SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por XXX mayor, casado una vez, bachiller en Derecho, vecino de Goicoechea, con cédula de identidad Nº 4- 130- 102, para que se declare inconstitucional y en consecuencia se anule el artículo 11 de la Ley Nº 4519 de 24 de diciembre de 1969 (Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil), en tanto niega la posibilidad de que los servidores interinos, y los ascendidos en esa condición, devenguen un salario mayor al sueldo base de la categoría del puesto que ocupan.

EXPEDIENTE N° 480- 97.

INFORMANTE: Dr. Román Solís Zelaya.

Señores Magistrados:

Yo Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad Nº 1- 394- 673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia Nº 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta Nº 92, del 15 de mayo de ese mismo año, con respeto, ante ustedes manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República, respecto de la Acción de Inconstitucionalidad antes mencionada, en los siguientes términos:

I-ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE:

Señala el señor Bolaños, que se encuentra nombrado en propiedad en el puesto de Asistente de la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones. Asimismo, que el 11 de setiembre de 1996 se le ascendió interinamente al puesto de Jefe de la Sección de Padrones e Indices del Registro Civil, por lo que solicitó el 18 del mismo mes y año, se le incorporara al régimen de dedicación exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones, gestión que no prosperó, inicialmente porque se estimó -de manera equivocada- que su preparación profesional no lo permitía, y posteriormente, luego de reconsiderarse el escollo anterior, porque el artículo 11 que se cuestiona, impide tal posibilidad.

Alega que la norma impugnada, al impedir que un servidor nombrado interinamente o ascendido en esa condición devengue los mismos rubros salariales que un servidor regular, viola el Principio de Igualdad ante la Ley, previsto en el artículo 33 de la Constitución Política, 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 7º de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Sostiene, en términos generales, que se trata de funcionarios que se encuentran en igual situación jurídica que los nombrados en propiedad, por lo que la diferenciación salarial es discriminatoria.

Indica además el señor Bolaños, que la norma aludida, viola el artículo 57 de la Constitución Política, donde se plasma el Principio de Igualdad Salarial. Ello debido a que no se justifica que en la práctica, otros Jefes de Sección del Registro Civil, quienes tienen iguales responsabilidades y se les exige los mismos requisitos, reciban sobresueldos como anualidades, dedicación exclusiva, prohibición, carrera profesional, etc., mientras a él se le niega esa posibilidad.

Por no existir reparos en cuanto a la legitimación que ostenta el señor Bolaños para interponer esta acción, pasaremos de seguido a analizar el fondo del asunto.

II.- SOBRE LA FIGURA DEL SERVIDOR INTERINO:

A.- ASPECTOS GENERALES:

El servidor interino es aquel llamado a ocupar temporalmente un puesto, mientras se nombra al servidor regular o, en tanto dura la ausencia del titular del puesto.

A partir de esa definición, es posible distinguir entre dos tipos de servidores interinos, a saber:

1.- Los que ocupan una plaza vacante mientras se lleva a cabo el concurso para llenarla y,

2.- Los que reemplazan al servidor titular por motivo de licencia, enfermedad, riesgo de trabajo, u otra causa de suspensión de la relación de servicio. A esta clase de servidores se les conoce también como interinos sustitutos.

Si bien es cierto entre las dos categorías citadas existen diferencias importantes (que se reflejan sobre todo en la posibilidad de que el servidor pueda llegar a ocupar el puesto en propiedad), también lo es que ambas se encuentran ligadas por un elemento común, como lo es la provisionalidad del nombramiento. Sobre ese aspecto, y en general sobre la figura del servidor interino, esa Sala ha dicho:

"La figura del servidor interino, por sí misma no violenta ninguna disposición constitucional, sin embargo, debe desarrollarse dentro de los límites de la razonabilidad, que exigen una necesaria relación entre el fin o espíritu de una institución y su operatividad en el supuesto concreto. Así, una figura laboral que se creó con fines provisionales no puede pervertirse con una práctica que pretende perpetuar lo temporal con evidente menoscabo de una serie de derechos inherentes tan solo al trabajador con un puesto en propiedad, principalmente la estabilidad." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 5025- 93, de las 11:25 horas del 8 de octubre de 1993).

B.- RECONOCIMIENTO PROGRESIVO DE DERECHOS A FAVOR DEL SERVIDOR INTERINO:

Con el transcurso del tiempo se ha venido reconociendo en favor del servidor interino, una serie de derechos que antes solamente disfrutaban los titulares del puesto. Esa situación se ha generado básicamente, por la tardanza de la Administración en llevar a cabo el proceso de nombramiento de servidores propietarios en los supuestos de plazas vacantes; y además, por los pronunciamientos de la Sala Constitucional que -como veremos- tienden a equiparar en algunos aspectos los derechos de esta clase de servidores con respecto a los nombrados en propiedad.

Concretamente, el primer derecho que se reconoció en favor del servidor interino -en particular de los que ocupan plazas vacantes-, fue el relacionado con el pago de prestaciones legales una vez transcurrido un año desde el nombramiento. En ese sentido, el Tribunal Superior de Trabajo desde el año 1977 sostuvo que:

"... cuando el interinazgo excede de un año, consolida a favor del servidor, el derecho a la calificación de serlo por tiempo indefinido, y su separación por esa motivación da derecho al pago de las llamadas prestaciones legales que en el presente caso no hay razón para negar." (Tribunal Superior de Trabajo de San José, Sentencia Nº 1586 de las 9:05 horas del 12 de mayo de 1977).

Igualmente, el derecho a percibir prestaciones legales, que se concebía únicamente en favor de los interinos que ocupaban plazas vacantes, se acordó también en favor de los interinos sustitutos, siempre y cuando su relación con el Estado hubiese sido mayor a un año y hubiesen mediado prórrogas en sus nombramientos, que permitiesen concluir que se trataba de contratos a plazo indefinido. Al respecto este Despacho sostuvo en su dictamen Nº C- 354- 92, del 24 de diciembre de 1992, que:

"El nombramiento de servidores que ocupan temporalmente plazas que cuentan con un titular, puede exceder de un año, sin que al hacer dejación del cargo el interino sustituto por el regreso de aquél, adquiera derecho a indemnización laboral alguna. Sin embargo, si dicho nombramiento fuera prorrogado, el servidor saliente adquiere derecho al pago de las indemnizaciones laborales correspondientes, dado que su relación con la Administración se convierte en indefinida." (El subrayado es nuestro).

Otro derecho reconocido en favor del servidor en estudio, es el relacionado con la estabilidad en su puesto. Si bien, una de las características del interinazgo es -como indicamos- la provisionalidad del nombramiento, se ha establecido de manera categórica que mientras dure la causa por la cual se realizó el nombramiento, no puede removerse al servidor interino con la finalidad de nombrar a otra persona en la misma condición, sino sólo por causas objetivas, como lo son el nombramiento del servidor propietario, el regreso del titular a su puesto, o bien, la comisión por parte del interino de una de las faltas que facultan al patrono para romper el vínculo con justa causa.

Sobre el tema, esa Sala ha señalado:

"... en tanto en que no se proceda a realizar un nombramiento de un servidor regular en la plaza que ocupa el accionante, estima esta Sala que no existe fundamento para cesarlo pues con ello se atenta, mediante un acto arbitrario, contra su legítimo derecho a la estabilidad y se irrespeta lo dispuesto en el artículo 192 de la Constitución en el tanto en que se estaría haciendo posible la práctica de sustituir a un funcionario interino por otro nombrado también interinamente. Por tanto, es criterio de la Sala que sólo si el funcionario es cesado para efectuar el correspondiente nombramiento en propiedad o para que vuelva a ocupar la plaza quien ya estaba nombrado en propiedad en ella, procede el cese ..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 867-91 de las 15:08 del 3 de mayo de 1991)

Sobre el mismo punto, ese Organo Contralor de Constitucionalidad agregó que:

"... los funcionarios interinos a pesar de no gozar de los beneficios de un régimen que les garantice la inamovilidad en los puestos que ocupan, no pueden ser destituidos nombrándose a otro interino en su puesto o sin que la plaza sea ocupada por otro funcionario en propiedad, esto con el objeto de que no se violente el principio de razonabilidad y proporcionalidad que debe imperar en todos los actos de los entes públicos y no se configure una violación al principio de igualdad y al derecho a la estabilidad laboral con que cuentan dichos funcionarios por el plazo de sus nombramientos o hasta tanto no se nombre a otro funcionario en propiedad." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 139- 95 de las 16:09 horas del 9 de enero de 1995).

Estrechamente relacionado con la estabilidad en sus puestos, se reconoció también a favor de este tipo de servidores su derecho de defensa, con fundamento en el cual, es necesario de previo a prescindir de sus servicios (cuando ello no obedezca al nombramiento del titular o al regreso de este a su puesto), abrir una investigación administrativa donde se cumplan todos los requisitos del debido proceso, a fin de acreditar la causal objetiva que se le achaca. Tal derecho también fue respaldado por esa Sala en los siguientes términos:

"Afirma el demandado, en su contestación, que el derecho de defensa consagrado en el artículo 39 Constitucional no lo tienen los trabajadores interinos, por disposiciones legales que emanan a su juicio del Estatuto de Servicio Civil y del Código de Trabajo, lo que es inexacto, toda vez que esa garantía fundamental, protege a todos los ciudadanos, y desde luego a los trabajadores, independientemente, en este caso, de la modalidad del contrato de trabajo." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 687- 90, del 22 de junio de 1990).

El derecho a un trato indiferenciado entre servidor interino y propietario, al momento de optar por una plaza vacante, también ha sido reconocido. Precisamente, al pronunciarse en torno a la constitucionalidad del artículo 5º inciso 1) de las Normas para el Reclutamiento, Selección, Adiestramiento y Orientación del Personal Odontológico de la Caja Costarricense de Seguro Social (el cual no permitía a los interinos participar en concursos para llenar plazas vacantes en esa Institución), ese Organo Jurisdiccional dispuso:

"A juicio de esta Sala, la norma transcrita impide a los profesionales en odontología, nombrados interinamente en la institución, participar en los concursos internos para llenar en propiedad plazas vacantes, con lo cual se constituye en una discriminación injustificada e irrazonable, pues la única razón que motiva tal diferenciación es la condición de interino, la que como bien se dijo en la sentencia transcrita, no es válida para sustentar una distinción, si todos, propietarios e interinos, son funcionarios de la institución y deben tener el mismo derecho de acceso a las plazas que queden vacantes." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 5596- 94 de las 15:54 horas del 27 de setiembre de 1994).

Por último, en lo que a la enumeración de derechos reconocidos al servidor interino se refiere, debemos indicar que se ha establecido que la situación de interinazgo no debe ser óbice para que los funcionarios nombrados en esa condición, tengan derecho a formar parte de los organismos técnicos que se conformen en las instituciones para las que laboran. En ese sentido se ha dicho:

"En cuanto a la imposibilidad de elegir y ser electa, como miembro de la Comisión Técnica General de Microbiología y Química Clínica que tiene la recurrente, por ser interina, ya la Sala se manifestó sobre el punto mediante el Voto Nº 3467- 93 del 20 de julio de 1993, declarando inconstitucional el artículo 45 del Decreto número 21034-S, Reglamento de Estatuto de Servicios de Microbiología Química Clínica, por ser violatorio del principio de igualdad, al ser irrazonable la diferencia que entre la condición de propietario e interino para basar un tratamiento desigual entre profesionales de la misma institución y restringir el concurso, establecía el inciso a) del artículo 4 del Reglamento mencionado, razón por la cual procede declarar con lugar el recurso, también en cuanto al impedimento al que se ha hecho referencia." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 5025- 93 ya citado.)

En síntesis, con los antecedentes expuestos, es posible afirmar que al servidor interino se le han venido reconociendo una serie de derechos que tienden a equipararlo -hasta donde la figura lo permite- al servidor propietario. Resta ahora analizar, para efecto de la acción que nos ocupa, si es posible que esa equiparación se produzca incluso en el aspecto salarial, asunto del que nos ocuparemos seguidamente.

III.- ANALISIS DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL DE LA NORMA IMPUGNADA:

El artículo 11 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones, cuya anulación se solicita, dispone textualmente:

"Los servidores interinos no podrán devengar un salario mayor del sueldo base de la categoría del puesto de que se trate. En el caso de que a un servidor regular se le ascendiere interinamente, devengará el sueldo base correspondiente a la nueva categoría, salvo que su sueldo como servidor regular sea mayor"

Con la sola lectura del texto legal transcrito, queda claro que ahí se establece un trato discriminatorio en perjuicio de los servidores interinos, o de quienes fueren ascendidos en esa condición, toda vez que por su trabajo reciben una retribución salarial menor a la de los servidores en propiedad.

A juicio de esta Procuraduría, tal situación no resulta razonable toda vez que se trata de funcionarios que prestan un mismo servicio, con las mismas tareas y obligaciones y a quienes se les exigen los mismos requisitos que se le solicitarían al servidor regular. Desde esa óptica, el establecer una discriminación salarial en perjuicio de los servidores interinos, por la sola condición de tales, es arbitrario y atenta contra el Principio de Igualdad Salarial previsto constitucionalmente.

Si como vimos con anterioridad, se ha reconocido al interino una serie de derechos, relacionados con la posibilidad de recibir prestaciones legales, de tener cierta estabilidad en su puesto, de concursar en un plano de igualdad para llenar plazas vacantes, de elegir y ser electo en organismos técnicos, etc., con más razón debe reconocerse su derecho a no ser discriminado salarialmente con respecto a los servidores en propiedad, pues ello implicaría desconocer un mandato expresamente contenido en el artículo 57 de la Constitución.

Precisamente, al resolver una acción de inconstitucionalidad donde se alegó un tratamiento discriminatorio entre servidores interinos y propietarios, esa Sala Constitucional señaló:

"... la Constitución exige al Estado y sus Instituciones garantizar a los ciudadanos su libre acceso al trabajo, mediante la implementación de políticas que deberán de llevar a cabo las instituciones estatales, por lo que también podemos deducir que toda aquella disposición legislativa o ejecutiva que contravenga esta protección constitucional a ese derecho fundamental, es abiertamente inconstitucional, pues el derecho al trabajo es considerado un derecho natural al hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna, no debiendo ser considerado como un concesión graciosa del Estado, sino un derecho cuyo cumplimiento debe éste vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cerciorándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con requisitos razonables impuestos por ley." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº número 3467-93 de las 15:06 horas del 20 de julio de 1993).

Desde nuestra perspectiva no existe justificación alguna para que beneficios salariales como por ejemplo el de carrera profesional, que se adquiere por la formación académica del servidor, su participación en cursos, etc., sea reconocida en favor de los funcionarios titulares y no de los interinos, cuando estos tienen los mismos atributos que aquéllos. Igualmente, no debería cerrarse la posibilidad de que este tipo de servidores suscriban contratos de dedicación exclusiva, cuando el patrono considere que la naturaleza de sus funciones impide el ejercicio privado de su profesión.

En lo que respecta a las anualidades, tanto las acumuladas por el interino antes de su contratación, como las que se deriven de la prestación del servicio bajo esa modalidad, también deberían ser reconocidas, pues la experiencia que representan los años de servicio en la Administración Pública es útil tanto al interino como al propietario para una mejor desempeño en su puesto.

Nótese que si el interino permanece como tal durante más de un año porque existe un retraso en el nombramiento del servidor propietario, esa tardanza, imputable por entero a la Administración, debería llevar consigo el pago de una anualidad, pues de lo contrario el patrono se beneficiaría de su propia negligencia en perjuicio del servidor. En concordancia con esa línea de pensamiento, esa Sala resolvió:

" ... el nombramiento del recurrente como interino ha venido prolongándose en el tiempo en forma inconveniente ya que le ha impedido al funcionario disfrutar de las garantías otorgadas a los servidores regulares a pesar de que ha prestado sus servicios en igual forma que estos y por un período considerable de tiempo. Esta situación se origina en la omisión de la Administración al no regularizar la situación del señor Castrillo o nombrar a otra persona para que ocupe su puesto en propiedad, situación que de ninguna manera puede ser atribuida al servidor ni ir en demérito de sus derechos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 867- 91 ya citado).

En resumen, la restricción salarial contemplada en la norma que se impugna, resulta arbitraria, discriminatoria e irrazonable, y por ello contraria al Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad, así como al de Igualdad Salarial previstos constitucionalmente.

Sólo resta agregar que (por contener disposiciones muy similares a la cuestionada), sugerimos a esa Sala analizar por conexidad la regularidad constitucional de los artículos 13 de la Ley Nº 2422 de 11 de agosto de 1959 (Ley de Salarios del Poder Judicial), y 13 de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957 (Ley de Salarios de la Administración Pública). La primera de las normas citadas establece:

"Ningún servidor interino devengará un salario mayor al mínimo de la categoría del puesto de que se trate.

Cuando en forma interina se produjere el ascenso de un servidor regular o se le recargare un puesto de mayor categoría, su sueldo será el asignado a esa categoría; y si su salario como servidor regular fuere mayor, se le ubicará en los pasos correspondientes a la nueva categoría."

Por su parte la Ley de Salarios de la Administración Pública, en su artículo 13 dispone:

"Ningún servidor interino podrá devengar un salario mayor que el mínimo de la categoría del puesto de que se trate.

En el caso de que a un servidor regular se le ascendiere interinamente o se le recargare un puesto de mayor categoría de manera interina, devengará el sueldo mínimo correspondiente a dicha categoría, salvo que su sueldo como servidor regular sea mayor. No obstante durante el período de vacaciones y durante otras ausencias hasta de un mes del Jefe o Director, cuando este fuere sustituido por el Subjefe o Subdirector de la respectiva dependencia, no se reconocerá diferencia de sueldo."

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala, declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa y analizar la regularidad constitucional de la normas recién transcritas.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en mi oficina, ubicada en el tercer piso del edificio de la Procuraduría General de la República, en esta ciudad.

San José, 15 de mayo de 1997.

Lic. Farid Beirute Brenes.

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO DE LA REPUBLICA.