C-297-2000

San José, 5 de diciembre del 2000

 

 

 

 

 

Señora

Lic. Lilliana Fallas Valverde

Directora Nacional

DINADECO

S.D.

 

 

Estimada señora Directora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° DN N°1500-2000 del 3 de noviembre del año en curso, recibido en mi despacho el día 10 de este mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre lo siguiente:

 

"¿Deben las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal amparadas a la Ley 3859 sobre el Desarrollo de la Comunidad, regirse por las disposiciones que atañen a los órganos colegiados en lo referente al requisito de la debida integración de sus miembros de previo al ejercicio de su competencia?"

 

 

I.-        NORMATIVA APLICABLE.

 

A.-       Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública.

 

                  "Artículo 53. -

1.                    El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

2.                    Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la

                 primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de  sus    miembros".

 

 

                  "Artículo 54. -

(…)

3.                  Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes".

 

B.-       LEY N° 3859 DE 7 DE ABRIL DE 1967, LEY SOBRE EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.

 

"Artículo 21. - Los órganos de las asociaciones de desarrollo comunal serán los siguientes:

a) La Asamblea General:

b) La Junta Directiva; y

c) La Secretaría Ejecutiva.

El reglamento a esta ley y los estatutos indicarán en forma detallada las funciones y atribuciones de cada uno de estos órganos."

 

C.-       Decreto Ejecutivo Nº 26935-G de 20 de abril de 1998, REGLAMENTO A LA LEY SOBRE EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.

 

"Artículo 11. - Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización."

"Artículo 12. - Las asociaciones de desarrollo de la comunidad serán de dos tipos:

a)Integrales: son asociaciones que representan a personas que viven en una misma comunidad y para cuya constitución es necesario que se reúnan por lo menos cien de ellas, mayores de quince años.

b)Específicas: son asociaciones cuya finalidad es desarrollar objetivos específicos que favorezcan las condiciones económicas, sociales y culturales de una comunidad. Para su constitución es necesario que se reúnan al menos cincuenta personas, mayores de quince años. También podrán constituirse asociaciones específicas de carácter sectorial a nivel nacional."

"Artículo 35. - La junta directiva es el órgano encargado de dirigir la marcha de la asociación, conforme con lo dispuesto por la ley N.° 3859 y su Reglamento, el estatuto y los acuerdos de la asamblea general. Estará integrada por un mínimo de siete miembros, entre los cuales habrá un presidente, un vicepresidente, un secretario, un tesorero y tres vocales…"

 

 

II.-       ANTECEDENTES.

 

A.-       CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL DE LA DIRECCION NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.

 

En el oficio n.° A.L.R. 517-00 de 3 de noviembre del 2000, suscrito por el Lic. Donald Picado Angulo, jefe del Area Legal y de Registro del órgano consultante, se llega a la conclusión de que las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal, deben regirse por las disposiciones que atañen a los órganos colegiados en lo referente al requisito de la debida integración de sus miembros de previo al ejercicio de su competencia.

 

B.-       CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

En diversas oportunidades el órgano asesor ha tenido la oportunidad de referirse al tema que estamos tratando. En el dictamen C-025-97 de 7 de febrero de 1997, expresamos que la Junta Directiva del Banco Central no podía sesionar válidamente, hasta tanto no hubiera sido nombrada la persona que debía ocupar el puesto dejado por el señor Ministro de Comercio Exterior.

 

Por su parte, en dictamen C-055-97 de 15 de abril de 1997 confirmamos el anterior, para lo cual argumentamos lo siguiente:

 

"En este caso, la falta de nombramiento de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central (nombramiento para el cual existe incluso un plazo fijado en su ley orgánica), por razones atribuibles al órgano con competencia para ello, repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto.

Señala la doctrina, en relación con la necesidad de la debida integración de un órgano de este tipo, que:

‘...antes que todo, es indispensable que un colegio esté integralmente constituido; en segundo lugar, satisfecha esta condición se debe favorecer el funcionamiento... es una posición que se basa sobre la argumentación de que la legitimación de un órgano colegiado postula la constitución completa, mediante la nómina de todos los componentes del colegio mismo, y se motiva tal decisión en cuanto aplicación de un principio general, según el cual la legitimación de un órgano presupone la titularidad de la oficina que constituye el órgano...’ ZUELLI (Fulvio), Las Colegialidades Administrativas, Seminario Jurídico de la Universidad de Bologna, CIX, Giufre Editore, 1985, pág. 164.

