C-186-2001

 29 de junio del 2001

Señora

Bárbara Holst Quirós, M.Sc.

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

Su Despacho

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DE-168-2001 del 19 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si el Vicepresidente en ejercicio está facultado para ocupar la Presidencia de la Junta Directiva por lo que resta del período, el cual finaliza el 31 de diciembre del presente año, o debe realizarse una nueva elección de Presidente para asumir ese cargo.

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del Consejo.

En el oficio n.° CNREE-AJ-070-01 de 18 del año en curso, suscrito por Licda. Gloria E. Araya Román, asesora jurídica de Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, se indica lo siguiente:

" En conclusión, en el presente caso dado que el periodo por el cual se eligió a una persona como miembro de la Junta Directiva de este Consejo finalizará y, ello también conllevará la terminación de su nombramiento como Presidente, implica para esta Asesoría que quien debe asumir las funciones de la Presidencia es quien fue electo como Vicepresidente por el resto del periodo anual estipulado, y no debe convocarse a otras elecciones para nombrar a quien desempeñe esas funciones, dado que se carece de fundamento normativo para realizar esas otras elecciones."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El órgano asesor, en varias ocasiones, se ha referido a temas afines al que se nos consulta. Al respecto, nos interesa resaltar los dictámenes C- 016-2000 de 28 de enero del 2000 y C- 078-2000 de 13 de abril del 2000 y la opinión jurídica O.J.- 042-2000 de 5 de mayo del 2000, en los cuales analizamos el tema de la suplencia y la función de los Vicepresidentes en los órganos colegiados, aunque no con la puntualidad que ahora se nos solicita. Está de por demás afirmar, que cuando las necesidades de la exposición así lo exijan, estaremos haciendo cita de ellos.

II.- SOBRE EL FONDO.

La Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, n.° 5247 de 3 de setiembre de 1973, señala, en su numeral 5, que el Consejo nombrará dentro de su seno un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario, para un período de un año, pudiendo ser reelectos.

Por su parte, el Reglamento Orgánico del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, decreto ejecutivo n.° 12848-SPPS de 4 de agosto de 1981, expresa, en su artículo 6, que en la última sesión ordinaria del mes de diciembre de cada año, el Consejo nombrará entre los delegados de su seno, el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario, que desempeñarán los cargos en el próximo período de un año que se inicia con la primera sesión ordinaria del mes de enero siguiente, los cuales pueden ser reelectos hasta por tres períodos sucesivamente. Ese mismo cuerpo normativo, en el artículo 28, establece como funciones del Vicepresidente la de sustituir al Presidente, en sus ausencias o por delegación expresa, con idénticas prerrogativas y obligaciones.

Sobre este mismo tema, la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 de 2 de mayo de 1978, en el artículo 51, indica que en caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justa el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente. En idéntico sentido, se regula este asunto en el artículo 30 del Reglamento del Consejo. Asimismo, el inciso 2 del numeral 95 de la Ley General de la Administración Pública, señala que, las ausencias temporales o definitivas del servidor pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre. Si el primero no quisiere hacer la suplencia o transcurrido dos meses de iniciado su ejercicio por él, debe nombrarse el suplente de conformidad con la ley.

En otro orden de ideas, la situación fáctica que se presenta en el Consejo obedece a que a su Presidente, representante de las Organizaciones de Personas con Discapacidad, se le venció su nombramiento el 3 de junio del año que corre, y no fue reelecto. Ergo, debe dejar el cargo de Presidente del Consejo para el período que fue designado, sea el que va del 1 de enero al 31 de diciembre del 2001.

Adoptando como marco de referencia la normativa citada y la situación de hecho descrita, procedemos a responder puntualmente la cuestión planteada a la Procuraduría General de la República.

