C-053-2001

San José‚ 26 de febrero del 2001

Señor

William Alvarado Bogantes

Alcalde Municipal

MUNICIPALIDAD DE BELÉN

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio del 5 de octubre del 2000 mediante el cual requiere el criterio de este Despacho en torno a si "¿Puede la Municipalidad de Belén, segregar y donar al INA un terreno de cuatro mil metros cuadrados, parte de una finca que ha sido entregada al uso público como parque, al amparo de la autorización genérica contenida en el artículo 22 de la Ley Orgánica del INA".

Se nos adjunta el criterio del asesor legal de la Municipalidad, Lic. Juan Carlos Gutiérrez González, quien señala que a través del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana el legislador estableció una aplicación a usos públicos de las áreas que los fraccionadores y urbanizadores de terrenos deben ceder a las municipalidades del país.

Agrega que tales inmuebles constituyen parte de los llamados bienes demaniales, los que se caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles, inembargables y, en general, no susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil. Por consiguiente, para poder disponer de tales bienes se requerirá de una ley especial, que además de autorizar el acto jurídico de que se trate (donación, venta, permuta, etc.), desafecte, en forma expresa, el bien de su finalidad pública. Y concluye:

"En el caso concreto sobre el que se pide mi criterio, estamos en presencia de un parque que constituye un bien demanial propiedad de la Municipalidad de Belén; bien que ha sido afectado a un uso público por mandato expreso del legislador mediante la disposición contenida en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. Por lo tanto, para su enajenación y desafectación al uso público se requeriría una ley especial emitida por la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la potestad constitucional establecida en el artículo 121 inciso 14.

Por lo anterior, considero que la autorización genérica que dispuso el legislador en la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, no es suficiente para que la Municipalidad de Belén pueda tomar el terreno del parque, segregar de él un terreno de cuatro mil metros cuadrados y donarlo a dicha entidad. Diferente sería si el terreno de interés fuera un bien de dominio privado de la Municipalidad, en cuyo caso esa normativa sí nos habría permitido realizar el negocio jurídico requerido".

De previo a determinar la factibilidad legal para que la Municipalidad de Belén pueda donar al Instituto Nacional de Aprendizaje parte de un terreno destinado a parque, cedido por un urbanizador de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana, resulta indispensable establecer la naturaleza jurídica de tales bienes.

I.- NATURALEZA JURÍDICA DE LOS TERRENOS DONADOS AL AMPARO DE LO DISPUESTO DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA

El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, n.° 4240 del 15 de noviembre de 1968, impone a los fraccionadores –de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades-- y a los urbanizadores la obligación de ceder gratuitamente al uso público un porcentaje determinado de terreno destinado a calles, parques y facilidades comunales. La norma en cuestión dispone:

"Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior". (Texto modificado por sentencia de la Sala Constitucional n.° 4205-96 de las 14:36 horas del 20 de agosto de 1996. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

De la norma transcrita se desprende, en primer término, la obligación de los fraccionadores –de terrenos situados fuera del cuadrante de la ciudad-- y urbanizadores de ceder gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales. Ahora bien, la Sala Constitucional se ha encargado de precisar cuando resultan obligatorias tales cesiones, así como su fundamento:

"Para esta Sala, en atención a las anteriores definiciones, el sentido de la normativa en estudio se refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o distritos urbanos, lo que implica la división de la tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales. Pero no basta la ausencia de lucro para estar exento de esta obligación, basta que en este fraccionamiento esté implícito (de hecho) un programa de desarrollo urbanístico para que le sea exigible la cesión de terreno. Sin embargo, debe advertirse que las simples segregaciones no pueden sujetarse a estas regulaciones, porque entenderlo de esta manera implicaría crear, no una carga urbanística, sino una de carácter tributario (a la plusvalía, por ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es absolutamente incompatible con el régimen urbanístico. En conclusión, únicamente se está en la obligación de transferir terreno a favor de los entes municipales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crear un complejo habitacional –con todos sus servicios (agua, luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc-, un complejo comercial o industrial".

XX.- La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas –que son las que nos interesan—se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. (...)" (Sentencia n.° 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Como bien apunta la Sala Constitucional, la obligación a cargo de los fraccionadores y urbanizadores de ceder, de manera gratuita, un porcentaje determinado de terreno para destinarlo a parques y facilidades comunales, procede únicamente cuando se fracciona la tierra con sentido urbano, es decir, para crear un complejo habitacional, comercial o industrial.