Sostiene ese mismo autor que:

‘La circunstancia que un órgano colegial pueda deliberar con mayoría de votos, tiene atinencia solamente con la validez de la deliberación singular, permaneciendo firme el principio de la necesaria nominación de todos los componentes del colegio mismo, a los fines de su legitimación...’ Idem, pág. 164.

Cabe agregar por último, que se comparten los argumentos esgrimidos en el dictamen bajo análisis, en lo atinente a la improcedencia de aplicar figuras creadas por la doctrina, para asegurar la continuidad en el funcionamiento del órgano en los casos de vacancia."

 

 

III.-     SOBRE EL FONDO.

 

El problema que se le plantea al órgano asesor es muy puntual. Está referido a sí las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal deben estar debidamente integradas con todos sus miembros para ejercer su competencia.

 

Antes de entrar al fondo del asunto debemos hacer una aclaración previa. Ha sido una constante en la jurisprudencia administrativa del órgano asesor concluir que las asociaciones de desarrollo comunal son entidades privadas(1).

(1)Véase, entre otros, los dictámenes C-014-99 y 111-99 de 15 de enero y 2 de junio del año de 1999.

 

Ergo, el régimen jurídico que se les aplica es el del Derecho privado y, por ende, están regidas por el principio de libertad y sus componentes esenciales: los principios de la autonomía de la voluntad y el de igualdad de las partes contratantes; amén, que la declaratoria de interés público que hace ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal en nada desvirtúa su condición de entes de Derecho privado. Así las cosas, en cuanto a la debida integración de la junta directiva por parte de sus miembros para el ejercicio de la competencia, a falta de norma legal y reglamentaria expresa, debemos, en primer término, estarnos a lo que dispongan los estatutos y los acuerdos de la asamblea general de cada asociación. Esta idea es conteste con lo que dispone el numeral 35 del reglamento ejecutivo a que hemos hecho referencia en el aparte primero de este estudio.

 

Lo anterior significa, simple y llanamente, que este pronunciamiento solo es aplicable para aquellos casos en los cuales los estatutos o los acuerdos de las asambleas generales de las asociaciones no regulan el tema, es decir, no existe una respuesta normativa en el ámbito interno de la asociación al problema que se nos plantea. Cuando sí la hay, entonces, lo que deben hacer los operadores jurídicos es aplicar esa normativa, a pesar de que ella esté en contradicción con los pronunciamientos de los órganos consultivos de la Administración Pública. En el asunto que estamos abordando no podemos perder la perspectiva; esta nos indica, sin lugar a dudas, que las asociaciones son entidades privadas y, por ende, pueden dar una solución distinta, diferente e incluso contradictoria a aquella que se ha dado para los órganos colegiados de los entes públicos. Esta postura nos lleva a una consecuencia adicional, y es que el órgano asesor no puede imponer sus criterios a entes privados que, obviamente, no forman parte de la Administración Pública costarricense.

 

Analizando la estructura de la junta directiva de las asociaciones de desarrollo no existe la menor duda de que estamos frente a un órgano colegiado o plural. En este sentido, son acertados los argumentos de la asesoría legal del órgano consultante.

 

Como es bien conocido, la Procuraduría General de la República ya fijó una postura en relación con la integración de los órganos colegiados. Esta doctrina fue sentada en el dictamen C- 025-97 de 7 de febrero de 1997. En esa oportunidad señalamos lo siguiente:

 

"Se afirma que la Junta Directiva podría sesionar válidamente, aun cuando no haya sido sustituido el miembro cesante, si concurre el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural. Como ha indicado la Procuraduría en otras oportunidades, el quórum estructural presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido según lo dispone la ley. Así, ha sido conteste la Procuraduría en cuanto que:

‘La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia....’. C-136-88 de 17 de agosto de 1988.

