C-302-2000

San José, 11 de diciembre del 2000

MSc. Jorge Rodríguez Ch.

Decano

Colegio Universitario para el Riego y el

Desarrollo del Trópico

Presente

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CURDTS-D-047-99 de 6 de octubre del año próximo pasado, mediante el cual solicita el criterio técnico-jurídico a esta Procuraduría General acerca de la naturaleza jurídica del Colegio a su digno cargo y si éste debe ajustarse al Decreto Ejecutivo N° 90 S.C. del 13 de diciembre de 1965.

1. Asunto planteado y norma relevante

La solicitud presentada ante este Organo Asesor se produce en virtud de la discusión de si el Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco (CURDITS) queda cubierto por las disposiciones del Decreto Ejecutivo Nº 90 de 13 de diciembre de 1965.

En lo que interesa, en el citado Decreto se señala:

"Artículo 1º.- Para los efectos de este Reglamento, por zonaje se entenderá la compensación adicional que reciban los servidores del Poder Ejecutivo e instituciones semiautónomas que tengan que prestar sus servicios permanentemente en lugar distinto al de su domicilio legal, o que eventualmente permanezcan fuera de la circunscripción territorial de éste por más de un mes, en forma continua, siempre que la zona en donde realicen su trabajo justifique tal compensación, de acuerdo con lo que dispone el artículo siguiente."

"Artículo 5º.- Tanto los reglamentos que dicten los Ministerios y organismos semiautónomos, como las correspondientes Acciones de Personal que autoricen el reconocimiento de zonaje o cualquier modificación al mismo, requerirán la aprobación previa de la Dirección General de Servicio Civil. Los indicados reglamentos expresarán los lugares en donde se reconocerá tal compensación adicional, su monto y las clases de puestos que sirvan los funcionarios respectivos."

En virtud de que, en los citados numerales se establece la obligación de que los reglamentos que autoricen el reconocimiento de zonaje o cualquier modificación a éstos, dictados por organismos semiautónomos, cuenten con la aprobación previa de la Dirección General de Servicio Civil, es que se consulta la naturaleza jurídica del citado Colegio, y consecuentemente, si se encuentra sujeto o no a las disposiciones del Decreto supra transcrito en lo conducente.

De esta forma, es importante determinar si el Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco puede calificarse como una institución semiautónoma o no, con el objeto de precisar si se le aplica el Decreto supra mencionado.

2. Antecedentes administrativos sobre la naturaleza jurídica de los colegios universitarios

Por tratarse de un colegio universitario, es importante revisar los criterios que se han aplicado en cuanto a la naturaleza de los colegios universitarios creados al amparo de la Ley Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980.

Este Órgano Consultivo se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre el tema, señalándose que son entes públicos menores descentralizados, semiautónomos en razón de su ley de creación. De este modo se ha dicho:

"De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, consideramos que el Colegio Universitario de Puntarenas es un ente descentralizado y, específicamente semiautónomo, habida cuenta de que en nuestro país el criterio de autonomía y semiautonomía se debe explicar según se haya cumplido un requisito, cual es que la ley creadora haya sido aprobada por una mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa, sin importar el grado de poder administrativo o de sumisión de tutela del estado." (Dictamen C-169-81 de 7 de agosto de 1981).

"....los Colegios Universitarios, no obstante su autonomía (personalidad jurídica propia y patrimonio) deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y obviamente, a las disposiciones normativa que regulan su creación y funcionamiento. (Dictamen C-274-81 de 19 de noviembre de 1981).

".... ha sido reiterado el criterio de esta Procuraduría General de la República, cuando de acuerdo con los artículos 16, Transitorio I de la Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980, y 4, 5, 7, 8, y 9 de su Reglamento caracteriza a los Colegios Universitarios -allí regulados- como entes públicos menores, con su propia competencia, de conformidad con el principio que la autorizada doctrina jus-publicista, ha dado en llamar ‘descentralización administrativa’." (Dictamen C-206-97 de 3 de noviembre de 1997).

"Esta Procuraduría General ha mantenido el criterio en varios pronunciamientos de que los colegios universitarios, de los cuales es un típico ejemplo el CUNA, son entes públicos menores, y que por lo tanto gozan de su propia competencia, en virtud de lo que la doctrina jus publicista denomina "descentralización administrativa". Así las cosas este Despacho ha considerado en concreto, que ese tipo de colegios son órganos semiautónomos, los cuales poseen obviamente una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la ley." (Dictamen 328-84 del 28 de octubre de 1984). (Ver en este mismo sentido Opinión Jurídica OJ-015-99 de 1 de febrero de 1999).

"En primer lugar se tiene que las instituciones de educación superior parauniversitaria fueron creadas mediante la Ley No. 6641 (sic) de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación superior parauniversitaria (artículo 1), y que, en concreto, los colegios parauniversitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas fueron creadas por la Ley de cita (Transitorio I). Estos colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa", de tal forma que específicamente constituyen entes descentralizados. Como tales, los colegios universitarios no constituyen órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los enlaces jurídicos de la tutela administrativa, la cual crea una relación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las personas menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez, conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los Colegios Universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento." (Dictamen C-176-99 de 1 de setiembre de 1999). (La negrita y el subrayado son del original).

"De las normas transcritas (1) queda claro que el Colegio Universitario de Cartago es un ente público menor, con capacidad jurídica plena y patrimonio propio, surgido como producto de un proceso de descentralización administrativa." (Dictamen C-059-2000 de 30 de marzo del 2000).

(1) Se refiere a los artículos 2, 19 y el Transitorio I de la Ley Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980 y el artículo 5º del Reglamento a esa Ley.

Asimismo, las anteriores consideraciones jurídicas sobre la naturaleza de los colegios universitarios fueron reiteradas por parte de la Sala Constitucional al expresarse del siguiente modo:

"En primer lugar se tiene que las instituciones de educación superior parauniversitaria fueron creadas mediante la Ley N° 6641 (sic) de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación superior parauniversitaria (artículo 1° ), y que, en concreto, los colegios universitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas fueron creados por la Ley de cita (Transitorio I). Estos colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya en reiterados dictámenes de la Procuraduría General de la República se ha determinado que constituyen entes públicos menores, por lo que gozan de su propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa", de tal forma que específicamente constituyen entes descentralizados. Como tales, los colegios universitarios no constituyen órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los enlaces jurídicos de la "tutela administrativa", la cual crea una relación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las personas menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez, conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así que, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los colegios universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución No. 7900-97 ¡Error!Marcador no definido.de 25 de noviembre de 1997)

A partir de los anteriores antecedentes, es claro que los colegios universitarios creados a partir de la Ley Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980 son entes descentralizados.

3. Análisis del caso planteado

Nuestra Constitución Política regula únicamente dos formas de descentralización: la territorial (referida a las municipalidades) y la institucional, denominando a éstas últimas instituciones autónomas. Ni en el texto constitucional ni en ningún otro cuerpo normativo contempla la figura de la semiautonomía.

A nivel doctrinal costarricense, se ha entendido que la diferencia entre una categoría y otra está determinada por un aspecto de procedimiento legislativo, esto es, será autónoma si fue aprobada la ley de creación por mayoría calificada y será semiautónoma si no obtuvo esa mayoría.

"En Costa Rica la noción de ente autónomo está vinculado a un elemento procedimental, pues es tal todo el que haya sido creado por una mayoría de dos terceras partes de la totalidad de los votos de la Asamblea.

El ente así creado tiene derecho a ser consultado por la Asamblea sobre cualquier proyecto de ley que tienda a su modificación o que con él se relacione (artículo 190 CP). Luego, el ente creado por una mayoría menor no es autónomo ni tendrá, por consiguiente, ese privilegio frente a la legislación. Ente semiautónomo será, entonces, el creado por una mayoría inferior a los dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea, no importa cual sea el grado de poder administrativo o de sumisión a la tutela del Estado."(2)

(2) Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 1998.

En el caso de los colegios universitarios, si bien se encuentra claramente establecida su naturaleza de ente descentralizado, por la redacción de algunas normas, como el reglamento que se consulta, resulta necesario ubicarlos dentro de las categorías de instituciones autónomas o semiautónomas, aunque debería ser suficiente con su ubicación de ente descentralizado.

Atendiendo al criterio formal de la votación obtenida en la aprobación de la ley de creación, sea la Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980, los colegios universitarios, en nuestra jurisprudencia, han sido ubicados como instituciones semiautónomas.

Por su parte, el Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco no fue creado con la promulgación de la citada Ley, sino que tiene su propia Ley de creación, esto es la Nº 7403 de 3 de mayo de 1994.

Revisado el expediente legislativo correspondiente, tenemos que la Ley 7403 obtuvo una mayoría calificada para su aprobación, aunque también se desprende que la voluntad legislativa fue crear un colegio universitario, como ente descentralizado, pero como una categoría diferentñe a la de institución autónoma.

A partir de los anteriores elementos, es posible afirmar que el citado Colegio Universitario forma parte del denominado sector descentralizado, sin que pueda ubicarse dentro de la categoría de institución semiautónoma, puesto que su Ley de Creación obtuvo una mayoría calificada.

Ahora bien, los órganos y entes que se encuentran sujetos a la aplicación del Decreto Ejecutivo N° 90 S.C. del 13 de diciembre de 1965 son: el Poder Ejecutivo y las instituciones semiautónomas. Obviamente, el Colegio Universitario consultante no puede ubicarse dentro del concepto de Poder Ejecutivo. Además, por las razones ya señaladas, tampoco forma parte de la categoría de institución semiautónoma.

Como consecuencia de lo anterior, tenemos que al Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco no le es aplicable el Decreto Ejecutivo N° 90 S.C. del 13 de diciembre de 1965.

4. Conclusiones

1.         La naturaleza jurídica del Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco es la de ente descentralizado.

2.         Al citado Colegio no le es aplicable el Decreto Ejecutivo N° 90 S.C. del 13 de diciembre de 1965.

Queda de usted muy atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

ALBE/albe