, sino en los días en que realmente se trabaja.


    No está demás indicar que en este último supuesto, se encuentra generalmente, el personal de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional, Técnico Administrativo".


"C.- En tercer lugar, que, consecuentemente, el plazo indicado en el artículo 61 del Reglamento indicado, es un plazo ordenatorio, y por lo tanto, permite a la Administración que los 13 días de vacaciones psicoprofilácticas sean otorgadas en dos fracciones, de forma tal que no se cercene ninguno de los dos derechos: el de disfrutar 13 días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas, y el de disfrutar de los días feriados según la ley."

    En el citado artículo 61, se establece un determinado orden para el disfrute de los trece días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas, tanto para el personal que tiene "jornadas excepcionales de trabajo", como para el que ocupa cargos de "Dirección, Profesional, Técnico y Profesional, y Técnico Administrativo", "en jornadas comunes". Siendo que, para los del primer supuesto, en razón de sus funciones, como sucedería con los servidores de cocina y los operadores de equipo móvil, destacados en los diferentes "Centros Penitenciarios" podrán disfrutar de esas vacaciones en un máximo de dos fracciones. En cambio, el personal de seguridad tendrá derecho a disfrutarlas en un solo bloque.


    Pero en cuanto a los funcionarios, cuyas jornadas laborales resultan ser las comunes y corrientes dentro de la Administración Pública, (tal y como se explicó en el ordinal b) de este aparte), disfrutarán las vacaciones en dos períodos: el primer bloque de tres días hábiles los disfrutarán en la Semana Santa de cada año, tomándola completa con los feriados de pago obligatorio, es decir jueves y viernes santo; en el segundo caso, de diez hábiles durante el mes de diciembre de cada año. De modo tal que, si laboran de lunes a viernes, estos días son los "hábiles de trabajo" para los efectos del goce de las vacaciones en estudio; siendo improcedente su otorgamiento, en los días inhábiles de trabajo, sean de descanso o días feriados de pago obligatorio, según la normativa , arriba enunciada.


    Vale recordar, en lo conducente, lo que dice el precitado artículo 61:


"El personal de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional, Técnico Administrativo, con excepción de los operadores de Equipo Móvil, Personal de Cocina y Seguridad, que presten servicios en los centros del Sistema Penitenciario, que atienden población privada de libertad, tendrán derecho a trece días hábiles por concepto de vacaciones psiprofilácticas, las cuales se disfrutarán en dos bloques: El primer bloque de tres días hábiles se disfrutará la Semana Santa de cada año, la cual se tomará completa incluyendo los feriados de ley. El segundo bloque de diez días hábiles durante el mes de diciembre de cada año, debiendo dividirse el personal en dos grupos a criterio del Director de cada centro."


"(…)"


(Lo resaltado en negro no es del texto original)

D.- De lo contrario, cuál es la forma correcta de interpretar las dos disposiciones normativas sin violentar el derecho declarado en ellas para las personas trabajadoras, y sin violentar el principio in dubio pro operario."

    En primer lugar, de la lectura del artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicios, no se observa ninguna dificultad de comprensión de la norma, como para que usted pregunte ¿cuál es la forma correcta de interpretar…? , toda vez que, como ha quedado, debidamente, explicado en los apartes anteriores, su texto es bien claro al disponer los supuestos por los que deben aplicarse las singulares vacaciones, sin ningún esfuerzo.


    Por consiguiente, hay que responder, más bien, que la forma correcta de aplicar la disposición de comentario, a los efectos de conceder las denominadas vacaciones psicoprofilácticas, es la prescrita en la misma normativa reglamentaria. Es decir, el concepto de "días hábiles de trabajo" depende de la jornada habitual en que se encuentra obligado a trabajar cada funcionario dentro del sistema penitenciario, tal y como ha quedado, suficientemente, analizado en líneas anteriores. En ese sentido, sobra decir que las aludidas vacaciones deben ser disfrutadas en los días hábiles de trabajo.


    Cabe acotar, por último, que el "principio in dubio pro operario", invocado por usted en esta interrogante, no se aplica cuando estamos en presencia del "Derecho de Empleo Público", toda vez que es un postulado propio del Derecho Laboral, totalmente ajeno al ámbito de las "relaciones de trabajo de la Administración Pública", donde se caracteriza por ser un régimen prenormativizado y de carácter unilateral, en virtud de la tarea que tiene el Estado con la colectividad. Al respecto, esta Procuraduría, en plena concordancia con la jurisprudencia constitucional, (Voto No. 1696-92 de 23 de agosto de 1992), ha señalado, en situaciones como la apuntada, lo siguiente:


"… ciertamente debe reconocerse que el Derecho Laboral es un Derecho de clase, es decir, un derecho protector de los trabajadores. Por ello, no es de extrañar la existencia de ciertos postulados básicos de obligatoria presencia en la labor interpretativa de este Derecho; nos referimos al principio "indubio pro operario", como manifestación general de protección en favor del trabajador (aplicación de la norma más favorable, de la condición más beneficiosa y la del sentido de la norma más benévolo).


Sin embargo, es lo cierto también que en la función pública opera un régimen de empleo público, diferente del derecho laboral común, con peculiaridades propias y hasta contrapuestas al régimen laboral de empresa privada. En nuestro medio, este Derecho de la función pública ha venido fortaleciéndose no sólo a nivel legal (art. 112 de la Ley General de la Administración Pública entre otros), sino también a través de la jurisprudencia de nuestros más altos tribunales, como es el caso de algunos fallos dictados por la Sala Segunda y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En este sentido, resulta de interés citar una sentencia de la Sala Segunda, que en lo que interesa dice:


"Por consiguiente, y en relación con los argumentos esgrimidos por el distinguido Profesional que actúa como apoderado especial judicial del recurrente, en torno a los principios de la norma más favorable, irrenunciabilidad de derechos y contenido mínimo más, beneficiosos, entre otros, precisa señalar que éstos, al igual que los preceptos del Código de Trabajo, si bien se imponen en el sector privado, no es dable aplicarlos íntegramente en tratándose de relaciones entre el Estado y sus servidores, pues en tal evento, son las disposiciones administrativas correspondientes, las que figuran como fuente de derecho principal". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 135 de las 9:30 hrs. de 30 de agosto de 1989)

    Por el carácter que tiene el Régimen de las relaciones de servicio entre el funcionario y el Estado (proveniente de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política) rige, naturalmente, el denominado "Principio de Legalidad", consagrado en el artículo 11 ibídem, que estipula "una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa , y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-…" (Ver, S.C.V.440-98(En sentido similar: 5541-97) (Op. Cit. Tomo I, p.60) . De ahí que, principios como el "in dubio pro operario", "contrato realidad" y "voluntad de las partes", entre otros, no pueden ser aplicados en el empleo público.


V.- CONCLUSIÓN:

    De conformidad con el artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia, y en virtud del principio de legalidad que rige todas las actuaciones de la Administración Pública, este Despacho concluye que el disfrute de las vacaciones psicoprofilácticas se otorgan en los días hábiles de trabajo. Por lo que, para ello, deberá tomarse en consideración la jornada habitual en que cada funcionario se obliga a prestar sus servicios. Es decir, si la "jornada es excepcional", en tanto se labora hasta los feriados de ley, sábados y domingos, estos días califican como hábiles de trabajo para los efectos indicados. Por el contrario, si algún grupo de esos servidores, realizan labores dentro de la "jornada común" del Ministerio de Justicia y Gracia, es claro que los días hábiles de trabajo van de lunes a viernes; y los inhábiles, los días sábados, domingos y feriados de pago obligatorio, incluyendo el 11 de abril, al tenor de los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo.


De Usted, con toda consideración,


 


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA II a.i.
 
Georgina v
CC: Licda. Mónica Nagel Berger
Ministra de Justicia y Gracia