Según lo que hemos podido indagar, y así se confirma en la normativa que regula las funciones del Vicepresidente en los órganos colegiados, no existe duda que éste sustituye al Presidente en sus ausencias temporales o, como en el presente supuesto, por delegación expresa. En estos casos ocurre que, debido a una causa justa, el Presidente del órgano colegiado se encuentra imposibilitado para ejercer el cargo, por lo que debe ser sustituido por el Vicepresidente en aras del principio de continuidad orgánica. En este aspecto, no hay mayor discusión.

El asunto se torna más complejo, cuando ocurre una vacante en la Presidencia del órgano colegiado, ya sea por renuncia, muerte, vencimiento de plazo, no reelección del representante por parte de sus representados u otro motivo, con lo que salta la duda de si el Vicepresidente puede sustituir al Presidente por el resto del período. Sobre este particular, la normativa vigente ofrece algunas pistas. En efecto, en el caso del Directorio de la Asamblea Legislativa, se indica en el numeral 23 de su Reglamento que, en caso de falta definitiva o renuncia de alguno o algunos de sus miembros, se debe proceder a su reposición. Como puede observarse, el Vicepresidente solo puede sustituir al Presidente de la Asamblea Legislativa en sus ausencias temporales.

En lo referente al régimen municipal, el Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, señala, en el artículo 33, lo siguiente:

"El Presidente del Concejo durará en su cargo dos años y podrá ser reelegido. En sus ausencias temporales será sustituido por el Vicepresidente, designado también por el mismo período que el Presidente.

Las ausencias temporales del Presidente y Vicepresidente serán suplidas por el regidor presente de mayor edad." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

Cuando comentamos esta norma, en la opinión jurídica O.J.-042-2000 de 5 de mayo del 2000, expresamos lo siguiente:

"De la anterior disposición queda claro que ante la renuncia del Presidente debe convocarse al Concejo para que elija a un nuevo Presidente, ya que el Vicepresidente solo lo sustituye en sus ausencias temporales. La renuncia al cargo provoca una ausencia definitiva, por lo que se hace necesario el nombramiento de un regidor en el cargo de Presidente."

En igual sentido, se pronuncia la Ley Orgánica del Poder Judicial, n.° 7333 de 5 de mayo de 1993, la que, en su artículo 60, expresa que el Vicepresidente de la Corte Suprema de Justicia sustituye al Presidente en sus ausencias temporales.

También, en lo que respecta a las instituciones autónomas y semiautónomas, el decreto ejecutivo n.° 11846-P de 9 de setiembre de 1980, "Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias", en el artículo 11, dispone lo siguiente:

"Artículo 11.- Ausencias temporales del Presidente Ejecutivo y Vicepresidentes:

En cada una de las entidades autónomas indicadas en la ley, habrá un Vicepresidente nombrado por la Junta Directiva, cuya elección será por un año; puede ser reelecto y sustituirá al Presidente Ejecutivo durante sus ausencias temporales.

Cuando las ausencias del Presidente Ejecutivo deban prolongarse por más de un mes, el hecho deberá ser puesto en conocimiento del Consejo de Gobierno a efecto de que éste decida si designa a un Presidente Ejecutivo interino, hasta por el tiempo que dure la ausencia del titular." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

Ahora bien, dada la gran cantidad de instituciones públicas, unas, organizadas bajo la figura de entes públicos estatales y, otras, como entes públicos no estatales, resultaría muy difícil y, eventualmente, ocioso, el determinar en cada caso cuál es el papel que debe desempeñar el Vicepresidente en el seno de sus órganos colegiados. Así las cosas, se hace necesario establecer un conjunto de reglas, más o menos aceptadas y reconocidas, que nos permitan dar una respuesta certera al problema que estamos considerando.

La primera de ellas, es que el operador jurídico debe ajustarse, en todo los casos, a lo que, en forma expresa o implícita, haya dispuesto el legislador. Ergo, si la norma señala que la función del Vicepresidente es para sustituir al Presidente en sus ausencias temporales, lógicamente, no lo puede hacer, no está habilitado jurídicamente, para sustituirlo en sus ausencias definitivas. Al darse esta situación, lo acorde con el ordenamiento jurídico y lo razonable, es nombrar un nuevo Presidente. Si, por el contrario, la norma señala que, además de sustituirlo en sus ausencias temporales, lo debe hacer cuando se trata de una ausencia definitiva, el asunto no requiere de mayor discusión, tal y como lo establece el artículo 135 de la Constitución Política que, si bien se refiere a un órgano unipersonal, resulta ilustrativo en este asunto, donde se le atribuye a los Vicepresidentes o al Presidente de la Asamblea Legislativa la función de sustituir al Presidente de la República en sus ausencias temporales y definitivas. En síntesis, el operador jurídico debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.

En el caso que nos ocupa, la norma reglamentaria ( artículo 28) lo único que indica es que el Vicepresidente sustituirá al Presidente en sus ausencias, sin señalar si son temporales o definitivas.

En segundo lugar, a falta de norma o de claridad de ésta, como ocurre en el presente asunto, debemos de recurrir a todos los métodos de interpretación jurídica con el fin de dar una respuesta adecuada. Como es bien sabido, existen diversos métodos de interpretación jurídica. En efecto, está la interpretación gramatical o literal del texto jurídico ( consiste en interpretarlo según el sentido propio de sus palabras, artículo 12 del Código Civil). Además de ésta, están la histórica ( las normas deben interpretarse en relación con los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, artículo 10 del Código Civil), la sistemática ( las normas deben interpretarse de acuerdo con el contexto, o sea, haciendo una interpretación acorde con todo el ordenamiento jurídico, artículo 10 del Código Civil) y la teleológica ( las normas deben interpretarse atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas, artículo 10 del Código Civil; en el mismo sentido, véase el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública).

Conforme con una interpretación literal de la norma ( artículo 28 del reglamento), podría pensarse que al hablarse únicamente de ausencia, el Vicepresidente puede sustituir al Presidente, tanto en el caso de las temporales como en las definitivas. En otras palabras, al no calificarse el tipo de ausencia, habría que concluir que el Vicepresidente estaría habilitado jurídicamente a sustituirlo en todos los supuestos. Empero, no siempre la interpretación gramatical de las normas resulta ser la más confiable, sobre todo cuando se eleva a lo absoluto, dejando de lado los otros métodos de interpretación. Lo más prudente, es hacer una interpretación integral de la norma, aplicando para ello todas las formas de interpretación posible, para determinar cuál es el elemento dominante o que tiene más asidero.

Ahora bien, de acuerdo con una interpretación sistemática, la situación tiende a variar. La razón es sencilla: al cesar el Presidente en sus funciones, lo lógico y lo oportuno, es que se convoque al órgano colegiado para que nombre un nuevo Presidente, salvo que, expresamente, se indique en una norma que el Vicepresidente lo sustituye por el resto del período legal o en sus ausencias definitivas, ya que lo normal es que el órgano plural cuente siempre o regularmente con un Presidente, un Vicepresidente y demás miembros de la mesa o Junta Directiva, situación que no se daría si el Vicepresidente sustituye, en forma permanente, al Presidente. Si siguiéramos ciegamente la interpretación literal, ocurriría que el órgano estaría funcionamiento sin la figura del Vicepresidente, situación que es contraria a la lógica del sistema organizativo que se ha diseñado para los órganos colegiados.