‘La posibilidad de que la Junta Directiva de un Colegio miembro funcione en tercer convocatoria con los miembros asistentes, lo que le permitiría funcionar con tres miembros, se derivaría de lo dispuesto en los artículos 25 en relación con el 34 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, Nº 4925 de 17 de diciembre de 1971 y del artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública, de aplicación supletoria. Empero, considera la Procuraduría General que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto, en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido. Las posibilidades de funcionar, cuando el quórum legal no se reúne, constituyen excepciones a la regla general, que en todo caso, lo que plantean, es el problema de la asistencia de los miembros directores --sea de los titulares del órgano-- a las sesiones de Junta Directiva y a la necesidad de que ese órgano constituido continúe funcionando. Por consiguiente, se trata de una situación diferente a la provocada por los Recursos de Amparo que penden ante la Sala Constitucional. Simplemente, como bien señala el criterio legal que se acompaña, no puede realizarse válidamente una convocatoria a sesiones, si no es posible establecer quiénes son los destinatarios de esa convocatoria; la convocatoria a tres miembros directivos y no al resto, viciaría el acto correspondiente’. Dictamen N. C-195-90 de 30 de noviembre de 1990.

 

Más recientemente, reafirmó:

 

‘En el dictamen de la Asesoría Legal se hace referencia, en el punto 3, a una posible suspensión del funcionamiento de la "junta médica", "hasta tanto se complete su integración tripartita". Es decir, se deja entrever que la necesidad de definir los aspectos en orden al quórum estructural y al funcional se motiva en un problema de integración del órgano.

Si se estuviere ante esa hipótesis, habría que recordar que el órgano colegiado sólo existe como tal si están investidos todos sus miembros conforme la ley. De previo a plantearse el problema de funcionamiento, la Administración activa debe plantearse el problema de constitución del órgano. No podría considerarse que existe una correcta integración de la ‘junta’ en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de los miembros es inválido. Resulta aplicable lo señalado por la Procuraduría en dictamen N. C-195-90 de 30 de noviembre de 1990:

(....).

De modo que si la junta médica ‘ no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros. Corresponde a las autoridades jerárquicas del Ministerio proceder a esa integración, de manera que no sufran perjuicio la continuidad y eficiencia del servicio público a cargo de esa Dirección’.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

(....)

5-. Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros’. Dictamen N. C-015-97 de 27 de enero de 1997

Es, así, criterio reiterado que el problema de la debida integración es de principio, ya que aún cuando se cuente con el número de miembros necesarios para conformar el quórum estructural y en su caso el funcional, el colegio no puede funcionar si uno de los miembros no ha sido nombrado, o bien si nombrado no ha sido investido de la función correspondiente. El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar en forma válida: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (cfr. E, GARCIA DE ENTERRIA- T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, 1979, p. 461). Y es que dentro del colegio, cada miembro un "centro de poder determinante", cuyo ejercicio contribuye a conformar la decisión del colegio, la posibilidad de manifestación de esa voluntad repercute en la regular voluntad del colegio.

 

Señala la doctrina sobre estos temas:

 

"El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce la inexistencia del titular colegiado y la de todas las deliberaciones que adopte..." Ortiz, Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, p. 15.

"Para el funcionamiento del órgano colegiado es necesaria la observancia de las siguientes reglas:

a) Quórum. "El funcionamiento de los órganos administrativos colegiados está basado sobre el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para el funcionamiento legal....

b) La noción de quórum debe distinguirse de la existencia legal del órgano colegiado. En efecto, aún estando presente un número de miembros suficiente para constituir el órgano, el cuerpo no tiene existencia legal ni puede ejercer su competencia si todos los miembros previstos por la ley no están previamente nombrados.

c) Una de las consecuencias de ese principio es la obligación, que incumbe a la administración, de hacer lo necesario para que la participación de todos los miembros de un órgano colegiado sea posible. Todo acto u omisión contrario a esa obligación constituye una violación. Luego la omisión de la convocatoria de todos los miembros significa un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum está asegurado por los miembros presentes...".

(....).

d) Si la composición del órgano colegiado ha recorrido esas tres etapas (nombramiento previo de todos sus miembros, convocatoria de todos los miembros, presencia de miembros en número suficiente para la constitución del quórum), el funcionamiento del órgano entra en una cuarta etapa que es la de la deliberación...". M, M. DIEZ: Derecho Administrativo, I, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1963, pp. 201-202.

Como se indicó, el problema de integración del órgano tiene incidencia en la legalidad del acto, pudiendo provocar su nulidad absoluta. Dispone el artículo 182 de la Ley General de la Administración Pública:

‘1. El juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo.

2. Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público’.

La inexistencia del órgano -por falta de nombramiento de uno de sus miembros-, la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determinan la nulidad de pleno derecho de lo actuado."

 

La tesis que hemos seguido para los órganos colegiados de la Administración Pública es aplicable a las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo. En primer lugar, porque son también órganos plurales, los cuales para ejercer su competencia deben estar debidamente integrados por todos sus miembros.