En ese sentido, la finalidad de la norma en comentario es favorecer y fortalecer los intereses generales de los ciudadanos y de la utilidad pública, dando cumplimiento al principio de la función social de la propiedad privada en virtud del cual el derecho de propiedad no se considera absoluto, sino que sujeto a los limites y limitaciones que la convivencia social impone. Al respecto, la Procuraduría ha señalado que

"Su finalidad está directamente ligada al esparcimiento y recreación general, sobre todo de los futuros habitantes de la urbanización. Por tratarse de complejos constructivos que abarcan extensas áreas, requieren de espacios abiertos en los que las personas puedan retirarse a descansar, practicar deportes, jugar con sus hijos, y en fin, disfrutar de un ambiente adecuado para sus ratos de ocio." (Dictamen C-259-95, del 15 de diciembre de 1995).

Además, las cesiones en referencia responden al deber del Estado y las municipalidades de velar por el bienestar general, lo cual implica, entre otras cosas, el procurar un ambiente sano y agradable.

Siguiendo con el desgloce de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, tenemos que el área de terreno que deben ceder los fraccionadores y urbanizadores para ser destinado a parques y facilidades comunales, lo determina el respectivo reglamento municipal de fraccionamiento y urbanización, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un 5 y un 20 por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto.

Por otra parte, la norma en referencia establece que no menos de una tercera parte del área cedida debe destinarse, indefectiblemente, al uso de parque, pero reservando de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles. Los dos tercios restantes, servirán para instalar las facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador o urbanizador o en su defecto los adquirentes de los lotes, pero que en todo caso compete definir a la Municipalidad.

Ahora bien, no cabe duda que los terrenos que obligatoriamente deben ceder los fraccionadores y urbanizadores, por el hecho de estar entregados al uso público, forman parte de los bienes de dominio público. El carácter demanial de tales bienes es confirmado por lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley de Construcciones, n.° 833 de 2 de noviembre de 1949:

"Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible.(...)".

Ese carácter demanial de los terrenos cedidos por los fraccionadores y urbanizadores, de conformidad con la obligación impuesta por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, ha sido reconocido también por la Sala Constitucional:

"XXII.- Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana" (Sentencia n.° 4205-96, de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996).

En el caso específico de los parques, la Sala Constitucional ha resaltado su carácter demanial al indicar que

"I.- Con independencia del tiempo que ha permanecido la actora en el terreno en discusión (...), lo cierto es que se trata de un parque dentro de una urbanización, que según los términos del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana es un bien destinado al uso público y cuyo dominio corresponde a la municipalidad del lugar. Con otras palabras, es un bien de dominio público (véase al respecto la sentencia número 3007-94 del 17 de junio de 1994)." (Sentencia n.° 1014-99 de las 17:24 horas del 16 de febrero de 1999).

También la Procuraduría General de la República ha reconocido el carácter demanial que ostentan las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores. Sobre el particular, pueden verse, entre otros, los pronunciamientos C-068-87, del 25 de marzo de 1987, C-073-87, del 2 de abril de 1987, C-045-93, del 30 de marzo de 1993; C-009-94, del 17 de enero de 1994, C-259-95, del 15 de diciembre de 1995; O.J.-053-96 del 12 de agosto de 1996; y C-208-99 del 22 de octubre de 1999.

II.- RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

La afectación al régimen demanial de las áreas que, obligatoriamente, deben ceder los fraccionadores y urbanizadores proviene de la potestad conferida a la Asamblea Legislativa –en el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política--, de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación".

De la referida norma constitucional se desprende que la potestad para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes de la Nación es reserva de ley. Tal principio es confirmado en diferentes normas de rango legal. Así por ejemplo, los artículos 261 y 262 del Código Civil, señalan:

"Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

"Artículo 262.- "Las cosas públicas están fuera del comercio, y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas".

Además de confirmar el principio de reserva de ley para decretar la enajenación o la aplicación de determinados bienes a usos públicos, las normas transcritas establecen que los bienes del Estado pueden ser públicos o privados. Son públicos los que están destinados de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y aquellos de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Tales bienes se caracterizan, además, por estar fuera del comercio de los hombres y solo por ley puede disponerse lo contrario.

Refiriéndose a los bienes que, en general, integran el dominio público, así como a sus características más relevantes, la Sala Constitucional ha señalado que

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, (...) los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." (Sentencia n.° 2306-91, de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Dado el especial régimen de protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de dominio público –dentro de los cuales están las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores--, para poder disponer de ellos el Estado y demás entes públicos requieren de una norma legal expresa que los autorice y que a la vez desafecte el bien del fin público al que han sido destinados. Sobre el particular, la Procuraduría ha señalado que:

"(...) no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil (...)." (Dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996).

