C-105-2001

5 de abril de 2001

 

Licenciado

Renán Sancho Cubero

Presidente

Junta Directiva General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

De conformidad con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.

Según se manifiesta en el oficio señalado:

"...

Como requisito previo para declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos, conforme el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva General como jerarca de la Institución, solicita por este medio dictamen favorable de la Procuraduría General de la República sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

Se dictamina mediante este pronunciamiento en relación con la situación del señor XXX (expediente Nº21-2000)

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. Al señor XXX se le cesó con un "movimiento" laboral denominado "Movilidad Laboral Obligatoria".

SEGUNDO. Mediante acciones de personal números: 98-5707, 98-5904 y 98-5905, emitidas el 24 de agosto la primera y el 27 de agosto las dos siguientes, todas del año 2000, se le reconoció al señor XXX un total de treinta y tres años para el pago de las prestaciones legales.

TERCERO. Se consideraron para esa suma: diez años laborados en el Misterio de Seguridad Pública más 23 años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago (del 23 de febrero de 1976 al 24 de agosto de 1998).

CUARTO. Sin embargo, según el criterio de la Auditoría Interna, externado mediante el dictamen AOP-51-99, de 3 de febrero de 1999, no procedía el pago de prestaciones por los 10 años trabajados por el señor XXX en el Ministerio de Seguridad Pública.

QUINTO. La Auditoría Interna consideró, con aplicación del criterio antes señalado, que al señor XXX se le pagó un exceso de ¢ 2.236.390.04 (dos millones doscientos treinta y seis mil trescientos noventa colones con cuatro céntimos), por concepto de prestaciones.

SEXTO. La Auditoría Interna consignó en documento que parece ser anexo del Informe:

"...Según certificación contenida en el expediente del exfuncionario, el motivo de cese de labores fue por reorganización, lo que implica el pago de prestaciones legales.

De acuerdo a oficio N°586GC, emitido por la Contraloría General de la República del 2/12/98, al exfuncionario se le canceló 8 meses por concepto de auxilio de cesantía, por haber laborado en el Ministerio durante el período comprendido entre el 1-4-64 y el 31-3-74.

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.

Al ser cesado, el exfuncionario firmó una declaración en la que se indica que no ha recibido prestaciones legales de parte del Banco ni de otra institución pública. Dicho documento carece de información sobre las calidades de la persona, así como de su número de cédula.

Se le reconocieron y cancelaron 33 años (23 años laborados en el Banco y 10 por reconocimiento de anualidades), según lo indicado en acción de personal.

Considerando que el motivo de cese de labores en el Ministerio fue la reorganización y se le pagaron prestaciones legales, y a la interrupción entre la fecha de cese de labores en el precitado Ministerio y la fecha de ingreso al Banco, al señor Obando Jiménez se le debió liquidar 23 años (tiempo de servicio en el Banco), lo que implica un pago de 10 años más, equivalentes a ¢2.263.390.04 aproximadamente.

Acciones de personal Nos. 98-5904 y 98-5905, emitidas el 20/8/98, las cuales fueron revisadas por Miriam Calvo D y aprobadas por Patricia Zuñiga C.". (El énfasis es nuestro).

SEPTIMO. Dado lo anterior, se instruyó un procedimiento contra el señor XXX, por decisión del señor Gerente General de ese Banco, procedimiento que se inició según resolución del Organo Director dictada a las 9:00 horas del 09 de junio de 1999.

OCTAVO. Sin embargo, el representante legal del señor XXX, presentó un escrito con fecha 4 de agosto de 1996, en el que manifiesta que la documentación, a la que se hace referencia en la resolución de apertura del procedimiento, no se le entregó en forma completa y pide, en forma expresa: que se le den copias de la declaración jurada original y del Informe N°586GC de la Contraloría General de la República; que se ponga a su disposición el "...prontuario que maneja Recursos Humanos..." y que se suspenda la audiencia fijada para el 6 de agosto de 1999.

NOVENO. El Órgano Director, según acta levantada a las 10:00 horas del 6 de agosto (fecha del señalamiento original), decide realizar una nueva comparecencia y pedir a la División de Recursos Humanos la documentación solicitada por el representante del señor XXX.

DECIMO. Mediante resolución de las 10:00 horas del 1º de septiembre de 1999, el Órgano Director señala una nueva fecha para la audiencia y, en forma confusa, da cuenta sobre la existencia de la declaración jurada y la copia del oficio Nº 586GC.

DECIMO PRIMERO. No consta en el expediente administrativo que este nuevo señalamiento se haya notificado en la forma debida.

DECIMO SEGUNDO. La audiencia oral se realizó a las 9:30 horas del 22 de junio de 1999 sin la asistencia del XXX ni persona alguna que lo representara.

DECIMO TERCERO. El Órgano Director no hizo ningún tipo de análisis ni emitió conclusiones.

DECIMO CUARTO. Este procedimiento fue anulado, sin embargo, no constan las razones por las cuales se decidió en tal sentido, así como tampoco la presunta resolución mediante la cual se tomó esa decisión.

DECIMO QUINTO. No consta que se le haya notificado al señor XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.

DECIMO SEXTO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según consta en el artículo 16º del acta respectiva:

"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX,  XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX,  XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX Y XXX,  Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.

Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos...". (El énfasis es nuestro).

DECIMO SEPTIMO. Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del veintisiete de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:

Que a usted mediante acciones de personal N°. 98-5904 y 98-5905 emitidas el 20 de agosto de 1998 se le canceló un total de 33 años por concepto de prestaciones legales; al acogerse a la "movilidad laboral obligatoria", a saber 23 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago del período 23 de febrero de 1976 al 24 de agosto de 1998, más 10 años trabajados en el Ministerio de Seguridad. No obstante señala el anexo del supra citado oficio AOP-51-99 que lo que se le tenía que pagar era los 19 años laborados Banco Crédito Agrícola de Cartago.

Señala la Auditoría Interna que el motivo de cese de labores en el Ministerio fue reorganización y se le pagaron prestaciones legales y la interrupción dada entre el cese de labores en el Ministerio de Seguridad Pública y la fecha de ingreso al Banco no es continua.

Apunta la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago, supuestamente le pagó de más la suma de ¢2.263.390.04."

DECIMO OCTAVO. Mediante la misma resolución se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición del señor XXX.

Sin embargo, en el expediente remitido a este Despacho no consta que la citación se hubiera realizado en forma personal, así como tampoco que se hubiere hecho entrega de los documentos que se dice que se adjuntan

DECIMO NOVENO. El día 21 de setiembre del 2000, a las 9:00 horas se realizó la audiencia oral y privada antes señalada, sin la asistencia del señor XXX, sin embargo su representante legal hizo llegar un documento.

DECIMO VIGESIMO. Mediante resolución del 19 de setiembre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento consideró y dispuso:

...

2. Que mediante acciones de personal facilitadas por Recursos Humanos el señor XXX recibió las sumas ¢5.135.850.32, ¢2.263.390 y ¢100.358.79 al aplicársele la movilidad laboral obligatoria, donde van incluidos los ¢2.263.390.04 pagados de más.

3.Que mediante nota entregada el 21 de agosto de los corrientes, a las trece horas se le notifica al señor XXX la apertura del procedimiento Ordinario N° 21-2000, aportando la documentación correspondiente y fijando fecha, hora y lugar para la comparecencia (ver tomo 2, folios 1,2 y 3).

4.Que el día señalado para la comparecencia el señor XXX no se hizo presente, sin embargo, si hace llegar al Órgano Director un documento, en donde presenta excepciones de falta de derecho, falta de causa, incompetencia por razón de la materia y nulidad absoluta (ver tomo 2, folios 5,6,7 y 8, motivo por el cual este Órgano Director dejó constancia de ello, la cual corre al folio 10 del expediente.

...

Sobre el fondo:

El procedimiento para el que fue citado el señor XXX tiene como fin encontrar la verdad real de los hechos, conforme a las normas y principios procesales que regula el debido proceso acorde a lo estipulado por los artículos 308 y 214 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia emitida por la Sala Constitucional.

POR TANTO

...se recomienda a la Junta Directiva General declarar también, se advierte que conforme a lo establecido por el artículo 173.6 de la misma Ley, el presente caso debe someterse a consideración de la Procuraduría General de la República para que emita el dictamen que corresponda."

VIGESIMO PRIMERO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago", se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos dos circulares:

a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

b. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual se comunicó en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº 7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.

El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional de aguinaldo.

El cálculo para el pago del preaviso se efectuará con base en el promedio devengado durante los últimos seis meses. Los demás extremos se calcularán de la misma forma que se indicó para el programa de movilidad voluntaria.

..." (Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica).

VIGESIMO SEGUNDO. La primera de las circulares antes citadas consta en el expediente del señor XXX.

II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo en su mayoría son copias simples. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.

Se requiere pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados. Consecuentemente, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.

No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.

1. Falta de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento

Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.

Según podemos corroborar en el expediente administrativo, la Junta Directiva ciertamente acordó "instaurar" el procedimiento administrativo e, igualmente nombró al órgano director. Sin embargo, no consta en el expediente que la Junta Directiva haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen Nº C-166-85, de 22 de julio de 1985).

B. Vicios en la intimación.

Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del 27 de julio del 2000, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento y decidió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada.

Sin embargo, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de las formalidades que requiere la intimación, así como tampoco del requisito específicamente previsto en el inciso f) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

Ciertamente, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

No se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."

Tampoco consta con certeza que se hayan puesto a disposición del señor XXX todos los documentos que en la resolución citada se indican ni que la citación se hubiera hecho en forma personal.

Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y2371-98, de 1º de abril de 1998)

C. En relación con el deber de oficiosidad del Órgano Director durante la instrucción

El órgano Director del Procedimiento es un órgano instructor y tiene, entre otros, el deber de:

"...adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)..." (Dictamen Nº C-173, antes citado)

En la especie, se nota una instrucción evidentemente insuficiente en relación con el contenido del acto cuyo examen se pide.

Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.

III. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA

1. El acto presuntamente viciado

Según la misma literalidad de la consulta, el pronunciamiento que se solicita es el requerido de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre "...el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

No obstante, según se desprende del expediente administrativo, seguido en relación con la situación del señor XXX y remitido a este Despacho, se reprocha el acto administrativo únicamente en el tanto en que se tomaron en consideración años de servicio que, supuestamente, no debían tomarse en cuenta dado que, según se presume, recibió el pago de prestaciones en relación con el período que trabajó en el Ministerio de Seguridad Pública no obstante que, según la misma Auditoría:

"...En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.

B. La naturaleza absoluta evidente y manifiesta

1. Inexistencia de la nulidad absoluta

Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.

En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:

"...

Artículo 166.-Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

..."

En la especie, según lo podemos notar no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. El vicio que se afirma por la Administración es una imperfección del contenido en el tanto en que, de conformidad con el criterio del Auditor y de la Administración misma hubo una mala valoración del presupuesto que definió el monto de las prestaciones.

2. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para prescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".

No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.

El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.

De los mismos principios que estructuran la ideología republicana, consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna, y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.

Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortiz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.

...

...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…

…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…". (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).

La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio...". (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello...". (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto

Ciertamente no se está ante una nulidad absoluta. No obstante, es importante señalar que en todo caso tampoco la nulidad es evidente ni manifiesta.

En efecto, según podemos corroborar, tanto en el legajo que corresponde a este procedimiento administrativo como en el que corresponde al primero (que fue anulado pero que aparentemente se mantiene como parte del expediente administrativo), el señor XXX fue cesado con oportunidad de la ejecución de y dentro de un plan de "movilidad laboral obligatoria". Mediante la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento en el caso concreto no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.

Así, entre otras circunstancias, debe valorarse que:

a. Con memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, donde se ponía en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

b. Que, mediante circular dirigida a: "Todo el personal", cuya fecha no se consigna, se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.
2. El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional de aguinaldo.
3. El cálculo para el pago del preaviso se efectuará con base en el promedio devengado durante los últimos seis meses. Los demás extremos se calcularán de la misma forma que se indicó para el programa de movilidad voluntaria.... (Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica).

c. Que, mediante el informe contenido en el oficio NºAOP-51-99, la Auditoría Interna indicó:

"..

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.

Al ser cesado, el exfuncionario firmó una declaración en la que se indica que no ha recibido prestaciones legales de parte del Banco ni de otra institución pública. Dicho documento carece de información sobre las calidades de la persona, así como de su número de cédula.

Considerando que el motivo de cese de labores en el Ministerio fue la reorganización y se le pagaron prestaciones legales, y a la interrupción entre la fecha de cese de labores en el precitado Ministerio y la fecha de ingreso al Banco, al señor XXX se le debió liquidar 23 años (tiempo de servicio en el Banco), lo que implica un pago de 10 años más, equivalentes a ¢2.263.390.04 aproximadamente.

Acciones de personal Nos. 98-5904 y 98-5905, emitidas el 20/8/98, las cuales fueron revisadas por Miriam Calvo D y aprobadas por Patricia Zuñiga C.". (El énfasis es nuestro).

d. Pero que, en todo caso, el supuesto pago anterior de prestaciones es una presunción, ya que no consta que el mismo se hubiera realizado.

Se desprende de lo expuesto que: se requeriría un análisis para determinar la posibilidad de la aplicación en el caso concreto del artículo 37 del Estatuto Civil, uno de los fundamentos de la circular sin fecha que ya se mencionó; artículo con el que se dispone, en lo que interesa:

"...

De los derechos y deberes

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta

ley gozarán de los siguientes derechos:

a) No podrán se despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley.

...

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados..."

Igualmente, habría que proceder al análisis de la situación dentro del ámbito de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con las obligaciones del Estado y los derechos de las personas en la aplicación de los planes de movilidad laboral. (Entre otras sentencias, pueden analizarse los números: 5676-95, de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995; 6241-95, de las 17:00 horas del 15 de noviembre de 1995; 6776-95, de las 16:03 horas del 12 de diciembre de 1995; 6780-95, de las 16:15 horas del 12 de diciembre de 1995; 6781-95, de las 16:18 horas del 12 de diciembre de 1995; 6842-95 de las 9:03 horas del 15 de diciembre de 1995 y 0007-96, de las 15:12 horas del 3 de enero de 1996).

Todo ello, además, en forma relacionado con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese de la del señor XXX fue una de sus consecuencias.

De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.

CONCLUSIÓN

Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció al señor XXX el pago de prestaciones por treinta y tres años de servicio.

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopias de las dos circulares ya citadas.

Atentamente,

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                      Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA                  ASISTENTE ABOGADA