SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de Inconstitucionalidad promovida por XXX Y OTROS, para que se declare inconstitucional y en consecuencia se anulen los artículos 2, 3, 70, 71 y 72 de la ley de "Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional" n.° 7531 de 10 de julio de 1995. Dichas normas se impugnan pues a juicio de los accionantes son contrarias a los principios constitucionales de irretroactividad de la ley, igualdad, debido proceso, pro hominem y al derecho a la propiedad. Se acusan también como violados los artículos 25, 28, 29 y 30 del Convenio 102 de la Organización Internacional de Trabajo.

EXPEDIENTE: 99-002723 -007-CO.

INFORMANTE: Lic. Julio César Mesén Montoya.

Señores Magistrados:

Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad n.° 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.° 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en "La Gaceta" n.° 92 del 15 de mayo de ese mismo año, con respeto, ante ustedes, manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República, mediante la resolución dictada por la Presidencia de esa Honorable Sala a las 15:25 horas del 4 de mayo del año 2000, en los siguientes términos:

I.- RESPECTO A LA LEGITIMACIÓN:

Este Órgano Asesor no considera que exista motivo alguno para cuestionar la legitimación que ostentan los accionantes para interponer la presente acción. Ello, por haber sido la propia Sala la que –de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de Jurisdicción Constitucional– les confirió la posibilidad de objetar la regularidad jurídica de las normas impugnadas.

II.- OBSERVACION PRELIMINAR:

Los accionantes plantean la presente acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 70, 71 y 72 de la Ley 7531 ya citada; sin embargo, dicha ley cuenta únicamente con cinco artículos. El primero de ellos, sustituyó el texto de la Ley n.° 7268 de 14 de noviembre de 1991, por medio de la cual se había reformado íntegramente la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958). De esa forma, la Ley 7531 de referencia, lo que hace es reformar totalmente –por segunda vez– la Ley 2248 mencionada.

Así las cosas, lo correcto es entender que mediante esta acción, se impugnan los artículos 2, 3, 70, 71 y 72 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958), reformada integralmente por el artículo 1° de la Ley n.° 7531 de 10 de julio de 1995.

Es importante mencionar, además, que después de planteada la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa (lo que ocurrió en abril de 1999), fue emitida la Ley n.° 7946 de 18 de noviembre de 1999, la cual reformó expresamente –entre otros– los artículos 2 y 3 que se impugnan; no obstante, a nuestro juicio, tal modificación no afecta la esencia de los reparos de los accionantes, sobre todo si se toma en cuenta que los artículos 70, 71 y 72 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, también cuestionados, no fueron modificados por la ley indicada.

En todo caso, procederemos seguidamente a pronunciarnos sobre los vicios acusados, tomando como referencia las normas vigentes al momento de la impugnación.

II.- DISPOSICIONES IMPUGNADAS Y ARGUMENTOS DE LOS ACCIONANTES:

El texto de las normas de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, cuya constitucionalidad se cuestiona, es el que a continuación se transcribe:

"Artículo 2.- Derechos adquiridos

Las pensiones y las jubilaciones otorgadas por los regímenes mencionados en los incisos a) y b) del artículo anterior, continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la presente ley.

Las pensiones y las jubilaciones cuyos derechos se adquieran durante la vigencia de esta ley, se regirán por lo dispuesto para el Régimen transitorio de reparto o para el Régimen de capitalización, según el caso.

Los funcionarios que cumplan con los requisitos para adquirir el derecho a la pensión ordinaria según lo establecía el texto anterior, consagrado por la Ley No. 7268, del 14 de noviembre de 1991, dentro de los dieciocho meses posteriores a la promulgación de la presente ley, podrán pensionarse al amparo de las disposiciones establecidas en el mencionado texto".

"Artículo 3.- Derecho de pertenencia

El Régimen de capitalización es de adscripción voluntaria.

Los funcionarios que cumplan con los requisitos de pertenencia a las instituciones indicadas en el artículo 8 siguiente, quedarán incluidos de oficio en el colectivo cubierto, por el solo acto de nombramiento. No obstante, cuando lo soliciten de modo expreso, serán excluidos del Régimen y, automáticamente, quedarán cubiertos por el seguro obligatorio de Invalidez, vejez y muerte, creado por la Ley No. 17, del 22 de octubre de 1943 y sus reformas".

"Artículo 70.- Cotización básica de los funcionarios activos y de los pensionados

Todos los funcionarios activos cubiertos por este Régimen, así como los pensionados, sea que hayan adquirido su derecho al amparo de esta ley o de cualquiera de las anteriores, sean estas la No. 2248, del 5 de setiembre de 1958 y sus reformas o la No. 7268, del 14 de noviembre de 1991 y su reforma, (cotizarán en favor del Estado), según la siguiente tabla:

a) Hasta dos veces la base cotizable, con el diez por ciento (10%) de su salario o pensión.

b) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta cuatro veces la base cotizable, con el doce por ciento (12%) de su salario o pensión.

c) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta seis veces la base cotizable, con el catorce por ciento (14%) de su salario o pensión.

d) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta el monto establecido en el artículo 41 de esta ley, con el dieciséis por ciento (16%) de su salario o pensión.

Debe entenderse por base cotizable, el salario base más bajo pagado por la Administración Pública". (La frase encerrada entre paréntesis, en el primer párrafo del presente artículo, fue declarada inconstitucional mediante resolución de la Sala Constitucional n.° 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999).

"Artículo 71.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados

Además de la cotización común establecida en el artículo anterior, los pensionados y los jubilados cuyas prestaciones superen los montos que se fijarán, contribuirán en forma especial, solidaria y redistributiva, de acuerdo con la siguiente tabla:

a) Sobre el exceso del tope establecido en el artículo 44, y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicho tope, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.

b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal exceso.

c) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con el cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal exceso.

d) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con un cincuenta y cinco por ciento (55%) de tal exceso.

e) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).

f) Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un setenta y cinco por ciento (75%)".

"Artículo 72.- La determinación de las cotizaciones futuras

Las tasas de cotización establecidas en los artículos anteriores, entrarán en vigencia en la fecha de publicación de la presente ley y serán las mínimas necesarias aquí establecidas.

El Poder Ejecutivo, por vía de decreto, podrá aumentar las cotizaciones hasta la tasa que corresponda, cuando los estudios actuariales así lo recomienden; todo de conformidad con lo indicado en tales estudios".

"Artículo 73.- Transferencia de cuotas

Cuando, por la totalización de los períodos de cotización, deban transferirse cuotas del Régimen transitorio de reparto, al Régimen de invalidez, vejez y muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, se transferirán solo los montos correspondientes a las tasas de contribución exigidas por la Caja. Los montos serán determinados por la liquidación actuarial correspondiente.

Cuando la transferencia sea desde el Régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social hacia el Estado, se seguirá el mismo procedimiento, con la salvedad de que la Caja solo estará obligada a la transferencia de lo efectivamente recaudado.

Si la transferencia de cuotas que deba realizar el Estado a la Caja Costarricense de Seguro Social se realiza en títulos, estos deberán reconocer las mejores condiciones de rendimiento y, en todo caso, nunca con tasas inferiores a las de mercado".

Manifiestan los accionantes –quienes son jubilados del Régimen del Magisterio Nacional– que las normas impugnadas violan, en primer término, el principio constitucional de irretroactividad de la ley. Sostienen que ellos se jubilaron al amparo de la Ley n° 2248 de 5 de setiembre de 1958 (antes de la reforma integral operada por Ley n.° 7531) de manera tal que es con base en esa ley, y no en una posterior, que se les debe fijar sus porcentajes de contribución al fondo. Al no procederse de esa forma, exigiéndoseles ahora contribuciones mayores, la ley que así lo dispone es –a su juicio– inconstitucional, por contravenir el principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política.

Por otra parte, consideran que las normas impugnadas violan el derecho de propiedad y el principio de igualdad contemplados en los artículos 45 y 33 constitucionales respectivamente. El primero de ellos, debido a que las nuevas contribuciones, por ser más altas que las originalmente exigidas, repercuten negativamente en su patrimonio; mientras que el segundo (principio de igualdad) se ve afectado pues, a criterio de los accionantes, "…no existe una distribución de la contribución que sea tripartita, el Estado no contribuye, se le aplica sólo a los funcionarios activos (trabajadores) y a los pensionados, o sea hay un abuso de poder a la hora de legislar …".

Finalmente, consideran –sin decir por qué– que la normativa impugnada contraviene el derecho constitucional al debido proceso, el principio "pro hominem" y los artículos 25, 28, 29 y 30 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo.

III.- SOBRE LA ALEGADA VIOLACION AL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY:

Como ya indicábamos, los accionantes sostienen que las normas impugnadas, al admitir la posibilidad de cobrar contribuciones superiores a las establecidas en el momento en que se acogieron a su jubilación, violan el principio de irretroactividad de la ley.

Sobre ese tema debemos apuntar que aun cuando esa Sala ha afirmado, reiteradamente, a partir de su resolución n.° 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990, que existe un derecho fundamental a la jubilación, también ha sido clara al establecer que ese derecho fundamental –como todos los de su clase– admite restricciones y limitaciones, siempre y cuando tales restricciones y limitaciones, sean razonables y proporcionadas:

"…si como se expuso en el considerando segundo de esta sentencia, aceptamos que una de las características esenciales del derecho a la jubilación es la de poder ser limitado o condicionado en los términos en que allí se explicó, se puede concluir que la inclusión del derecho de jubilación en el acervo de derechos adquiridos por el accionante, también incluyó –a modo de posibilidad jurídica– la facultad para el ejercicio de limitaciones o condicionamientos al citado derecho, porque tal facultad a ejercer por el Estado, forma parte propia de su estructura y composición." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto n° 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996).

Tratándose de restricciones y limitaciones de naturaleza económica, entendiendo por ellas, las que inciden en la suma que ha de recibir el jubilado una vez que se encuentra disfrutando de su derecho, la Sala Constitucional ha indicado que, si bien existe un derecho fundamental a la jubilación, no sucede lo mismo con su monto:

"