No obstante, en el caso de los terrenos cedidos por los urbanizadores y fraccionadores debemos distinguir entre las áreas destinadas a parques y las destinadas a facilidades comunales. Estas últimas quedan bajo la administración de las municipalidades las que están autorizadas para disponer de ellas, pudiendo inclusive variar su destino, previa consulta y aprobación de los vecinos de la urbanización respectiva. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional:

"(...) cabe aclarar que la facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir «las facilidades comunales», no así a los que deben destinarse para «parque», en primer término, por cuanto, la norma es clara al disponer que este cambio puede verificarse con el «remanente» de terreno una vez ya que se haya cubierto la necesidad de parque; y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede." (Sentencia n.° 4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996. En sentido similar puede verse la sentencia n.° 5720-97 de las 18:12 horas del 17 de setiembre de 1997).

Se desprende de lo anterior, que las áreas destinadas a parque sólo podrían desafectarse de su finalidad pública mediante ley. No obstante, la Procuraduría considera que una ley en ese sentido sería de dudosa constitucionalidad. Y así lo hizo ver a la Asamblea Legislativa al evacuar una consulta formulada por el Diputado Rodrigo Gutiérrez Schwanhäuser en relación con un proyecto de ley mediante el cual se pretendía autorizar a la Municipalidad de San José para que donara al Ministerio de Educación Pública parte de un inmueble destinado a parque, ubicado en la Urbanización La Pacífica en San Francisco de dos Ríos. En dicha oportunidad, este Despacho indicó:

"En vista de los razonamientos expuestos y normativa transcrita, debe concluirse que las áreas verdes constituyen elementos imprescindibles de toda urbanización, ya que inciden positivamente en la salud, tanto física como mental, de sus habitantes. Ante esta realidad, los señores Diputados deben valorar si la construcción de un colegio puede llegar a sustituir, en criterios de prioridad y conveniencia, al fin público que permea la presencia de áreas verdes en zonas urbanizadas; así como la factibililidad de otras alternativas, que aunque más onerosas podrían ser más viables, como la compra o expropiación de terrenos particulares para asentar en ellos el centro de enseñanza.

No deja de ser otro factor a considerar la constitucionalidad de la ley a emitir. No se cuestiona la atribución de la Asamblea Legislativa para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, consagrada en el artículo 121, inciso 14, de la Carta Política; ni tampoco la facultad de modificar el destino de un bien demanial, derivada de la anterior, y que le puede llevar incluso a desafectarlo (véase artículo 262 del Código Civil). La eventual inconstitucionalidad podría provenir de un posible quebranto a los artículos 21, 50 y 89 de nuestra Carta Magna que disponen el derecho que tiene todo individuo a que se le respete su vida, en la que se ha de tomar en cuenta su salud, y a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esta situación podría alegarse por parte de los vecinos de la Urbanización La Pacífica al verse disminuidos en sus posibilidades de recreación, descanso, etc.; aspectos que, como ya vimos, son tomados en cuenta como indispensables en todo proceso urbanizador." (O.J.-053-96, del 12 de agosto de 1996).

Por otra parte, la autorización para donar que una determinada ley otorgue a una municipalidad, se limita, simplemente, a remover el obstáculo legal que impide a las instituciones públicas a disponer libremente de sus bienes. Es decir, la decisión de donar o de disponer del bien compete, en definitiva, al ente o municipalidad autorizada. En tal sentido se pronunció la Sala Constitucional al declarar sin lugar el recurso de amparo interpuesto por el señor José López López, en su condición de Presidente de la Asociación Mima Bravo contra el Concejo Municipal de San José. En dicha oportunidad, el recurrente cuestionaba la negativa de la Municipalidad en dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley n.° 7108, del 8 de noviembre de 1988, denominada "Segundo Presupuesto Extraordinario de la República", en la cual se le autorizaba para donar, casualmente, parte del terreno destinado a parque en la Urbanización La Pacífica en San Francisco de dos Ríos. En lo que interesa, la Sala resolvió:

"Es claro que las municipalidades son los gobiernos locales de cada cantón y entidades públicas descentralizadas por territorio, que pueden tomar las decisiones que a su juicio sean lo mejor para su cantón, razón por la cual no puede entenderse que la autorización otorgada por la Asamblea Legislativa sea una orden para que la entidad recurrida proceda a la donación de esa finca. Si la Municipalidad de San José, acordó no donar el parque que por Ley está al servicio de una comunidad, no puede obligársele a hacerlo, de conformidad con las normas ya citadas, que garantizan su autonomía. Por esta razón no encuentra la Sala que con el acuerdo tomado en la sesión ordinaria N° 167 del 8 de julio de 1991, donde el Concejo Municipal revocó el Contrato de Uso que se había suscrito con la Asociación recurrida, en virtud de que se consideró que no hay ley especial que permita acceder a la donación del inmueble, sean violados derechos constitucionales de la Asociación recurrida, por lo que el presente recurso debe ser declarado sin lugar". (Sentencia n.° 1347-94 de las 16:33 horas del 9 de marzo de 1994).

III.- AUTORIZACIÓN GENÉRICA PARA DONAR BIENES AL INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si la Municipalidad de Belén puede segregar y donar al Instituto Nacional de Aprendizaje parte de un inmueble destinado a parque, al amparo de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Orgánica del citado Instituto, n.° 6868 del 6 de mayo de 1983. La norma en cuestión dispone:

"Quedan autorizadas para venderle o donarle bienes al Instituto los poderes del Estado, las instituciones públicas y las empresas estatales organizadas como sociedades anónimas cuando sus recursos lo permitan (...)".

Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita contiene una autorización genérica que faculta a las instituciones públicas para vender y donar bienes al Instituto Nacional de Aprendizaje. Sin embargo, es criterio de la Procuraduría General de la República que tal autorización genérica no es suficiente en tratándose de bienes de dominio público pues, a parte de la autorización para donar, se requiere de una ley que los desafecte de la finalidad a la que han sido destinados.

En todo caso, la norma en referencia, cede ante lo dispuesto en el artículo 62, párrafo segundo, del Código Municipal, Ley n.° 7794, del 30 de abril de 1998, en cuanto dispone que

"Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial."

Además, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, los bienes que tengan un destino señalado por ley, tal y como es el caso de los terrenos destinados a parques, requieren de una ley expresa que los desafecte y autorice su transferencia.

Congruente con lo anterior, este Despacho ha sostenido de manera reiterada –al evacuar consultas sobre normas similares a la contendida en el artículo 22 de la Ley Orgánica del INA-- que la donación de bienes de dominio público no puede derivarse de autorizaciones genéricas. Por ejemplo, en el dictamen C-208-99, del 22 de octubre de 1999, la Procuraduría indicó:

"Señala el criterio de la asesoría legal municipal que con fundamento en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, No. 3859, las municipalidades están autorizadas a donar bienes a las asociaciones. Sobre la norma jurídica es dable señalar que se trata de una norma genérica no específica o especial que autorice el acto y está referida a la autorización a los entes para donar a favor de las Asociaciones de Desarrollo Comunal y no a la del tipo atinente a este asunto, sea a la Asociación Pro Desarrollo Educativo. (...) Al respecto queda entonces claramente establecido que para la donación del área comunal referida que constituye dominio público, se precisaría (...) de una ley especial que no sólo autorice la donación sino también que desafecte el área o cambie su uso público en cuanto a la misma, ya que por sí misma la autorización genérica para donar contenida en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, no produce ipso iure la desafectación del fin público del área comunal sometida a tal afectación".( Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original) En el mismo sentido, puede verse el Dictamen C-095-99, del 20 de mayo de 1999).

IV.- CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Los fraccionadores de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades que tengan por objeto crear un desarrollo urbano, así como los urbanizadores, están obligados a ceder gratuitamente al uso público las áreas destinadas a vías, parques y facilidades comunales.
2. Las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores a fin de destinarse a parques y facilidades comunales, por el hecho de estar entregadas al uso público, forman parte de los bienes de dominio público. En consecuencia, quedan sujetas al régimen especial de protección que el ordenamiento jurídico le brinda a tales bienes.
3. Para poder disponer de tales terrenos, especialmente de las áreas destinadas a parques, las municipalidades requieren de una norma legal expresa que las autorice y a la vez desafecte el bien del fin público al que han sido destinados. Sin embargo, la Procuraduría considera que una ley en ese sentido sería de dudosa constitucionalidad.
4. La norma que, de manera genérica, autoriza a las instituciones públicas para donar bienes inmuebles al Instituto Nacional de Aprendizaje, no es suficiente en tratándose de bienes de dominio público pues, además de la autorización, se requiere de una ley que los desafecte de su finalidad pública.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

 MSc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO