O.J.-010-2001

 

01 de febrero del 2001

 

 

Licenciada

Sonia Picado Sotela

Presidenta de la Comisión Permanente

Ordinaria de Asuntos Jurídicos

Su despacho

 

 

Estimada señora Presidenta:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio CJ-18-01-2001 del 22 de los corrientes, recibido en mi despacho el día 26 de este mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado " Reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional N.° 7135 del 11 de octubre de 1989, para ampliar las atribuciones del diputado para consultar y en presentación de acciones de inconstitucionalidad", el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 13.699.

    Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.

    El proyecto de ley tiene dos objetivos. El primero, el darle legitimación a los Diputados para que puedan plantear directamente la acción de inconstitucionalidad, sin necesidad del caso previo. El segundo, el permitirle a un Diputado, y no a diez, como ocurre en la actualidad, ejercer el control previo de constitucionalidad facultativo.

    El tema que nos ocupa, no nos resulta extraño. En efecto, sobre la enmienda que se propone a la norma que regula la legitimación para incoar la acción de inconstitucionalidad, tuvimos la oportunidad de expresar nuestro punto de vista en el proyecto de ley que presentó el diputado Guevara Guth denominado " Reforma del párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, n.° 7135 del 11 de octubre de 1989", el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 13.285". Consideramos que los conceptos expresados en esa oportunidad tienen plena vigencia. Al respecto señalados lo siguiente:

"El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad. La aprobación o improbación es un asunto de política legislativa..

Empero, es importante mencionar que, pese a ser nuestro sistema de control de constitucionalidad mixto (1), la modificación a la norma que se propone acentúa una tendencia hacia un control de constitucionalidad concentrado, al otorgarle al diputado la legitimidad para plantear la acción de inconstitucionalidad sin caso previo. Además de lo anterior, se da un vigoroso fortalecimiento del diputado como órgano individual, situación que no ocurre en otras latitudes. Más bien, la tendencia en otros países es otorgarle esta legitimidad a un grupo de diputados, como sucede en Costa Rica en el caso del control previo de constitucionalidad, que exige para la admisibilidad de la consulta al menos la firma de diez diputados.

(1) El modelo mixto sería el de aquellos países (como Venezuela y Costa Rica ) en la que el control de constitucionalidad es concentrado, pero en el órgano supremo del Poder Judicial. Sus decisiones, aunque parten de un caso concreto, tienen valor de declaratoria erga omnes. Rodolfo Piza Rocarfort citado por Francico Fernández Segado en " Los inicios del control de la constitucionalidad en Iberoamérica: Del control político al control jurisdiccional". En Revista Española de Derecho Constitucional, número 49, año 17, enero-abril de 1997, página 87.

A manera de ejemplo, La Ley Constitucional Federal de Austria de 1929, en su artículo 140, establece que el Tribunal Constitucional conocerá de la posible anticonstitucionalidad de las leyes federales, a instancia, en su caso, de un Gobierno Regional, de un tercio de los diputados al Consejo Nacional o de la tercera parte de los miembros del Consejo Federal.

Por su parte, la Constitución de España del 27 de diciembre de 1978, en su artículo 162 establece que estarán legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. Este artículo es desarrollado en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979 de 3 de octubre y sus reformas, que dispone al respecto lo siguiente:

"Artículo 32.-

1.- Están legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad cuando se trate de Estatutos de Autonomía y demás Leyes del Estado, orgánicas y en cualquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autónomas con fuerza de Ley, Tratados internacionales y Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales:

a) El Presidente del Gobierno.

b) El Defensor del Pueblo.

c) Cincuenta Diputados.

d) Cincuenta Senadores."

En Francia, con base en la Constitución de la República Francesa de 4 de octubre de 1958, para el control previo de constitucionalidad de los Tratados y Acuerdos Internacionales y leyes, no así las leyes orgánicas que deben preceptivamente ser sometidas antes de ser puestas en vigencia al Consejo Constitucional, están legitimados el Presidente de la República, el Primer Ministro, los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado, sesenta Diputados o sesenta Senadores.

Como puede observarse, en todos los casos para presentar la acción o recurso de inconstitucionalidad o consulta, se exige un número de diputados o senadores que sobrepasa el diez por ciento del total de la Cámara.

La ley, como expresión de la voluntad popular, exige que su cuestionamiento, por razones de inconstitucionalidad, tenga un importante respaldo en el seno del parlamento. Además, las actuaciones de los diputados deben responder a situaciones de interés nacional y no a casos concretos y de poca transcendencia, de ahí la necesidad de exigir que la presentación de la acción o la consulta, cuente con el aval de un número importante de diputados.

Un elemento a tomar en cuenta en este tema, es el hecho de que en Costa Rica también es posible plantear una acción de inconstitucionalidad sin caso previo pendiente de resolución, cuando se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto.

Si bien es cierto que la Sala Constitucional ha venido restringiendo los criterios de admisibilidad en los casos apuntados,(2) al definir la defensa de los intereses difuso no en función del sujeto que presenta la acción sino en relación con ciertos derechos fundamentales, tales como el derecho al medio ambiente y las libertades y los derechos electorales, y que ha asimilado los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto a los de carácter corporativo, lo cierto del caso es que existe esta opción.

(2) Ver resolución de la Sala Constitucional número 58-97 de las 15:15 horas del 7 de enero de 1997. " Se señalado que se trata de un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerado anterior, pero que no llega a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que, éste último -como se dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata más bien de la existencia de un interés distribuido en cada uno de los administrados , mediante si se quiere, pero no por ello menos diluido y constatable, para la defensa, ante esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de estos derechos por sí mismas y no por los sujetos que puedan ostentarlos, la clave parra la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos..."

En resumen, los señores diputados deben decidir si se otorgan o no esta legitimación y, en caso afirmativo, si la misma se concede a un diputado o un grupo representativo de la Cámara."

    En relación con el segundo aspecto que regula el proyecto de ley, consideramos que los argumentos indicados atrás son plenamente aplicables. Además, tal y como lo expusimos en el Simposio-Taller sobre las Jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa, celebrado en el mes octubre de 1999, el cual fue promovido por la Procuraduría General de la República, el permitirle a un solo Diputado el plantear la consulta de constitucionalidad facultativa podría provocar problemas de entrabamiento en la Asamblea Legislativa y un desplazamiento de atribuciones constitucionales y reglamentarias del Parlamento a la Sala Constitucional. En esa oportunidad, expresamos lo siguiente:

En cuanto a los procesos de control de constitucionalidad, se han planteado varias iniciativas. En primer lugar, ha existido una tendencia, sobre todo de los miembros de la clase política de eliminar el control previo de constitucionalidad facultativo, es decir, aquel en el cual se requiere de diez firmas de Diputados para plantear la consulta de constitucionalidad a la Sala. Tanto el proyecto del Diputado Trejos Fonseca como en los proyectos del Diputado Trejos Salas y de don Luis Fishman, se elimina ese control previo facultativo, con la única diferencia de que en el proyecto de don Luis Fishman se pasa del control previo a un control posterior, es decir, se le da legitimación a diez diputados para que, una vez promulgada la ley, puedan tener acceso directo a la acción de inconstitucionalidad. Yo me he pronunciado en contra de estas iniciativas, tanto en los informes que me correspondió elaborar en calidad de asesor de parlamento, como en algunos foros en que me ha tocado participar, por varias razones. En primer lugar, creo que el control previo de constituticonalidad facultativo no ha representado un exceso de trabajo para la Sala Constitucional como se menciona en los proyectos de ley. Revisando las estadísticas encontramos lo siguiente: en diez años se han presentado 273 consultas de constitucionalidad. De esas 273, 220 han sido consultas preceptivas, es decir, han sido consultas que se han debido presentar porque estaba de por medio una reforma constitucional o la aprobación de un convenio internacional. Entonces, lo que nos queda como resultado es que, aproximadamente, son 53 consultas facultativas las que se han presentado a lo largo de diez años. Así las cosas, el argumento de que existe un exceso de trabajo para la Sala Constitucional por este tipo de consulta no es válido.

En segundo lugar, se ha dicho que el legislador abusa, porque lo que no gana en el debate parlamentario lo trata de ganar en la Sala Constitucional planteando la consulta al Tribunal. A mí me parece que eso no es tan cierto. Muchas veces ocurre lo contrario, la mayoría parlamentaria, ante los argumentos de la oposición y la minoría, es la que presenta la consulta porque tiene dudas sobre si el proyecto de ley es o no constitucional. Entonces, para estar segura, sobre todo en proyectos de gran trascendencia para el país, le pide a la oposición que firme conjuntamente la consulta. Por otra parte, son casos muy aislados en los cuales se ha utilizado la consulta de constitucionalidad como un mecanismo para trasladar un conflicto de naturaleza político a la Sala Constitucional. Además, la Sala, en algunas sentencias, cuando ha visualizado esas intenciones ha resuelto adecuadamente el asunto, como sucedió recientemente en un caso donde trataron de utilizar una consulta previa para sostener una acción de constitucionalidad. La Sala muy atinadamente dijo que no se puede sustentar una acción de inconstitucionalidad en una consulta de constitucionalidad.

La otra razón que me lleva a luchar porque se mantenga la consulta previa de constitucionalidad facultativa, es el hecho de que en materia presupuestaria la Sala Constitucional ha venido a sentar una importante jurisprudencia, que sino hubiera sido por la existencia de la consulta previa de constitucionalidad facultativa no se hubiese dictado. Con una agravante, y es que en materia de presupuestaria, debido al principio de anualidad, el presupuesto se liquida en un año, tiene que estar liquidado a más tardar el 31 de marzo del año siguiente, aunque hay excepciones con ciertas partidas que se liquidan hasta junio. Lo cierto del caso es que, en materia presupuestaria, sino existiera la consulta previa de constitucionalidad facultativa, como decía algún tratadista español, se convertiría la ley de presupuesto en una ley ómnibus donde, otra vez, se empezarían a introducir materias no atinentes a la presupuestaria. También, lo cual sería aún más grave, es que se comenzaría a violentar los principios en materia presupuestaria, concretamente, el principio de especialidad, el principio de la anualidad, etcétera. En un tema tan importante de control debe existir un mecanismo efectivo para que se respeten los principios constitucionales…"

"Y la cuarta razón, es que la consulta facultativa de constitucionalidad le permite a la oposición tener un instrumento importante frente a las mayorías parlamentarias, mayorías que a veces son muy arbitrarias y a veces no tienen como objetivo, como lo he dicho muchas veces, el respeto de la Constitución…"

"Hay otras reformas que ha planteado el Diputado Guevara. Él pretende que la consulta la pueda plantear un solo Diputado. Me parece que eso traería un entrabamiento del parlamento, además, la experiencia, en otras legislaciones, es que se requiera, por lo menos, de un importante número de Diputados para cuestionar el proyecto de ley que se está discutiendo"

    Dicho lo anterior, más bien somos de la tesis de que se debe elevar el número de firmas de Diputados que se requieren para plantear la consulta a la Sala Constitucional. Nos parece que se debería exigir el número mínimo de un tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello supondría que se recurría a la consulta solo cuando exista un importante consenso en el parlamento, y no como ocurre en la actualidad que se plantea la consulta, en algunos casos, debido a la labor de convencimiento que hace un Diputado sobre otros, sin que para ello se cuente con el respectivo aval de las fracciones parlamentarias. Además, se reducirían a tres las consultas que se pueden plantear sobre una iniciativa, y no a cinco, como ocurre en la actualidad de acuerdo con el voto n.° 3220-2000 ( opinión consultiva) de la Sala Constitucional.

III.- CONCLUSIÓN.

    El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

De usted, con toda consideración,

                                                                                                Lic. Fernando Castillo Víquez

                                                                                                 Procurador Constitucional