 

En segundo término, porque la constante que se presenta en los órganos colegiados es también seguida en el Derecho privado. En efecto, el artículo 185 del Código de Comercio, refiriéndose al consejo de administración o junta directiva de las sociedades anónimas, órganos que también son de naturaleza plural y no individual, expresa que la escritura social señalará la forma en que se llenarán las vacantes temporales o definitivas de los consejeros o, en su defecto, deberá convocarse inmediatamente a asamblea general. Como puede colegirse de esta norma, en el ámbito de las personas jurídicas privadas no es permitido que el órgano societario ejerza sus atribuciones sino está debidamente integrado. Por esos es común en los pactos sociales, para evitar la parálisis de un órgano clave de la sociedad, incluir una cláusula en la que se expresa que mientras no conste en el Registro Público la remoción o el cese de funciones de los consejeros, para efectos de terceros, se tendrán como tales quienes aparezcan en él ostentando esa condición.

 

Diferente es la situación que se presenta con las juntas directivas de las asociaciones solidaristas, en la que el ordenamiento jurídico, Ley de Asociaciones Solidaristas n.° 6970 de 7 de noviembre de 1984, da la siguiente solución ante el problema de las ausencias temporales y definitivas de los miembros de ese órgano plural. Al respecto, señala el artículo 42, en lo conducente, lo siguiente:

 

"En caso de ausencia definitiva del presidente, el vicepresidente asumirá en propiedad ese cargo, salvo que la asamblea acuerde lo contrario. En caso de ausencias definitivas de los demás directores, los miembros ausentes serán suplidos por otros de la misma junta directiva, mientras se convoca a asamblea general para que ratifique ese nombramiento o, en su caso, para que nombre en propiedad al sustituto. En caso de ausencia temporal de un director, la junta directiva podrá designar a su sustituto por el tiempo que corresponda."

 

Otro caso interesante es el de las asociaciones. En el reglamento a la Ley de Asociaciones n.° 218 de 8 de agosto de 1939, decreto ejecutivo n.° 18670-J de 28 de noviembre de 1988, se establece un mecanismo para garantizar la debida integración del órgano plural de la asociación. En efecto, en los artículos 18 y 20 se señala lo siguiente:

 

"Artículo 8º. - La asamblea general se reunirá en forma extraordinaria para conocer, fundamentalmente, de los siguientes aspectos: reforma del estatuto, disolución de la asociación, sustitución del fiscal, sustitución cuando proceda de los miembros del órgano directivo, sin perjuicio que la convocatoria se efectúe para conocer otros asuntos, cuya naturaleza o urgencia lo ameriten."

 

"Artículo 10. - El órgano directivo, es el encargado de hacer cumplir las políticas de las asociaciones, conforme con lo dispuesto por la ley y el estatuto. Si el estatuto lo establece, en caso de vacancia, podrá efectuar la designación del sustituto entre los asociados, siempre y cuando el número de miembros por sustituir no exceda de la tercera parte del total."

 

De lo que llevamos dicho hasta aquí, podemos afirmar que existe una constante, tanto en el Derecho público como en el privado, para impedir que un órgano colegiado o plural ejerza sus atribuciones sino está debidamente integrado por todos sus miembros. Esta postura de nuestro legislador reafirmar que un órgano colegiado o plural debe estar debidamente integrado para ejercer su competencia. Con el fin de evitar su parálisis, el legislador, a la hora de regular la diversa gama de figuras organizativas, ha diseñado varios mecanismos con el fin de evitar que el órgano colegiado o plural se desintegre a causa de la renuncia, remoción, ausencia o muerte de uno de sus miembros y, con ello, se encuentre imposibilitado para ejercer sus atribuciones.

 

Ahora bien, de todo lo que llevamos dicho se puede concluir que las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal deben cumplir el requisito de la debida integración de sus miembros de previo al ejercicio de su competencia.

 

 

IV.-     CONCLUSIONES

 

1. -      Debido a la ausencia de norma legal y reglamentaria que resuelva el problema de la desintegración de la junta directiva de las asociaciones de desarrollo comunal, debemos, en primer término, estarnos a lo que dispongan los estatutos y los acuerdos de la asamblea general de cada asociación.

 

2. -      Las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal deben cumplir el requisito de la debida integración de sus miembros de previo al ejercicio de su competencia.

 

De usted, con toda consideración,

 

 

 

 

 

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional