SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE CARMEN BOSCHINI THUEL CONTRA ARTICULOS 71, 72, INCISO K) Y 74 DE LA LEY REGULADORA DEL MERCADO DE VALORES Y ARTICULOS 104 Y 105 DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA BOLSA NACIONAL DE VALORES, SOCIEDAD ANONIMA PARA LA NEGOCIACIÓN DE TÍTULOS VALORES.

EXPEDIENTE N. 99-002382-007-CO-M

 

SEÑORES MAGISTRADOS:

 

Yo, Dr. Román Solís Zelaya, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad N. 1-519-083, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del Consejo de Gobierno, que consta en el Artículo Quinto del Acta de la Sesión Ordinaria N. 1, celebrada el 8 de mayo de 1998, publicado en La Gaceta N. 108 del 5 de junio de 1998, ratificado por la Asamblea Legislativa, según acuerdo N. 4025 del 18 de mayo de 1998 y publicado en La Gaceta N. 112 del 11 de junio de 1998, con respeto ante su Autoridad manifiesto:

 

            De conformidad con el auto de las 15:50 hrs. del 21 de abril último, contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que interpone la señora Carmen Boschini Thuel, en su condición de Gerente General de Reuben, Soto & Morera, Puesto de Bolsa S. A., con el objeto de que se declare que los artículos 71, 72, inciso k) y 74 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, N. 7210 de 10 de octubre de 1990 y los artículos 104 y 105 del Reglamento General de la Bolsa Nacional de Valores S. A. para la Negociación de Títulos Valores, aprobado por la Comisión Nacional de Valores en sesión N. 90-92 de 11 de junio de 1992, son contrarios a los principios del debido proceso, en especial a los principios de tipicidad y legalidad disciplinaria, establecidos en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política.

            La Acción que nos ocupa cuestiona la circunstancia de que por reglamento se impongan sanciones, que la Ley incluya un tipo abierto, así como la ejecutividad de las resoluciones que imponen una sanción a los Puestos de Bolsa. Es en ese orden que la Procuraduría General analizara los argumentos esgrimidos.

 

            De previo, procede recordar que al analizar la constitucionalidad de los artículos 10, inciso g), 27 inciso e) y 34 de la Ley 7201 y el Reglamento General de la Bolsa que aquí se impugnan, ese Tribunal (resolución N. 5408-97 de 16:03 hrs. de 5 de setiembre de 1997) se refirió a la naturaleza jurídica de la Bolsa de Valores S. A., a su potestad de autoregulación y, por ende, a la naturaleza del citado Reglamento, sin que resulte ahora necesario referirse a estos aspectos. Baste recordar que la Sala reconoció la facultad de las Bolsas de reglamentar lo relacionado con el funcionamiento del mercado de valores, a través de reglamentos de “carácter meramente autónomo de organización y funcionamiento y (que) su límite es la Ley de Creación”.

 

I

LAS SANCIONES Y EL 

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

 

            Bajo el título de “Violación al principio de legalidad disciplinaria”, la accionante impugna la constitucionalidad del artículo 71 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. La inconstitucionalidad radicaría en que la ley señala cuáles son las sanciones que se pueden aplicar a los puestos de bolsa, pero no fija parámetros concretos respecto de la sanción por aplicar en cada caso. La Bolsa debe apreciar la gravedad de la falta y aplicar la sanción que considere conveniente. El artículo 104 del Reglamento establece otros tipos de sanción y señala montos de multas y términos máximos de suspensión que no señala la Ley.

 

El principio de reserva de ley en materia sancionatoria resultaría violentado en cuanto el Reglamento amplía las sanciones aplicables, por una parte y porque la Ley no precisa cuándo se aplica una u otra sanción.

 

La potestad de la Administración Pública de sancionar está sometida a los mismos principios y normas que la potestad punitiva penal. Entre esos principios, al de reserva de ley, de acuerdo con el cual corresponde a la ley aprobada por la Asamblea Legislativa el establecer sanciones, limitaciones, restricciones o excepciones a los derechos fundamentales. Como corolario, el reglamento no es una norma habilitada para establecer o de cualquier forma regular en forma originaria, infracciones y sanciones administrativas. En el presente caso se debe determinar si tanto la Ley como el Reglamento respetan el citado principio.

 

1-.  EL REGLAMENTO AMPLIA LAS SANCIONES APLICABLES

 

            Como se dijo, el principio de reserva de ley en materia sancionatoria señala que corresponde a la ley establecer las infracciones sancionables, así como las sanciones que podrán ser impuestas por la autoridad judicial o administrativa. La necesaria tutela de los derechos fundamentales obliga a considerar que en el ámbito de las sanciones, el reglamento sólo puede ser ejecutivo de la ley. Como tal completar y desarrollar lo dispuesto legalmente, manteniendo su carácter de norma secundaria, sin posibilidad alguna de innovación.

 

            De conformidad con lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, la Bolsa puede imponer como sanción la cancelación de la autorización para que funcione el Puesto de Bolsa o bien suspender su operación. En lo que interesa dichas normas preceptúan:

 

“Art. 71.- La bolsa podrá suspender o cancelar la concesión para el concesionario, en cualquier tiempo en que éste deje de satisfacer, temporal o definitivamente, los requisitos a que se refiere la presente ley, o cuando viole las obligaciones establecidas en este capítulo. En caso de que la bolsa suspenda o cancele la concesión sin causa justificada, deberá indemnizar al concesionario de acuerdo con los daños y perjuicios que eventualmente le haya ocasionado.                           

                                                                             

Art.72.- Igualmente, la bolsa podrá suspender o cancelar la concesión para el concesionario...:”.

 

            Se alega, empero, que el Reglamento agrega sanciones no presentes en la Ley. Al respecto, tenemos que el artículo 104 de la Ley dispone:                                

 

“La Bolsa aplicará cualesquiera de las siguientes sanciones a los Puestos de Bolsa, considerando discrecionalmente en cada caso, la gravedad de la falta cometida:

a)             Amonestación escrita;

b)                         Multa pecuniaria de un monto máximo de un millón de colones. Esta cifra será actualizada anualmente de acuerdo con la variación de un índice general de precios oficialmente reconocido, lo cual deberá ser comunicado a la Comisión Nacional de Valores.  No obstante lo anterior, el monto de la multa podrá ser mayor, si se demuestra que el provecho indebido generado con la falta meritoria de la sanción, supera el límite referido;

La aplicación de la multa no excluye la posibilidad de aplicar otras sanciones de manera complementaria.

c)             Suspensión parcial o total de sus operaciones en la Bolsa. El límite máximo de la suspensión será de treinta días. La suspensión acordada por la Bolsa podrá ser conmutable por multa, de conformidad con las disposiciones que al efecto dicte la Bolsa; y,

ch)     Cancelación de la concesión”.

 

            Puesto que las sanciones creadas y, por ende, autorizadas por la Ley son la suspensión y la cancelación de la autorización para operar, debe concluirse que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico, creando dos clases nuevas de sanciones imponibles a los Puestos de Bolsa: la amonestación escrita y la multa pecuniaria. Constatación que en sí es suficiente para considerar que el artículo 104 del Reglamento que se impugna es contrario al principio de reserva de ley y, por ende, al de legalidad en materia sancionatoria, por lo que se impone la declaratoria de inconstitucionalidad que se solicita. Resulta plenamente aplicable lo resuelto por ese Tribunal en su voto N. 5408-97 antes citado:

 

“No obstante que, según lo expuesto en los Considerandos precedentes, esta Sala estima que la facultad de las bolsas de valores para dictar reglamentos generales no es, en sí misma considerada, inconstitucional, sí lo es el inciso a) del artículo 34 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores –aquí impugnado-, en tanto delega, en un reglamento, la atribución de imponer, como sanción, la cancelación de las autorizaciones dadas a las personas físicas o jurídicas que deseen ofrecer públicamente sus títulos, es decir, la supresión de un derecho subjetivo, materia en la cual existe reserva de ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 constitucional. En dicho artículo constitucional se establece claramente que a  nadie se le impondrá sanción alguna si no existe ley previa que así lo establezca. No cabe duda de que la palabra “ley” es utilizada aquí en su sentido estricto como ley formal, es decir, emitida por la Asamblea Legislativa, a través del procedimiento constitucionalmente establecido...”.

 

2-. EN CUANTO A LA DEFINICION DE LAS SANCIONES

 

            Se acusa que si bien la Ley señala las sanciones que se podrían aplicar a los puestos de bolsa, no fija parámetros concretos respecto de la sanción a aplicar en cada caso. La Bolsa debe apreciar la gravedad de la falta y aplicar la sanción que considere conveniente.

 

            En efecto, si bien el artículo 71 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores establece las sanciones aplicables a los Puestos de Bolsa, no fija parámetros claros para determinar en qué caso procede la suspensión y en cuál la cancelación. Corresponde a cada Bolsa valorar la gravedad de la infracción y a partir de allí determinar cuál sanción es aplicable y particularmente, cuál es el plazo de suspensión que procede. Facultad que es atribuida expresamente por el artículo 73 de la Ley:

 

“Las sanciones serán impuestas por la bolsa discrecionalmente, según la gravedad de la falta o de su reiteración, todo de conformidad con el respectivo reglamento”.

 

La discrecionalidad de que goza la Bolsa es reiterada por el Reglamento, cuyo artículo 104 antes transcrito claramente dispone que la Bolsa determinará la sanción aplicable “considerando discrecionalmente en cada caso, la gravedad de la falta cometida”.

 

Ciertamente no se pretende que la Ley tase estrictamente las infracciones y sanciones aplicables, de manera que la autoridad sancionadora se limite a una aplicación automática de las disposiciones legales. No obstante, considera la Procuraduría que en un campo que afecta directamente la esfera de libertad de la empresa, sí es necesario que la Ley fije los criterios que orientarán el ejercicio de la potestad discrecional por parte de la autoridad administrativa, a fin de evitar la arbitrariedad y favorecer posteriormente el control respecto de las decisiones que se hayan tomado.

 

            Sobre este tema, en la referida resolución N. 5408-97 la Sala Constitucional estableció respecto de los artículos 106 y 107 del Reglamento que nos ocupa:

 

“...El artículo 106 del citado reglamento establece una serie de sanciones, materia que no sólo está reservada a la ley, sino que viola el principio de tipicidad y legalidad disciplinaria, pues no específica a cuál conducta corresponde cada pena. Así, se deja a la libre interpretación de cada bolsa determinar, discrecionalmente, cuál sanción aplica a un agente de bolsa que incurra en alguna falta. Esta situación de indeterminación impide al interesado conocer, de previo, cuál podría ser la sanción que se le aplique si comete una falta, lo que es inconstitucional por ser contrario al artículo 39 de la Constitución Política, que obliga a que la ley determine específicamente el tipo de sanción que corresponde a una conducta en particular y, por ello, dicha norma debe ser anulada del Ordenamiento Jurídico por inconstitucional. El artículo 107 del reglamento en comentario incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad señalado, pues establece una serie de causales por las cuales se puede sancionar al agente de bolsa con la suspensión e, incluso con la cancelación de la credencial, dejando al juzgador, en este caso la bolsa respectiva, la libre determinación de cuál sanción aplica a cada causal, es decir, que ante un mismo incumplimiento se podrían imponer penas distintas, toda vez que en un caso podría imponerse una suspensión, mientras que, en otro una cancelación de la credencial, situación que atenta contra el principio de seguridad jurídica y tipicidad sancionatoria...”

 

 

            Estima la Procuraduría que esa indeterminación e inseguridad se agrava en el presente caso porque el Reglamento establece sanciones no previstas en la Ley: ésta crea infracciones sancionables –a discreción de la Bolsa-, con suspensión o cancelación, pero el Reglamento autoriza imponer una amonestación escrita o una suspensión respecto de las infracciones que establecen tanto la Ley como el artículo 105 del Reglamento, aquí también impugnado. Tenemos, así, que el Reglamento crea sanciones no previstas en la ley, con evidente infracción del principio de reserva de ley en materia sancionatoria y su corolario, el de legalidad de las sanciones.

 

II

EN CUANTO AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD

 

            Del principio de legalidad sancionatoria se deriva como corolario el principio de tipicidad. Principio que la accionante considera violentado por los artículos 72, inciso k) de la Ley y 104 y 105 del Reglamento. En su criterio, dichos artículos contienen disposiciones genéricas de las que se derivan sanciones disciplinarias. La violación radicaría en que no existe ningún desarrollo reglamentario o de cualquier otra índole donde se indique cuáles son esas “otras obligaciones, cuyo incumplimiento puede ser sancionado”.

 

            Añade que sin existir esa reglamentación, tanto la Bolsa de Valores como la Comisión de Valores establecieron que era obligación del Puesto de Bolsa solicitar garantías de cumplimiento de las operaciones bursátiles a ambos clientes y como el Puesto sólo pidió garantía al vendedor, se estimó que había incumplido una obligación, obligación que –acusa- no está señalada ni en la Ley ni en ningún reglamento.

 

            De allí que estime violentado el principio de tipicidad del derecho disciplinario, pues es imposible para los Puestos de Bolsa determinar sus obligaciones si no existe reglamentación al respecto, salvo principios generales. Es la Bolsa o la Comisión quien decide en el caso concreto cuándo se comete un incumplimiento o no, situación que crea indefensión.

 

            La Ley Reguladora del Mercado de Valores establece diversas infracciones que pueden ser cometidas por los Puestos de Bolsa. Empero, en su inciso k) dispone:

 

“Igualmente, la bolsa podrá suspender o cancelar la concesión para el concesionario, cuando éste:                                 

(...).

k) Incurra en otras violaciones de esta ley o de los reglamentos de la respectiva bolsa”.

 

            En igual forma, el artículo 105 enumera diversas conductas que se consideran infracciones sancionables. En algunos de sus incisos se hace eco de lo dispuesto legalmente y en otros amplía los supuestos. Aspecto que eventualmente no tiene relevancia para la solución de la demanda de inconstitucionalidad que nos ocupa, puesto que esas ampliaciones no han sido aplicadas a la accionante. Empero, sí es relevante lo dispuesto en el inciso k):

                                                 

“Sin perjuicio de la aplicación de otras sanciones, la Bolsa podrá suspender las operaciones en la Bolsa de un Puesto o cancelar su concesión, según la gravedad del caso y de su reiteración, cuando éste:

(...).

k)      Incurra en otras violaciones de la Ley o los reglamentos de la Bolsa o a las más estrictas normas de la ética comercial”.

 

            Se está en presencia de un tipo abierto, en cuanto no se establecen los elementos necesarios para que se determine la conducta que resulta constitutiva de la infracción. El intérprete es obligado, entonces, a recurrir al texto completo de la Ley y de los diversos reglamentos emitidos por las Bolsas, para determinar si lo actuado por el Puesto de la Bolsa es sancionable o no. No existe una descripción del hecho sancionable. Ergo, en el ejercicio concreto de su poder de sancionar, la Bolsa podría definir –en ese acto- que determinadas actuaciones son violatorias de la ley, de sus reglamentos o de las normas de ética comercial, imponiendo la sanción que discrecionalmente considere aplicable.

 

            Norma penal abierta, no tipo en blanco, porque la conducta no está descrita en modo alguno, sino que se habla en forma vaga de violación a las normas que regulan los Puestos, dando a la Bolsa amplias facultades para interpretar subjetivamente si se ha cometido o no una infracción.

 

            En el referido voto N.  5408-97, respecto de los artículos 83, inciso h) y 107,g) cuya redacción era muy similar a la de las normas ahora impugnadas, la Sala estimó que existía una infracción al principio de tipicidad. Incluso, consideró que al disponer como infracción “otras violaciones de esta ley o de los reglamentos de la respectiva bolsa”, se estaba creando:

 

 “una especie de tipo sancionatorio residual, en el sentido de que cubre cualquier otra conducta no tipificada en los otros incisos, lo que violenta el contenido del artículo 39 constitucional y, por ende, esa norma debe ser anulada del ordenamiento jurídico”.

 

            En igual forma, al conocer de la constitucionalidad de la Ley de Derechos de Autor, la Sala estableció:

 

“Al disponer el artículo 117 en comentario:

“Incurre en prisión de uno a tres meses:

(....)

c)       el que viole cualquier determinación de la presente ley, cuando el delito no sea penado específicamente con otra pena”,

(..) La fórmula utilizada contraviene groseramente el artículo 39 constitucional, pues la conducta que se pretende reprimir no se encuentra demarcada en un tipo penal, su descripción es ambigua y genérica, atentándose así contra la comentada función de garantía que debe cumplir la tipicidad, contraviniéndose con ello el principio de ley previa contenido en el citado artículo 39 de la Constitución Política”. Sala Constitucional, N. 3004-92 de las 14:30 hrs. de 9 de octubre de 1992.

 

            Vista la indeterminación de las conductas sancionables, cabe admitir que los artículos 72, inciso k) de la Ley y 105, inciso k) del Reglamento, violentan el principio de tipicidad de las infracciones que, como se indicó, se deriva del artículo 39 de la Constitución Política.

 

III

LA EJECUTIVIDAD DE LAS SANCIONES

           

                   Objeta la Accionante la constitucionalidad del artículo 74 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores por cuanto los plazos que establece dicho artículo para que la Bolsa de Valores  y en su caso, la Comisión Nacional de Valores, resuelvan los recursos de revocatoria y apelación contra sanciones, “son mucho mayores que el plazo de suspensión que se impuso” a su representada. De allí que haya debido cumplir la sanción cuando todavía quedaban recursos administrativos que podían ser interpuestos. En apoyo de lo cual señala que, a pesar de haber recurrido de las sanciones impuestas, éstas se hicieron efectivas, por lo que el daño causado al Puesto de Bolsa es irreparable, ya que se trata no sólo de daño económico y financiero sino de la pérdida de credibilidad y confianza en el Puesto, el daño a la imagen del Puesto de Bolsa y del mercado bursátil en general. En su criterio la inconstitucionalidad radica en que la ley permite que un asunto que no ha sido resuelto en forma definitiva sea sancionado con anterioridad a su resolución definitiva, lo que provoca grandes perjuicios económicos y de daño a la imagen. Agrega que en condiciones como la que relata, la efectividad de los recursos ulteriores es inexistente, puesto que la sanción se cumplió y se ha producido un daño irreparable.

 

                   Acusa violación al derecho de defensa de su representada, porque se han hecho nugatorios los efectos que podría tener una resolución en favor del Puesto de Bolsa, tanto en la vía administrativa como en la vía judicial. Al haber tenido que cumplir la sanción, su credibilidad e imagen fueron seriamente perjudicadas. Añade que las sanciones impuestas son fuertes y el medio donde ejerce la actividad se funda en la confianza.  Es su opinión que la frase final del artículo 74 se refiere a los recursos contra resoluciones de bolsas de valores, por lo que la Ley no contiene disposición en cuanto a los efectos de la interposición de recursos contra resoluciones de la Comisión.

 

            La disposición impugnada preceptúa:

 

“Artículo 74.- Contra las sanciones cabrán los recursos de revocatoria y de apelación, que se interpondrán dentro de los tres días siguientes al de la notificación. La bolsa deberá pronunciarse sobre la revocatoria a más tardar dentro de los diez días siguientes al recibo del recurso. Su silencio se entenderá como denegatorio del recurso.              

     Confirmada la sanción por la bolsa, se admitirá la apelación ante la Comisión Nacional de Valores, que oirá al recurrente por un plazo mínimo de cinco días y que deberá pronunciarse dentro del mes siguiente. Si no dictare resolución en ese plazo, se entenderá denegado el recurso.

La interposición de los recursos no suspenderá los efectos de la sanción interpuesta por la bolsa”.

 

            Se acusa que los plazos del procedimiento recursivo son muy extensos, por una parte, y que la interposición de recursos no suspende la eficacia de la resolución que sanciona, por otra parte.

 

1-.  EN CUANTO A LOS PLAZOS

 

            El plazo para recurrir de lo resuelto por la Bolsa es de tres días, plazo que no puede considerarse excesivo, y que, por el contrario, podría considerarse restrictivo en tratándose del recurso de apelación. Tampoco es excesivo el plazo de 10 días (suponemos que hábiles) con que cuenta la Bolsa para resolver de la solicitud de revocatoria. No obstante, ese plazo excede el previsto por el artículo 352 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los recursos en el procedimiento administrativo ordinario. Además, ese plazo puede exceder el plazo de una suspensión acordada por la Bolsa. Supuesto bajo el cual podría volverse inútil el recurso de apelación ante la Comisión Nacional de Valores. Por ende, el derecho a recurrir ante el Superior.

 

La disposición no es clara, sin embargo, respecto del plazo con que cuenta la Comisión Nacional de Valores para admitir la apelación, simplemente se indica que debe dar audiencia al interesado por el término de cinco días como mínimo. Pasado este término, cuenta con un mes para resolver. De lo que se desprende que el procedimiento recursivo puede tener una duración de aproximadamente dos meses,  Plazo que sí es bastante amplio respecto de lo que es la regulación legal del procedimiento administrativo en la Ley General de la Administración Pública.

 

            Este aspecto excesivo del procedimiento recursivo no es necesariamente inconstitucional ni lesivo, per se, de los derechos e intereses de los Puestos de Bolsa. Es de advertir, sin embargo, que esa apreciación debe ser modificada al tomar en cuenta el último párrafo del referido artículo 74.

 

2-.  LA EJECUTIVIDAD DE LA SANCION

 

            Al examinar el último párrafo del artículo 74 que, pareciera, es fundamental para la accionante, debe partirse de que no existe un principio constitucional en orden a la eficacia de las sanciones, ya se trate de materia penal, ya del ámbito disciplinario.

 

            De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. Dicho principio no es inconstitucional, aspecto que podría derivarse de algunas de las resoluciones de esa Sala (así, Ns.616-I-96 de 8:14 hrs. del 24 de diciembre de 1996, 2360-96 de 15:09 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3269-96 de 14:33 hrs. del 3 de julio de 1996, entre otras).

 

            No obstante, tampoco podría considerarse que el principio de ejecutividad deba aplicarse indiscriminadamente. Por el contrario, el principio que debe establecerse es el de ejecutividad del acto recurrido con posibilidad de suspensión cuando existan daños o perjuicios de imposible o difícil reparación. Esta es la solución que el ordenamiento administrativo nos ofrece. Dispone el numeral 148 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación”.

 

            Se reconoce la facultad al órgano competente para que, de previo a resolver el recurso, pondere razonadamente el perjuicio que la suspensión causará al interés público o a terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. La disposición tiende a mantener un equilibrio entre la necesidad de realizar el interés público y el imperativo constitucional de garantizar los derechos de defensa y tutela del interesado. De allí la posibilidad de un acuerdo de suspensión que haga cesar, provisionalmente, la eficacia del acto recurrido.

 

            La Ley del Mercado de Valores no incluyó una disposición con dicho contenido. El principio es, por el contrario, la ejecutividad plena de lo resuelto por la Bolsa de Valores. Lo que significa que comunicado el acuerdo de sanción, éste es eficaz. En consecuencia, puede suceder que ese acuerdo surta plenamente sus efectos aún antes de que la Bolsa resuelva el recurso de revocatoria y se haya dado posibilidad a la Comisión de Valores de conocer del asunto. Supuesto bajo el cual la ejecución de la sanción haría perder su finalidad al recurso de apelación, vaciando de contenido el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

 

            Indudablemente las infracciones en que puede incurrir un Puesto de Bolsa son graves, gravedad que puede afectar no sólo el desempeño futuro del Puesto sino del mercado bursátil en general. Un mercado que se funda en la confianza del inversionista y de terceros. Aspecto que redunda en la gravedad de la medida y obliga a considerar no sólo la necesaria protección del mercado y del inversionista sino los intereses y derechos del Puesto. No se trata de que se establezca un principio de suspensión ad infinito, sino de que se reconozca a la Bolsa la facultad de suspender el acto en espera de la resolución del recurso de apelación por la Comisión de Valores, siempre que existan daños de imposible o difícil reparación. Valorar esos daños no es tampoco crear una mayor esfera de discrecionalidad en la Bolsa, puesto que existe abundante jurisprudencia, sobre todo alrededor del artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sobre el tema. Jurisprudencia que debe orientar a las autoridades administrativas en orden a los supuestos en que procede la suspensión.

            Sostiene la accionante que la disposición final del artículo 74 se aplica únicamente a las Bolsas de Valores, pero no a la Comisión Nacional de Valores. Del texto de la Ley no queda ninguna duda en cuanto que el principio de ejecutividad se predica de las resoluciones de la Bolsa, no de las de la Comisión de Valores. Sin embargo, es criterio de la Procuraduría que la prohibición de suspender los efectos de lo resuelto por la Bolsa es absoluta, de modo que aún cuando la Comisión se rija supletoriamente por la Ley General de la Administración Pública, no podría ejercer la facultad que le reconoce dicha Ley en el artículo 148, en tanto “autoridad que decide el recurso”.  En consecuencia, no podría suspender los efectos de lo resuelto por la Bolsa, aún cuando por ese medio podrían evitarse los perjuicios irreparables susceptibles de producir esa decisión y, por ende, evitar una situación lesiva de los derechos fundamentales del Puesto de Bolsa. De manera que no podría salvarse la situación, integrando la Ley Reguladora del Mercado de Valores y el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública. Lo que implica que una interpretación conforme en ese sentido no es posible. Ello en virtud de que el artículo 74 de la primera Ley tiene como fin que no se suspenda la sanción impuesta por la Bolsa.

 

            Considerando lo antes expuesto, estima la Procuraduría que el carácter absoluto de la prohibición que comentamos resulta violatorio del derecho de defensa y tutela jurisdiccional (judicial y administrativa) efectiva y es susceptible de generar violación al principio de integridad patrimonial y derecho a la imagen de que son titulares los Puestos de Bolsa. En relación con estos puntos, la resolución N. 616-I-96 antes citada dispone:

 

“El hecho de que la Administración tenga derecho como principio básico de su actuación, a que sus actos sean ejecutorios y ejecutables, no implica per se, la inexistencia del derecho de defensa, porque como se explicó, éste se puede ejercer, pese a ello, a través de las instancias y procedimientos que ha creado la ley al efecto...”.

 

            En tanto que en la N. 3269-96 se enfatizó en que la Administración puede ejecutar los actos que dicte, “siempre y cuando esta acción no cause un perjuicio irreparable y quede abierta al administrado la posibilidad de impugnar jurisdiccionalmente lo actuado por la Administración...”. Considerandos que refuerzan la necesidad de que la Bolsa pueda apreciar la necesidad de suspender la eficacia de su resolución, en aras de los perjuicios que pueda acarrear al Puesto de Bolsa. Ahora bien, se trata de un poder de apreciación dentro de los supuestos de ley y del principio “fumus boni iuris”, no de una obligación de suspender. De manera que la decisión final correspondería siempre a la Bolsa o a la autoridad administrativa competente.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

a)                  El otorgamiento de una discrecionalidad absoluta a favor de las Bolsas de Valores para que valoren cuándo procede aplicar una sanción y cuándo otra, sin que se fijen parámetros que orienten esa valoración, derivado de los artículo 71 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, N. 7201 de 10 de octubre de 1990, en relación con el numeral 104 del Reglamento General de la Bolsa de Valores Sociedad Anónima, para la Negociación de Títulos Valores, resulta contrario al principio de reserva de ley en materia de sanciones. Dichos artículos contrarían, además, el principio de seguridad jurídica.

 

b)                  El Reglamento antes indicado, en sus artículo 104 y 105, violenta el principio de reserva de ley en materia de creación de sanciones e infracciones.

 

c)                  Los artículos 72, inciso k) de la referida Ley y 105, inciso k) del Reglamento de mérito crean un tipo abierto, contrario al principio de tipicidad.

 

d)                  La falta de autorización legal para que las Bolsas de Valores aprecien la conveniencia y necesidad de suspender la eficacia de las sanciones que hayan impuesto a los Puestos de Bolsa y que sean susceptibles de provocar graves daños de imposible o difícil reparación, resulta contraria a los principios de defensa y de tutela jurisdiccional efectiva, derivados de los numerales 39 y 41 de la Carta Política.

 

NOTIFICACIONES:

 

                        Atenderé las notificaciones relativas a la Acción de Inconstitucionalidad de la señora Carmen Boschini Thuel, en la Secretaría General de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.

 

San José, 20 de mayo de 1999.

 

 

 

 

 

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA