28 de marzo de 2001

C-092-2001

Licenciado

Gerardo Alvarez Herrera

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO

Presente

Estimado señor:

    Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a la consulta formulada por usted, mediante Oficio PE-093-2001-C, de 5 de marzo de este año, donde se solicita el criterio legal de esta Procuraduría referente a la aplicación de lo dispuesto en el numeral 586, inciso b) del Código de Trabajo, a dos funcionarios de esa Institución a quienes se les indemnizó con el pago de prestaciones legales laborales con motivo del proceso de reestructuración institucional, y que con posterioridad ingresaron a prestar servicios en el Banco Hipotecario de la Vivienda, sin que hubiera transcurrido el respectivo plazo previsto en dicha normativa jurídica.

    Sobre el particular manifestamos lo siguiente.

I.- LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA NO PUEDE

PRONUNCIARSE SOBRE CASOS CONCRETOS.

    En el asunto consultado, estamos en presencia de una situación concreta, la de los ex funcionarios de esa Institución Eddy Mejías Cordero y Miguel Quirós Solano, razón por la cual, y tal y como se ha expresado en otras oportunidades, este Despacho se encuentra jurídicamente inhibido para emitir criterio alguno sobre situaciones particulares consultadas, por lo que la solución que se le dé corresponde exclusivamente a esa institución, como administración activa.

    No obstante lo anterior y con el afán de ilustrar diversos aspectos jurídicos referentes a la materia, hacemos las siguientes consideraciones jurídicas.

II.- LO DISPUESTO POR EL NUMERAL 586, INCICO B) DEL CÓDIGO DE TRABAJO.

    El referido artículo 586 integra el TITULO VIII, CAPITULO UNICO del Código de Trabajo, referente al "Régimen de los Servidores del Estado y de sus Instituciones", con disposiciones especiales para esos servidores. Por su parte el numeral 585 del código laboral define quiénes son trabajadores del Estado o de sus instituciones.

    Expresa el número 586 de comentario que "El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, de este Código. . .", una serie de servidores y funcionarios del Estado o de sus instituciones, a quienes se les otorga el derecho a percibir dichas indemnizaciones o prestaciones, por lo que se "enumera una serie de servidores públicos con un rango especial, a los que se les otorga el beneficio del pago de las prestaciones laborales..." (Resolución N° 391, dictada por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 10.50 horas del 14 de octubre de 1994). En su inciso b) se dispone:

"Los servidores que se acojan a los beneficios de éste artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado, por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas que representen los salarios que habían devengado

durante el término que permanecieron cesantes."

    Sobre esa disposición normativa, esta Procuraduría ha expresado que:

". . . lo que el citado inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo ha venido a prever, no es otra cosa que una de las tantas formas en que se puede presentar lo que la doctrina ha denominado enriquecimiento sin causa, figura ésta que, como de todos es conocido, constituye también una fuente de las obligaciones. Tan es así, que de seguido en los incisos c) y d) del mismo artículo se vienen a establecer las bases para que la administración pueda restituir o repetir lo pagado, que es el derecho o consecuencia que jurídicamente se ha establecido a favor de la persona que ha sufrido el perjuicio patrimonial, y que, el objetivo fundamental de esa indemnización (el auxilio de cesantía) no es otro que evitar que el trabajador, cuyo único medio de subsistencia es el salario, quede en completo estado de desamparo al ser cesado. En consecuencia, mal podría pensarse en permitir que los servidores públicos que reciben el pago de prestaciones legales, lo que les permite hacer frente durante un tiempo prudencial a sus necesidades, puedan seguidamente pasar a devengar un salario en otra dependencia o entidad pública, con el consiguiente sacrificio infundado de los fondos públicos en su provecho." (Dictámenes C-225-82, C-163-96 y C-107-97).

El otro de nuestros pronunciamientos se detalló:

"El punto a la posibilidad de reingreso cuando las indemnizaciones laborales parten del Código de Trabajo o de una norma convencional, esta Procuraduría cuenta en sus archivos con importante jurisprudencia administrativa sobre el tema. El criterio reiterado de este Despacho sobre el particular es, y ha sido, en el sentido de que: ". . . si pretende prestar sus servicios nuevamente en ese otro organismo estatal, tendrá que esperar hasta que transcurra el tiempo señalado en el referido inciso b), o en su defecto, proceder a efectuar la correspondiente devolución de dinero a las arcas públicas." (Dictamen C-107-97).

    Asimismo se manifestó en otra oportunidad que : ". . . el servidor no podrá reingresar al servicio activo si no ha transcurrido un número de meses equivalente al indemnizado ... el servidor no podrá ocupar inmediatamente otro cargo en algunas de las instituciones del Sector Público, a amenos que, antes de ocupar el nuevo puesto en la Administración Pública reintegre total o parcialmente, según sea el caso, las sumas correspondientes a los meses de salario que recibió." ( Dictamen C-081-90).

    En ese mismo sentido, es decir, sobre la imposibilidad de pago de prestaciones legales y reingreso simultáneo a prestar servicios al Estado o sus instituciones, se ha pronunciado este Despacho en los Dictámenes C-020-93, C-070-94, C-213-95, C-101-98, OJ-052-99.

III.- INSTITUCIONES PÚBLICAS AFECTADAS POR LO DISPUESTO POR EL NUMERAL 586, INCISO B) DEL CÓDIGO DE TRABAJO. NATURALEZA JURÍDICA DEL BANCO HIPOTECARIO DE LA VIVIENDA (BANHVI).

    Como se expuso en el punto anterior, y expresamente se dispone en el Capítulo Unico del Título Octavo del Código de Trabajo, en sus artículos 585 y 586, su aplicación está concebida para los servidores del Estado y de sus instituciones.

Sobre ello se ha expresado en sede jurisdiccional que "... La citada disposición solo es aplicable a los funcionarios que expresamente se citan en el párrafo primero del artículo 586 mencionado, sin que por analogía pueda hacerse extensiva a otro tipo de servidores del Estado, puesto que esa interpretación conduce a restringir derechos fundamentales, como lo es el derecho a una indemnización cuando sean despedidos sin justa causa." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, N° 391, de 10.50 horas del 14 de octubre de 1994.).

    Además de lo anterior, que significa la aplicación de esa normativa a un grupo particular y taxativo de servidores públicos, también la disposición jurídica relacionada rige únicamente para el Estado y sus instituciones, lo que significa que no se aplica para aquellas instituciones que no forman parte de ese universo institucional. Entonces, debemos atender a la naturaleza jurídica de la institución de que se trate, y en nuestro caso, la del citado Banco Hipotecario de la Vivienda.

    Esta Procuraduría General, en el Dictamen C-096-87, de 7 de mayo de 1987, al analizar la naturaleza jurídica del BANHVI concluyó que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley 7052 de 13 de noviembre de 1986, ese banco debe ser considerado "como una entidad de Derecho Público de carácter no estatal, que de acuerdo con el artículo primero de la Ley General de la Administración Pública, aunque dicho ente no pertenezca al Estado-sujeto o Estado-central, integra también la administración pública... En síntesis, la mencionada entidad se encuentra sujeta al derecho público,..., al bloque de legalidad; entiéndase al "principio de legalidad".

    A la misma conclusión sobre esa naturaleza jurídica llegó la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia N° 94-265.LAB, de 14.30 horas del 14 de setiembre de 1994, en el proceso ordinario laboral de Enrique Rovira Ugalde contra el BANHVI.

    Situación similar se presenta con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que también es un ente público no estatal por disposición del artículo 2° de su Ley Orgánica, y que este Despacho, entre otros en el Dictamen C-118-98 expresó que no le era aplicable la normativa jurídica referente "al reconocimiento de tiempo servido al Estado o a sus instituciones, para efectos de determinar aumentos por antigüedad al personal de ese Banco, como ente público no estatal que es, en virtud de lo dispuesto por su ley orgánica.".

    En el Voto N° 3309-94 de 15.00 horas del 5 de julio de 1994, pronunciado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, quedó claramente establecida la referencia de la normativa estatutaria al ámbito puramente estatal. "En ese sentido, en lo que interesa, se sostiene que lo que el constituyente tuvo en mente fue ... "un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado,..." (citado en el referido Dictamen C-118-98).

IV.- CONCLUSIÓN.

    De las anteriores consideraciones jurídicas, este Despacho concluye:

l.- Que al ser el BANHVI una institución bancaria cuya naturaleza jurídica es la de un ente de derecho público no estatal, no le es aplicable en estricto análisis lo dispuesto en los citados artículos 585 y 586 del Código de Trabajo.

2.- Que por encontrarnos ante la situación concreta de dos exfuncionarios del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que pasaron a prestar servicios al Banco Hipotecario de la Vivienda, la solución particular de lo consultado quedará bajo la responsabilidad del INVU, como administración activa que les canceló las respectivas prestaciones legales, sirviendo los anteriores criterios jurídicos de guía para ello.

De usted, con toda consideración y estima,

Guillermo Huezo Stancari

PROCURADOR ADJUNTO