C - 020 - 93

San José, 8 de febrero de 1993

Licenciado

Rodrigo A. Sánchez B.

Gerente

Instituto Nacional de Seguros

S. D.

Estimado señor:

   Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio Nº G. 92-0514 de 6 de julio de 1992, mediante el cual consulta a esta Procuraduría General, acerca de la situación que se presenta con aquellos exservidores de ese Instituto, que regresan a prestar sus servicios en la institución.

   Concretamente, la duda radica en establecer cuál normativa debe aplicarse, si el artículo 133 inciso d) de la Convención Colectiva de Trabajo que rige en ese Instituto, o el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo (no el cómo erróneamente se indica en el oficio de la consulta), en aquellos casos de extrabajadores que regresan a laborar para la institución.

   Se nos informa que es política de ese Instituto, solicitarle a quienes ingresen nuevamente a laborar en él, devolver las prestaciones recibidas o la proporción que corresponda, al tenor de lo dispuesto por el artículo 579 del Código de Trabajo en su inciso b).

   Se menciona también que, en el año 1983, ante consulta formulada por ese Instituto a la Contraloría General de la República, en relación con esta problemática, el ente contralor estimó no encontrar un sólo respaldo jurídico para impedir el pago de prestaciones legales a pesar de que el servidor continúe laborando en la misma institución.

   Sin embargo, de acuerdo con los términos de la consulta, el asunto vuelve a tener vigencia con la suscripción de la actual convención colectiva que rige en esa institución aseguradora, por cuanto la misma contiene una norma -artículo 133 inciso d)-, que impide que se produzca la continuidad de la relación laboral cuando se ha hecho pago de la indemnización por concepto de auxilio de cesantía, evitando así que se acumule para un eventual derecho futuro, la antigüedad ya reconocida para tal efecto. Por ello, en criterio del consultante, deviene improcedente exigir la devolución de dicho importe al funcionario que reingrese a laborar en ese Instituto.

   Por último, nos indica que la asesoría legal de esa entidad considera que no es propio observar al mismo tiempo la limitación contenida en el inciso d) del numeral 133 de la Convención Colectiva, referida al caso de que si un extrabajador vuelve a laborar para la institución, solamente se le considerarán los años servidos a partir de su reingreso, y la contenida en el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo, referida a la prohibición de obtener el pago de prestaciones legales y seguidamente pasar a ocupar otro cargo remunerado en alguna dependencia del Estado, ya que, según lo entiende el Departamento Legal de esa entidad, ambas normas son excluyentes. En todo caso, se considera que lo aplicable para el caso específico de los servidores de ese Instituto, es el inciso d) del artículo 133 de la mencionada Convención Colectiva.

   Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente:

   El tema del impedimento legal para ocupar cargos remunerados en El Estado y sus Instituciones, cuando ha mediado pago de prestaciones legales, ya ha ocupado la atención de este Despacho.

   En efecto, ante un cuestionamiento acerca del nombramiento en un organismo del Estado de un exfuncionario que recientemente recibió el pago de prestaciones legales en otra institución pública, esta Procuraduría General, con fundamento en el principio de la unidad de la Administración Pública, según el cual, cualquiera que sea la dependencia o entidad para la cual se sirva, se trabaja para un mismo patrono -doctrina del Estado como patrono único-, dictaminó lo siguiente:

" ... como el referido exfuncionario recibió el pago del preaviso de despido y auxilio de cesantía, si pretende prestar sus servicios nuevamente en ese otro organismo estatal, tendrá que esperar hasta que transcurra el tiempo señalado en el referido inciso b), o en su defecto, proceder a efectuar la correspondiente devolución de dinero a las arcas públicas.

Cabe hacer la observación de que lo que el citado inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo ha venido a prever, no es otra cosa que una de las tantas formas en que se puede presentar lo que la doctrina ha denominado enriquecimiento sin causa, figura ésta que, como de todos es conocido, constituye también una fuente de las obligaciones. Tan es así, que, de seguido, en los incisos c) y d) del mismo artículo, se vienen a establecer las bases para que la administración pueda restituir o repetir lo pagado, que es el derecho o consecuencia que jurídicamente se ha establecido a favor de la persona que ha sufrido el perjuicio patrimonial. Cabe por consiguiente apuntar que, aunque nuestro legislador no hubiera previsto expresamente este tipo de situaciones, la solución que cabría a eventuales casos que se llegaran a presentar, tendría que ser, por una cuestión de principio, la misma que da el tantas veces citado artículo 579 del Código Laboral.

Finalmente, debemos indicar, en apoyo de lo expuesto, que el anterior razonamiento es totalmente lógico y consecuente con la razón de ser del auxilio de cesantía. En efecto, como bien es sabido, el objetivo fundamental de esa indemnización no es otro que el de evitar que el trabajador, cuyo único medio de subsistencia es el salario, quede en completo estado de desamparo al ser cesado. En consecuencia, mal podría pensarse en permitir que los servidores públicos que reciben el pago de prestaciones legales, lo que les permite hacer frente durante un tiempo prudencial a sus necesidades, puedan seguidamente pasar a devengar un salario en otra dependencia o entidad pública, con el consiguiente sacrificio infundado de los fondos públicos en su provecho". (Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C- 225-82 del 13 de setiembre de 1982).

   Posteriormente, fue necesario atender nueva solicitud de análisis de este mismo tema, y, en esta oportunidad, además del estudio del numeral 579 inciso b) del Código de Trabajo, se atendió también lo dispuesto por otras normas jurídicas que prohíben la continuidad en el servicio público, de aquellos servidores o funcionarios que han recibido pago de las prestaciones legales tales como los artículos 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (Nº 6955 de 24 de febrero de 1984). Se mencionó en ese entonces en lo que interesa, lo siguiente:

" Por otra parte, tenemos las disposiciones contenidas en el artículo 579 del Código de Trabajo que también prevé (aunque con supuestos diferentes) el pago de prestaciones legales, concretamente las indemnizaciones establecidas en los artículos 28, 29 y 31 de dicho cuerpo normativo. El artículo 579 mencionado dispone lo siguiente en su inciso b):

"ARTICULO 579.- ...B) Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía.

Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto deduciendo aquellas que representen los salarios que habían (entiéndase "habrían") devengado durante el término que permanecieron cesantes".

   Los supuestos contenidos en esa norma son diferentes, obviamente, a los establecidos por la Ley de Equilibrio Financiero anteriormente comentados; aunque se refieren también a la imposibilidad de continuar prestando servicios en el sector público cuando se ha percibido el pago del Auxilio de Cesantía. Pero en este caso, el servidor no podrá reingresar al servicio activo si no ha transcurrido un número de meses equivalente al indemnizado por aquel extremo laboral (conforme lo dispuesto por el artículo 29 del citado Código). Además, aquí la respectiva plaza no se elimina, ya que puede ser ocupada por otro servidor en sustitución de aquél que cesó en el cargo, previa la anuencia de la Autoridad Presupuestaria. (...).

   De las consideraciones expuestas anteriormente tenemos que a un servidor de confianza que es despedido por reorganización de personal y consecuentemente con responsabilidad patronal, sí le asiste el derecho a que se le indemnice el importe correspondiente al Auxilio de Cesantía, conforme con lo estipulado por el artículo 579, inciso b) relacionado, del Código de Trabajo. Sin embargo, al percibir dicho pago, el servidor no podrá ocupar inmediatamente otro cargo en alguna de las instituciones del Sector Público, a menos que, antes de ocupar el nuevo puesto en la Administración Pública reintegre total o parcialmente, según sea el caso, las sumas correspondientes a los meses de salario que recibió. (...).

   Para que un funcionario de esa Asamblea Legislativa que es cesado en su puesto con responsabilidad patronal (por reorganización) pueda ocupar de inmediato una plaza en el Servicio Exterior, no puede percibir el pago de prestaciones legales (Auxilio de Cesantía).

   En el supuesto caso de que el servidor reciba la respectiva indemnización, y ocupe el nuevo puesto sin la devolución de aquellas sumas de dinero tendrían que gestionarse por la Asamblea Legislativa ante la Procuraduría General de la República, el cobro correspondiente según lo establecido en el párrafo segundo del inciso b) del numeral 579 del Código de Trabajo". (Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C-081-90 de 25 de mayo de 1990).

   La anterior jurisprudencia administrativa precisa el criterio imperante en este órgano consultivo en relación con el asunto que nos ocupa.

   No obstante, con el fin de dar cabal respuesta a su solicitud, es preciso indicar otras consideraciones importantes que hacen inexcusable la observancia del referido numeral 579 en su inciso b).

   En primer término, cabe mencionar que la referida disposición normativa que rige el punto en análisis no presenta elementos confusos o contradictorios que dificulten la claridad del precepto que contiene, pues de su sola letra, se llega a entender sin dificultad alguna el pensamiento del legislador, y por ende, su verdadero significado. No obstante, es necesario precisar su alcance, entendiendo por tal, no su significado, que como se dijo antes, es claro, sino, sus destinatarios, sea, a quiénes va dirigida la norma. Poner en claro este punto es esencial para la correcta resolución de la cuestión consultada, habida cuenta que existe criterio en el sentido de que el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo es una norma que tiene contenido taxativo, esto es, que su aplicación únicamente alcanza a los servidores que indica en su párrafo primero.

   Empero, esa distinción nos parece infundada, toda vez que, si para determinar el ámbito de aplicación de dicho texto normativo, o mejor aún, si para desentrañar acerca de sus destinatarios apelamos al significado de las palabras empleadas en la norma -interpretación gramatical-, llegamos ineludiblemente a la conclusión de que su destino son los servidores públicos, en sentido amplio y sin distingo alguno, del Estado y de sus Instituciones, la norma no hace salvedad alguna al respecto. Sobre ello, es oportuno recordar una de las reglas de la lógica jurídica, que de algún modo permite hallar soluciones a los problemas jurídicos, la cual enuncia que "las excepciones son de la más estricta interpretación", quiere decir, según palabras del extinto jurista nacional Alberto Brenes Córdoba, que las excepciones que no están en la ley, no deben ser suplidas en ninguna forma. Sostener lo contrario, sea, afirmar que el texto objeto de esta reflexión sólo es aplicable a los servidores que mencionada su párrafo primero, no es otra cosa que dejar sin efecto la disposición del inciso b) para la gran mayoría de servidores públicos, lo cual sería, en definitiva, contrariar los efectos plenos que privaron en la intención del legislador al promulgarla.

   Conviene recordar aquí -y esto sería tratando de buscar el espíritu de la ley- el lugar que tiene la norma dentro del Código de Trabajo. En este cuerpo normativo la norma 579 se halla ubicada en el título octavo, capítulo único, que se refiere a las disposiciones especiales para los servidores del Estado y de sus Instituciones. Este título constituye uno de los primeros antecedentes legales encaminados particularmente a regular el régimen de empleo público en nuestro país. Posteriormente, en la Constitución de 1949 se dedica un título a la creación del régimen estatutario de Servicio Civil, como respuesta a la necesidad de establecer un régimen único para todos los servidores públicos; pero, lamentablemente, por razones que no viene al caso comentar, no se cubrió a la gran mayoría de la Administración. En 1953, se promulga el Estatuto de Servicio Civil. Pero, lo sobresaliente de esta mención histórica radica en señalar que efectivamente, mediante el título octavo se pretendió poner en práctica un régimen particular para los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones, e imponerles un límite respecto de los múltiples derechos que el Código confiere al resto de los trabajadores. En lo tocante a este punto, resulta de vital importancia transcribir el siguiente texto:

"Los Títulos Octavo, Décimo y Undécimo se refieren a disposiciones varias. El primero crea un régimen particular para los servidores del Estado y sus Instituciones, pues en virtud de las peculiares características que en estos casos reviste el contrato de trabajo, consideramos oportuno limitar un poco los múltiples derechos que nuestro proyecto concede a los trabajadores en general. Es evidente que los funcionarios, empleados y obreros públicos deben gozar de todas las ventajas posibles, pero no de aquéllas incompatibles con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven". (Texto del "mensaje que envió el señor Presidente de la República", junto con el Proyecto de Código de Trabajo, al Soberano Congreso Nacional. Pág. 127).

   Por su parte, desde un punto de vista de la normativa constitucional, también habría que admitir la aplicación del artículo en discordia, a todos los servidores públicos, sin excepción. Ello por cuanto, aceptar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo se aplica sólo a los servidores contemplados en su párrafo primero, sería, en todo caso, no otra cosa que hacer diferencias respecto de otros servidores públicos que se encuentran en una misma situación jurídica, o en condiciones idénticas, a quienes entonces no se les aplicaría esa restricción legal, lo cual iría ciertamente, en contra de nuestra Carta Fundamental.

   Por ello, sostenemos que la interpretación más adecuada a lo dispuesto por la norma, a la voluntad del legislador y a la Constitución misma, es sin duda alguna la de que sus alcances cobijan a todos los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones.

  Desde luego, si la intención del legislador hubiese sido otra, es decir, la de discriminar de sus alcances a los servidores no contemplados en ella, simplemente hubiese expuesto su idea en el inciso b) diciendo. "Los servidores a que se refiere el párrafo primero de este artículo que se acojan a los beneficios etc...". Empero, no fue así la forma en que expresó el legislador el precepto en cuestión, por lo que, no hay razón alguna para apartarse de su verdadera redacción.

A mayor abundamiento, es importante también observar el precepto que nos ocupa en armonía con la evolución posterior de otras disposiciones jurídicas que contienen regulaciones en el mismo sentido, como por ejemplo lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, en donde incluso, la restricción para ocupar cargos públicos es todavía más rigurosa que la contenida en el tantas veces citado inciso b).*

   Finalmente, hemos considerado procedente a modo de ilustración, transcribir en lo que interesa, un fallo de la Sala de Casación del año 1979, que de alguna manera presta claridad al enfoque que se ha venido dando al tema de los alcances del referido numeral 579 en su inciso b). Al respecto, dicha sentencia dice así:

" El hecho de que el Código de Trabajo y el Decreto Ejecutivo respectivo dispongan que las personas excluidas como trabajador del Estado o sus Instituciones, no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por lo que establezcan las leyes, Decretos o Acuerdos Especiales, no significa que esas Leyes Especiales solo puedan referirse a las personas excluidas y no a las demás que si están consideradas como servidores públicos". (Sala de Casación, Nº 84 de las 16:00 horas del 29 de agosto de 1979. F.M.Q. contra El Estado). (Decreto Ejecutivo Nº 4 de 27 de mayo de 1959 y Artículo 579 del Código de Trabajo). (El subrayado es nuestro).

   Si ello, -con énfasis en lo subrayado- es así, con más razón cabe aplicar el inciso b) del referido artículo 579 a todos los servidores públicos sin excepción.

   Conforme a lo dicho hasta aquí, resulta clara la aplicación en general del precepto en mención a todos los servidores públicos del Estado y sus Instituciones, sin restricciones de ninguna índole.

   Ahora, por su parte, resta resolver lo atinente a si en ese Instituto corresponde aplicar el numeral que ha venido ocupando nuestra atención línea atrás, o en su defecto, toca emplear la norma convencional número 133 en su inciso d), que al efecto dispone:

" (...) En caso de que un extrabajador vuelva a laborar para la Institución, solamente se considerarán los años servidos a partir de su reingreso".

   En lo tocante a este otro punto de la consulta, referido a determinar cuál de las normas mencionadas supra se aplica, carece en realidad de sustento. Ello por cuanto, si se tratara en verdad de disposiciones excluyentes, es decir, que se eliminan o descartan entre sí, entonces en ese caso, inevitablemente habría que optar por una u otra de esas normas. Sin embargo, evidentemente nos encontramos ante preceptos normativos que regulan situaciones diferentes. En efecto, dado el caso de que a un servidor de ese Instituto se le paguen sus prestaciones legales, de conformidad con el numeral 579 inciso b), no podría ocupar cargo remunerado en el Estado o sus Instituciones (y ese Instituto lo es), sino hasta que expire el tiempo representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, excepto que reintegre en los términos que dicho inciso lo establece en su párrafo segundo. Ello no impide que, por su parte, el artículo convencional 133 inciso d), establezca que la antigüedad útil para un nuevo pago de prestaciones legales, en caso de exservidores que reingresen a laborar para la institución, sea la que se genere a partir de su reingreso, como en derecho corresponde, aún sin que dicha disposición convencional lo haya previsto, toda vez que, tanto el auxilio de cesantía como el preaviso, requieren, para que proceda su reconocimiento, un trabajo continuo (doctrina de los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo).

CONCLUSION

   Todo lo expuesto nos permite concluir que las normas 579 inciso b) del Código de Trabajo y 133 inciso d) de la Convención Colectiva que rige en ese Instituto, no son excluyentes ni antagónicas. Ello implica la inexcusable aplicación de cada una de ellas en los supuestos concretos que sus contenidos procuran remediar.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II

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