Atendiendo a una interpretación teleológica, vemos que, por lo general, el Vicepresidente está llamado a sustituir al Presidente de un órgano colegiado en sus ausencias temporales, y no en las definitivas. Ergo, cuando ocurre la vacante, entonces, se debe proceder a nombrar un nuevo Presidente. Esta es la tendencia o tratamiento de la figura del Vicepresidente que le da el ordenamiento jurídico costarricense; así se desprende de los casos de la Asamblea Legislativa, la Corte Suprema de Justicia, de los concejos ( régimen municipal) y las instituciones autónomas y semiautónomas. Quiere ello decir que, salvo los supuestos donde el ordenamiento jurídico, en forma expresa, así lo señala, tal y como ocurre con el numeral 135 constitucional y en otras normas legales o reglamentarias que pudieran estar vigentes, el papel o la función principal del Vicepresidente es sustituir al Presidente de los órganos colegiados en sus ausencias temporales. Esta es la regla general; la excepción es que lo sustituya en los supuestos de ausencias definitivas, para lo cual se requiere de una norma expresa que así lo indique. En decir, la esencia, la razón de ser, el fin de la figura del Vicepresidente, es el permitir la continuidad del órgano colegiado ante las ausencias temporales de su Presidente. Empero, cuando ocurre una vacante del segundo, la técnica que el ordenamiento jurídico posee para preservar ese principio no es la sustitución, salvo que, expresamente, así se haya determinado, sino el de la elección de un nuevo Presidente por lo que resta del período constitucional o legal.

La tesis de la temporalidad de la sustitución también se desprende del artículo 30 del Reglamento Orgánico del Consejo, que señala que en caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando ocurra una causa justa, el Presidente y el Secretario son sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente y un Secretario nombrado ad hoc. Esta norma es casi idéntica a la que se encuentra en el numeral 51 de la LGAP. Analizándola en detalle, se observa que los supuestos que se contemplan en ella se ubican dentro de las ausencias temporales ( enfermedad o cuando ocurra una causa justa). Lo anterior se reafirma, al hablarse de un Presidente o Secretario ad hoc, lo cual supone un impedimento para el ejercicio del cargo por un lapso de tiempo corto y razonable, todo lo cual confirma que la naturaleza de la figura del Vicepresidente es para sustituir al Presidente en sus ausencias temporales, y no en las definitivas. Desde un punto de vista lógico, no tendría sentido hablar de Presidente o Secretario para el caso, si la ausencia fuera definitiva. En este sentido, es impropio utilizar la expresión adverbial latina ad hoc en su acepción "para un fin determinado", ya que conforme al rigor de las ciencias jurídicas debe entenderse correctamente esa expresión en la otra acepción, sea "para el caso", es decir, que sustituye al Presidente en una sesión determinada.( Véase a CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Editorial Eliasta S.R.L., Buenos Aires-Argentina, 1974)

Esta interpretación que estamos siguiendo, no encuentra óbice en el hecho de que en el artículo 6 del Reglamento, se establezca que el Consejo nombrará un Presidente, Vicepresidente y Secretario en la última sesión ordinaria del mes de diciembre de cada año, por la sencilla razón de que en esa norma se está regulando la hipótesis del vencimiento del plazo, situación muy diferente al de la vacancia. Más aún, la norma no contempla el hecho cuando se produce esta última ( ausencia definitiva) en esos cargos. Nótese que si siguiéramos la tesis de que solo en esa sesión se puede nombrar a esos miembros, en el eventual caso de una ausencia definitiva del Vicepresidente, no existiría forma de remplazarlo y, en el supuesto del Secretario, habría que estar nombrando uno ad hoc en cada sesión, todo lo cual iría en contra de la lógica y la naturaleza de las cosas.

Lo razonable y lo conveniente en estos supuestos ( ausencias definitivas), es que el colegio, en una sesión ordinaria o extraordinaria, convocada conforme a la normativa vigente, proceda a realizar la elección del Presidente. De no actuarse en esta dirección, se estaría desvirtuando la figura del Vicepresidente y, por ende, quebrantado el ordenamiento jurídico.

III.- CONCLUSIÓN.

Ante la vacante ( ausencia definitiva) que se ha producido en la Presidencia del Consejo, por los motivos que usted señala, debe procederse a la elección de un nuevo Presidente, quien ejercerá el cargo por lo que resta del período legal.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional.