SEÑORES MAGISTRADOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL:

El suscrito, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad n° 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO según acuerdo del Ministerio de Justicia n° 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" n° 92 del 15 de mayo de 1989, atento manifiesto:

En el carácter expresado y dentro del plazo conferido en su resolución de las trece horas cuarenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, contesto la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República respecto de la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor William Rodríguez López en su condición de Presidente de la Asociación de Líneas Aéreas Internacionales contra el Decreto Ejecutivo n° 57295-MOPT de 17 de agosto de 1998, por estimarlo contrario al principio de legalidad.

I.- SOBRE LA NORMATIVA IMPUGNADA Y LOS REPAROS DEL ACCIONANTE:

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el señor William Rodríguez López, en su condición de Presidente de la Asociación de Líneas Aéreas Internacionales -ALA- interpone acción de inconstitucionalidad contra la interpretación dada por el Regulador General de la República al artículo 5 inciso g) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, n° 7593 de 9 de agosto de 1996 y contra el Decreto Ejecutivo n° 57295-MOPT de 17 de agosto de 1998, por estimarlos contrarios al principio de legalidad administrativa establecido en el artículo 11 y el de igualdad contenido en el artículo 33, ambos de la Constitución Política, “... en cuanto a que por tan infundada interpretación, así como por el Decreto Ejecutivo citado, se restringe y limita ilegalmente el alcance de la referida norma legal”.

No obstante, según informa la resolución que da curso a la acción, la misma ha sido admitida únicamente contra el decreto en referencia -denominado “Reglamento para la Fijación de Tarifas en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría” y cuyo número en realidad es el 27295-MOPT-, en cuanto “... supuestamente excede los parámetros autorizados por la ley...”.

Considera el accionante que el citado reglamento es contrario a lo dispuesto en el artículo 5, inciso g) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el cual dispone:

“En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:

(...)

g) Los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales. (...)”.

Señala que el Regulador General de los Servicios Públicos, al resolver la gestión de fijación tarifaria formulada por las autoridades de Aviación Civil -mediante resolución n° RRG-544-98, de las 14:30 hrs del 30 de abril de 1998-, adoptó un criterio discriminatorio de los servicios que se prestan en un aeropuerto, restringiendo los alcances de la norma transcrita, excluyendo verdaderos servicios públicos y, con ello, permitiendo que la fijación de sus tarifas las efectúe el Poder Ejecutivo.

Alega que con dicha interpretación la Autoridad Reguladora ha restringido los alcances del citado artículo 5 inciso g), permitiendo al Poder Ejecutivo seguir definiendo las tarifas de algunos servicios públicos que se prestan en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, negándose ilegalmente a sí misma la potestad de control y fiscalización tarifaria y, a la vez, facultando ilegítimamente a un prestatario de los servicios para que, no obstante la innovación normativa de la Ley n° 7593, continué aplicando una norma tácitamente derogada, a saber la que facultaba a las autoridades de Aviación Civil para fijar, mediante Decreto Ejecutivo, las tarifas aeroportuarias.

Por consiguiente, estima que el decreto impugnado, al fijar las tarifas de determinados servicios aeroportuarios, contradice la disposición legal contenida en el artículo 5 inciso g) de la Ley n° 7593, por cuanto antes de ejecutarla, la restringe y limita respecto a los derechos de los usuarios aeroportuarios, como lo es el establecimiento de tarifas.

Refiere que “... No hay fundamento jurídico válido para sostener una «paralela» potestad del Consejo Técnico de Aviación Civil para fijar tarifas aeroportuarias, al lado de la ARESEP, por cuanto no hay duda que su antigua potestad le fue sustraída por Ley No. 7593, trasladándosela integralmente a la ARESEP, a la cual compete, con exclusividad, la fijación tarifaria de todos los servicios públicos que se presten en los aeropuertos”.

Agrega que “... Una discriminación de tarifas, como lo considera y desarrolla el Decreto Ejecutivo cuestionado, cuya competencia de fijación se dispone distribuida entre dos entidades según se trate de «Campo Aéreo» por ARESEP, y de terminales y campo terrestre, por el CETAC, contradice frontalmente la Ley No. 7593 y lo vuelve directamente ilegal.

Esta discriminación de competencia, derivada tanto de un equivocado mecanismo de interpretación como de la normativa reglamentaria cuestionada, es violatoria del principio de legalidad en tanto extralimita los márgenes que la Constitución Política les tiene permitido, en cuanto a lo primero, por la autoridad administrativa especialmente competente, y en respecto de las segunda, por el Poder Ejecutivo al emitirlas”.

II.- EL VICIO ALEGADO POR EL ACCIONANTE ES DE MERA LEGALIDAD:

Se cuestiona el Decreto Ejecutivo n° 57295-MOPT, que corresponde en realidad al n° 27295-MOPT, de 17 de agosto de 1998, publicado en el Alcance n° 62-A, del Diario Oficial “La Gaceta” n° 181 de 17 de setiembre de 1998, denominado “Reglamento para la Fijación de Tarifas en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría”.

El único reparo de constitucionalidad bajo el cual se ha admitido la acción es el de que el reglamento cuestionado supuestamente infringe el principio de legalidad administrativa consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política. Antes de ejecutar lo dispuesto en el artículo 5, inciso g) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, considera el accionante que el citado decreto restringe y limita los alcances de la referida norma legal. En su opinión, compete a la ARESEP, con exclusividad, fijar las tarifas de todos los servicios públicos que se presten en los aeropuertos, resultando implícitamente derogada, con su ley de creación, la normativa legal que confería esa facultad al Consejo Técnico de Aviación Civil y al Poder Ejecutivo.

Sobre el particular, considera este Organo Asesor que el reparo del accionante en contra del reglamento en referencia es de mera legalidad, razón por la cual la jurisdicción competente para conocer de su impugnación es la contencioso administrativa. Tal y como ha señalado la Sala Constitucional, para que un reglamento sea susceptible de anulación en una acción de inconstitucionalidad, es necesario que contenga una directa e inmediata violación de la Constitución Política, porque si se trata de la simple ilegalidad de la disposición administrativa, se debe acudir a la vía contencioso administrativa:

“III.- La otra inconformidad del accionante se refiere al artículo 11 del Decreto Ejecutivo número 24168-MOPT del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, en tanto en él se fijaron unos montos totalmente desproporcionados y sin ninguna base técnica, aparte de que no fue consultado con los afectados como lo exige la normativa legal y de que la fijación regula cobros por conceptos como el de seguridad que han sido contemplados en estas tarifas, pero también en los montos que se le cobran a los pasajeros que utilizan el aeropuerto. Aparte de este último reparo, que se resuelve con señalar que no existe doble imposición por tratarse de sujetos pasivos distintos (las empresas de transporte aéreo por una parte y los pasajeros por otra), el problema de la norma reglamentaria tiene que ver exclusivamente con la violación del principio de legalidad administrativa que se desprende de los artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales y lo que se pide a la Sala es que haga prevalecer el principio de legalidad al declarar la existencia de violación de preceptos legales por parte de la disposición impugnada. Pero resulta que esa labor ha sido asignada por el propio Constituyente a la jurisdicción contencioso administrativa, según se desprende del artículo 49 de la Carta Fundamental, lo cual obliga a interpretar de forma sistemática el texto constitucional y entender que las cuestiones de legalidad han de someterse a la citada jurisdicción, ello con el fin de mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de todas las reglas que conforman la Constitución Política. Obviamente, cualquier impugnación como la que se plantea, conlleva implícita una violación de la Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico, pero existe claramente establecido en la propia Constitución, un reparto de competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee. De esa forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones contenciosa y de trabajo (artículos 49 y 70) y es dentro de este contexto que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a los fines de protección del ciudadano.

IV.- Esta solución interpretativa -que en sede de amparo cuenta ya con amplio sustento jurisprudencial- ha sido sostenida en sentencias como la número 0843-95 de las quince horas con cuarenta y cinco minutos del catorce de febrero de mil novecientos noventa y cinco en la que se dijo: (...)

Lo anterior, permite concluir que, aún cuando puede válidamente afirmarse que las cuestiones de legalidad tienen una directa relación con el artículo 11 de la Constitución Política, lo cierto es que el tema de la adecuación de los decretos ejecutivos a las leyes que los fundamentan, encuadra dentro de la especialidad de la materia que el artículo 49 Constitucional, asignó a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que, en acatamiento de dicha norma jurídica, se concluye que en este caso la Sala ha de ceder en su competencia general en favor de la especialmente establecida y dejar que sea en sede contenciosa donde se conozca y resuelva la cuestión planteada.” (Sentencia n° 3379-96, de las 10:57 hrs del 5 de julio de 1996. Lo sublineado no es del original).

Al igual que en la acción que motivó la resolución transcrita -interpuesta coincidentemente por la misma Asociación que cuestionaba en esa oportunidad lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley General de Aviación Civil y el Decreto en virtud del cual el Poder Ejecutivo fijaba las tarifas de los servicios y facilidades aeroportuarias- lo que se pretende es que la Sala haga prevalecer el principio de legalidad administrativa, declarando la existencia de violación de preceptos legales. Concretamente, que el reglamento cuestionado restringe y limita lo dispuesto en el artículo 5, inciso g) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. No obstante, como bien indica la Sala, tal labor corresponde, en virtud de lo dispuesto en el artículo 49 constitucional, a la jurisdicción contencioso administrativa.

III.- LA COMPETENCIA PARA FIJAR PRECIOS Y TARIFAS DE LOS SERVICIOS PUBLICOS AEREOS:

Considera el accionante que el reglamento impugnado es ilegal por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 inciso g) de la Ley n° 7593, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos es la única entidad competente para fijar las tarifas de todos los servicios aeroportuarios. En su opinión, dicha disposición derogó implícitamente la competencia que en esa materia confería el artículo 166 de la Ley General de Aviación Civil al Consejo Técnico de Aviación Civil y al Poder Ejecutivo. Esta última norma, en lo que interesa indica:

“Las tarifas, rentas o derechos aplicables a toda clase de servicios y facilidades aeroportuarias propiedad del Estado, suministradas directamente por delegación del Estado y administradas por la Dirección General de Aviación Civil, serán fijadas directamente por el Consejo Técnico de Aviación Civil y aprobadas por el Poder Ejecutivo. (...)”.

Sobre el particular considera este Organo Asesor que efectivamente la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció, en materia de servicios públicos, una regulación integral que se superpone a las normas disgregadas e inorgánicas que antes estipulaba el ordenamiento jurídico. La citada ley provocó la nacionalización de determinados servicios cuya explotación estaba librada al régimen de libre empresa (caso del gas licuado de petróleo). En otros casos, la ARESEP asumió funciones de fiscalización o fijación tarifaria que antes desplegaba el Servicio Nacional de Electricidad y sustituyó a otros órganos públicos en el ejercicio de tales funciones, como sucedió precisamente con las potestades que ejercía el Consejo Técnico de Aviación Civil en relación con los servicios aeroportuarios.

No obstante, contrario a lo que afirma el accionante, estimamos que la competencia del Consejo Técnico de Aviación Civil sólo resultó reformada parcialmente, en lo referente a la fijación de tarifas de los servicios públicos aéreos en los puertos nacionales, no así respecto a las facilidades que el Estado brinda en los aeropuertos.

Además de los servicios públicos aeroportuarios, propiamente tales, el Estado brinda una serie de facilidades, las cuales, no pueden catalogarse como servicios públicos, como por ejemplo la concesión de uso de instalaciones destinadas a la explotación de locales comerciales o actividades de índole aeronáutica o conexas. Sin embargo, es obvio que el Estado puede y debe cobrar a los interesados en utilizar tales instalaciones, estableciendo las tarifas que razonablemente correspondan.

En ese orden de ideas, considera este Organo Asesor que la fijación tarifaria establecida en el Reglamento cuestionado ni siquiera resulta ilegal.

IV.- CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto, este Organo Asesor sugiere a la Sala Constitucional rechazar de plano la presente acción, toda vez que el vicio alegado por la Asociación accionante contra el decreto en referencia es de mera legalidad, por lo que corresponde ser conocido en la jurisdicción contencioso administrativa.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina instaurada al efecto por la Procuraduría General de la República, sita en el primer piso del edificio que ocupa la Institución en esta ciudad.

San José, 6 de enero de 1999.