OJ-073-2001                                        

San José, 19 de junio de 2001

Licenciado

Alvaro Trejos Fonseca

Presidente de la Comisión Permanente

Asuntos económicos

Asamblea Legislativa

S. D.

 

Estimado señor Diputado:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio de 5 de junio último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con el proyecto de Ley de reforma al impuesto general sobre las ventas, para incrementar los ingresos de las municipalidades, expediente N. 13.728.

    De previo a referirnos al contenido del proyecto, corresponde señalar que el presente criterio se emite como una Opinión consultiva, sin efectos vinculantes. En efecto, no se está ante los supuestos establecidos por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, por lo que se emite como una forma de colaborar con las altas funciones que la Constitución atribuye a la Asamblea Legislativa. Por otra parte, cabe señalar que la audiencia a la Procuraduría no está dentro de los supuestos que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que no le resulta aplicable el plazo de ocho días hábiles allí previsto.

    Con el objeto de robustecer financieramente a las municipalidades, el proyecto propone destinar un porcentaje del impuesto sobre las ventas a dichas corporaciones locales.

    Quizás por la fecha de presentación del proyecto de ley, no se ha considerado que la Asamblea Legislativa ha aprobado una reforma al artículo 170 de la Constitución Política con el objeto de destinar un 10 de los ingresos del presupuesto de la República para las municipalidades. Financiamiento que se otorga sin que se haya previsto o impuesto que dichas Corporaciones ejercerán nuevas funciones, de manera que se justifique tal traslado. Lo importante es que a nivel constitucional se está creando un destino específico sobre un porcentaje de los ingresos presupuestarios en favor de dichos entes locales. Y que el porcentaje correspondiente, particularmente considerando las funciones actuales, significa un aumento substancial de los recursos de que pueden contar las municipalidades. Por lo que puede estimarse que en el futuro estarán debidamente financiadas.

    Destino específico que también propone el proyecto que nos ocupa, sólo que en relación con un determinado impuesto: el de ventas. Más allá del problema fiscal que puede representar para el Estado el destinar un 3 % de los ingresos producidos por ese impuesto a las municipalidades, está la circunstancia de que la sola aprobación de un destino específico acrecienta la inflexibilidad del Presupuesto, por consiguiente, afecta la dirección y manejo de la política financiera del Estado. En efecto, al generar mayor inflexibilidad en la asignación de los recursos públicos, se impide dar el financiamiento adecuado a gastos considerados prioritarios o no financiar los que el Estado considera menos importantes. Además, el Poder Ejecutivo pierde la posibilidad de asignar los recursos a los fines que considera prioritarios, permitiendo al Presupuesto cumplir su función de plan de gobierno.

    Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General de la República que la creación de tributos con destino específico o la modificación de los existentes afecta los principios de unidad y universalidad presupuestarias. El principio de universalidad establece que todos los ingresos deben ser incorporados en la ley de Presupuesto. Ese principio tiene como corolario la no afectación de los ingresos; por ende, prohibición de afectar recursos a los gastos. El conjunto de los ingresos asegura la ejecución del conjunto de los gastos. Ergo, en buena técnica presupuestaria, cualquier recurso del Estado debe servir para pagar cualquier gasto, sin que pueda establecerse una relación de causalidad entre ingresos y gastos. Consecuentemente, los tributos y en concreto los impuestos en razón de su carácter no remuneratorio, deben servir para financiar la totalidad de los gastos del Estado. Fijar un destino específico a un tributo es establecer una relación de causalidad entre ingreso y gasto. Lo que implica un desconocimiento del principio de no afectación y de universalidad presupuestaria.

    A   simismo, hemos señalado que la totalidad del producto de los impuestos estatales debe ser ingresado a la Ley de Presupuesto. Los recursos correspondientes deben ser presupuestados por el Estado, a fin de que con este medio se satisfagan las diversas necesidades públicas. El producto de los distintos tributos debería ser destinado a la satisfacción de los fines generales, siendo ajeno a la relación tributaria el que la ley establezca un destino especial a los recursos que generará el impuesto.

    Ciertamente, la Sala Constitucional ha modifica los criterios expresados en las resoluciones Ns. 5754-94 de las 14:54 hrs. de 4 de octubre de 1994 y N. 7598-94 de las 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994 en que mantuvo que corresponde a la Ley de Presupuesto regular el destino de los distintos recursos, incluyendo los tributarios. El nuevo criterio señala que pueden existir excepciones a la regla de universalidad, por lo que resultan permitidos los impuestos con destino específico (Sala Constitucional, N. 4528-99 de las 14:54 hrs. del 15 de julio de 1999). Se sienta el principio de que el legislador ordinario al crear o modificar los tributos, puede asignar a los recursos un destino específico, de modo « que el legislador presupuestario está obligado a respetar ese destino » y se consagra el principio de « instrumentalidad » de la ley de Presupuesto respecto de la ley ordinaria preexistente: el presupuesto se encuentra subordinado a la ley ordinaria y debe asegurar su actuación. Criterio que se reproduce en la resolución N. 4529-99 de las 14:57 hrs. del 15 de junio de 1999.

    Puesto que se ha considerado como constitucionalmente válido que el legislador ordinario establezca un destino a los ingresos derivados del tributo, el establecimiento de ese destino por el párrafo primero del artículo 10 bis de la Ley del Impuesto sobre las Ventas no sería inconstitucional. Empero, esa circunstancia no justifica que el legislador deje de apreciar la conveniencia y oportunidad de un determinado destino, máxime que no puede considerarse que a nivel constitucional el tema de los destinos específicos de los tributos esté totalmente resuelto, por cuanto al fin y al cabo se ha aceptado constitucionalmente que los destinos específicos son excepciones al principio de universalidad presupuestaria. Y al ser excepciones, su aprobación puede ser discutida frente al citado principio.

    En todo caso, al aprobar un destino específico el legislador debe contemplar si sobre los recursos de ese mismo impuesto pesan otros destinos específicos. Y por ende, si los ingresos por recaudar podrán satisfacer las distintas necesidades que el legislador pretendió financiar.

    Conforme lo dispuesto en el artículo 176 de la Carta Política, todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, por lo que no pueden existir ingresos y gastos fuera del presupuesto. Los principios de unidad y universalidad presupuestarias allí contenidos y el carácter limitativo del Presupuesto pierden su significado cuando las leyes autorizan que determinados ingresos no sean incorporados en la Ley de Presupuesto.

    En razón de los principios de unidad y universalidad presupuestarias, los ingresos tributarios, aún cuando tengan un destino específico, deben ser incorporados en la Ley de Presupuesto. De lo que se deriva que dichos ingresos no pueden ser girados directamente por los organismos recaudadores a los beneficiarios. Por el contrario, es necesario que el Presupuesto del Estado contemple los gastos correspondientes. Conforme el principio de caja única, los ingresos que perciba el Gobierno Central deben ser depositados en la Tesorería Nacional. Y será, precisamente, este órgano el encargado de girarlos de conformidad con las autorizaciones presupuestarias. De allí, precisamente, la necesidad de que los impuestos con destino específico cumplan con el ciclo presupuestario, como cualquier otro ingreso tributario.

    Empero, esa ausencia de incorporación de recursos es promovida por el proyecto que nos ocupa. En efecto, de conformidad con la reforma al artículo 10 bis que se propone, la totalidad de los recursos derivados del impuesto sobre las ventas no sería incorporado a la Ley de Presupuesto. Esa incorporación comprendería únicamente el 10% de los recursos, los cuales se "canalizarán mediante la caja única del Estado". El 3 % restante destinado a las municipalidades debería ser girado por la Administración Tributaria a las municipalidades, de conformidad con el monto recaudado en cada cantón y dentro de los quince días naturales transcurridos a partir de la recaudación.

    Al disponerse que es la Administración Tributaria quien girará directamente los recursos, se está obviando el imperativo constitucional de que los recursos generados por los tributos sean presupuestados y administrados de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Presupuesto. Por lo que una vez presupuestados deberían ser girados como transferencias:

    La gestión de esos recursos debe hacerse luego con apego a las normas constitucionales y legales que rigen la ejecución presupuestaria.

    Además, al disponerse un giro directo de los recursos por parte de la Administración Tributaria, se está desconociendo el principio de caja única del Estado. Dicho principio, manifestación contable del principio de unidad presupuestaria, determina que la recaudación y pago de los recursos se centraliza en una caja única con el fin de proporcionar flexibilidad para los flujos y prevenir la multiplicidad o especialidad de las cajas especiales. Objetivos que están presentes en el artículo 185 de la Carta Política y que resultan violentados por el artículo 2 y el Transitorio único del proyecto que comentamos.

    Por lo que puede considerarse que el último párrafo del artículo 10 bis propuesto es dudosamente constitucional.

    En la forma expuesta, rinde la Procuraduría criterio no vinculante sobre el proyecto de ley de reforma a la Ley del Impuesto sobre las Ventas.

    Del señor Diputado, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA