SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por el CONSEJO NACIONAL DE RECTORES (CONARE) representado por su presidente y a la vez rector de la UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL (UTN), EMMANUEL GONZÁLEZ ALVARADO, por FRANCISCO GONZÁLEZ ALVARADO en su condición de rector de la UNIVERSIDAD NACIONAL (UNA), por RODRIGO ARIAS CAMACHO en su condición de rector de la UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA (UNED), por GUSTAVO GUTIÉRREZ ESPELETA, en su condición de rector de la UNIVERSIDAD DE COSTA RICA (UCR) y por JORGE CHAVES ARCE, en su condición de rector del INSTITUTO TECNOLÓGICO DE COSTA RICA (TEC), contra los artículos 2, inciso b); 3; 5 inciso b); 6; 7, incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13 inciso g), m), y párrafo segundo; 18; 21, párrafo final; 23, inciso b); 24, párrafo segundo; 27, párrafo final;  28, párrafo tercero; 30 inciso a) y su párrafo final; 31 párrafo primero; 32 párrafos segundo y tercero; 33 párrafo primero; 34, párrafos primero y tercero e incisos a), b) y c); 43 párrafo primero e incisos a), b), c), y e); 46 párrafo último; 49 párrafo b); y Transitorio X de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 de 8 de marzo de 2022, por estimar que esas normas infringen los artículos 84, 85 y 86 de la Constitución Política, así como los principios derivados de ellos, en cuanto violan la autonomía universitaria, así como las potestades constitucionales de autodeterminación, autoorganización, autogobierno y de separación patrimonial a favor de las instituciones de educación superior.

Expediente: 23-014906-0007-CO.

Informante: Julio Mesén Montoya

Señores (as) Magistrados (as):

Quien suscribe, IVÁN VINICIO VINCENTI ROJAS, mayor, divorciado, abogado, vecino de Concepción de La Unión, cédula de identidad 1 0695 0983, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo segundo del artículo 5 de la sesión ordinaria n.° 44 del 8 de marzo de 2023 del Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.° 83 del 12 de mayo de 2023, ratificado en el acuerdo de la Asamblea Legislativa n.° 6966-22-23 en sesión ordinaria n.° 167, celebrada el 20 de abril de 2023 y publicado en La Gaceta n.° 84 del 15 de mayo de 2023, con respeto manifiesto: 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

            I.- ACERCA DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

            Esa Sala dio curso a la acción de inconstitucional a la que se refiere este asunto al estimar que cumple con los requisitos previstos en los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Señala que la legitimación de los accionantes para plantear directamente la acción proviene de la posible afectación de la autonomía universitaria por parte de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), afectación que solo puede ser revisada ante la jurisdicción constitucional.

            Considera esta Procuraduría que, efectivamente, por el tipo de infracción que se alega, los accionantes se encuentran legitimados para plantear esta acción de manera directa, sin necesidad de asunto previo, con fundamento en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

            Asimismo, no observa este órgano asesor que exista algún problema de admisibilidad adicional que impida a esa Sala conocer la acción por el fondo.

            II.- CRITERIO DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LAS VIOLACIONES CONSTITUCIONALES ACUSADAS

Señalan los accionantes, entre otras cosas, que la Universidad de Costa Rica (UCR) es una institución de origen preconstitucional, pues fue creada mediante la Ley n.° 362 del 26 de agosto de 1940.  Indican que sin una derogación expresa de la Ley n.° 362 citada, su texto fue reproducido en el capítulo titulado “De la enseñanza universitaria” del Libro III del Código de Educación, n.° 181 del 18 de agosto de 1944.

Apuntan que al producirse la ruptura del orden constitucional y asumir el poder gubernativo la Junta Fundadora de la Segunda República, por Decreto n.° 2 del 8 de mayo de 1948, se dejó sin efecto la Constitución de 1871, excepto en lo referente a las garantías individuales, nacionales y sociales y se dispuso mantener vigentes todos los códigos y leyes de la República, con excepción de la Ley Orgánica del Poder Judicial.  Afirman que, por esa razón, la UCR conservó inalterable su naturaleza, funciones y autonomía preconstitucional.  Indican que la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 acordó proteger las competencias y potestades políticas, administrativas, de gobierno y de organización de la UCR, incorporándolas al texto de la Constitución Política en sus artículos 84, 85 y 87.  

Manifiestan que luego de la creación de la UCR (1940) y la promulgación de la Constitución Política (1949), se crearon otras instituciones de educación superior universitaria estatal, a saber, la UNA, el TEC, la UTN, y la UNED, a las cuales se les atribuyó la misma independencia funcional y capacidad jurídica con la que cuenta la UCR.

            Señalan que la jurisprudencia constitucional ha sido clara al establecer que las universidades del Estado gozan del más alto grado de autonomía.  Sostienen que esa autonomía universitaria otorgada por el artículo 84 constitucional comprende el ámbito administrativo, político, organizativo y financiero, además, confiere a esas casas de enseñanzas competencias y facultades de autoorganización y autogobierno (resoluciones n.° 495-1992, n.°1313-1993 y n.° 7098-2021).  Mencionan que del artículo 84 constitucional se deriva que las universidades estatales son centros de pensamiento libre, para lo cual deben y tienen que estar exentas de presiones de cualquier naturaleza que atenten contra sus cometidos.

Manifiestan que esa Sala ha señalado que la autonomía administrativa y política son oponibles ante el Poder Ejecutivo y que la autonomía organizativa lo es también frente al Poder Legislativo.  Afirman que la autonomía universitaria es de tercer grado, por lo que la regulación de la materia de empleo universitario es de "incumbencia exclusiva" de las instituciones de educación superior universitaria estatal.  Estiman que, por esa razón, la materia de empleo universitario representa una excepción a la norma general que previó la existencia de un Estatuto de Servicio Civil aplicable a todas las relaciones entre el Estado y sus servidores.

            1.- Sobre el alegato relativo a la posible violación de la autonomía universitaria al incluir a las universidades públicas dentro del ámbito de aplicación de la LMEP

Con respecto a este punto específico, indican los accionantes que el legislador incluyó en el artículo 2, inciso b), de la LMEP a las universidades estatales dentro de las instituciones cubiertas por esa ley, y no las mencionó dentro de las exclusiones dispuestas en su artículo 3, lo que viola la autonomía universitaria.

Manifiestan que la autonomía con la que cuentan las universidades estatales no solo las faculta para administrar y disponer de su patrimonio, sino también para emitir su propia normativa. Sostienen que el empleo público universitario es materia de “incumbencia exclusiva” de las universidades públicas, lo que significa que no requieren autorizaciones ni aprobaciones adicionales a su propia potestad de autogobierno.

Afirman que a la Asamblea Legislativa le está vedado imposibilitar, restar o disminuir a esas instituciones educativas las potestades y competencias necesarias para cumplir su finalidad, por lo que esos centros educativos tienen la titularidad y el ejercicio inicial, independiente, e irrestricto de todas las potestades administrativas y docentes para el cumplimiento de su especialización material, sin que esto pueda ser menoscabado por la ley.

Manifiestan que hay múltiples precedentes de esa Sala Constitucional, a través de los cuales ha reconocido un régimen de empleo universitario autónomo, propio de las universidades estatales, que está fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía. Señalan que, por ese motivo, el régimen de empleo universitario no está sometido a las directrices, lineamientos, políticas, disposiciones y acuerdos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), de la Autoridad Presupuestaria, ni del Servicio Civil, ya que, según los accionantes, forma parte integral del régimen de administración, organización y gobierno de las instituciones señaladas en el artículo 84 de la Constitución Política.

Indican que, a pesar de que ese Tribunal Constitucional advirtió en su resolución 2021-17098 que el ámbito de cobertura del proyecto n.° 21.336 (actual Ley Marco de Empleo Público) resultaba inconstitucional, la Asamblea Legislativa hizo caso omiso y   mantuvo el texto original del artículo 2.

            A efecto de abordar este tema debemos indicar que, a juicio de esta Procuraduría, el legislador está habilitado para emitir disposiciones generales en materia de empleo público, aplicables a todo el sector público, incluidas las universidades del Estado, siempre que esas disposiciones no afecten su competencia funcional, orientada a la docencia, a la investigación y a la extensión social y cultural. 

Con respecto a la obligación de las universidades públicas de acatar lo dispuesto por el legislador en áreas distintas a la de su especialidad funcional, don Eduardo Ortíz indicó que “La Universidad como cualquier otro sujeto del orden jurídico nacional, queda sometida a todas las regulaciones legales que, aun afectando su situación jurídica e interfiriendo indirectamente con la prestación de su servicio y la organización de sus medios, afectan por igual a todos los otros sujetos del mismo orden, porque están motivadas en razones a todos comunes, extrañas a su especialización funcional”. ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La Autonomía Administrativa, Revista de Ciencias Jurídicas n.° 8, noviembre de 1966, página 137.

            El mismo autor recién citado propuso un parámetro para discernir cuáles leyes son oponibles a las universidades públicas y cuáles no: “El criterio práctico más seguro para distinguir las normas lícitas y constitucionales de la Asamblea frente a la Universidad, porque no regulan la materia típica de la competencia de ésta, es considerar que las mismas son aquellas que no se refieran particularmente a la Universidad, sino a una situación abstracta a la que pueda ingresar ésta exactamente como cualquier otro sujeto y precisamente como persona jurídica común, no como institución especializada.” (op. cit. p. 138-139).

            En el caso que nos ocupa, la LMEP se emitió con la finalidad de unificar las reglas aplicables en materia de empleo en todo el sector público, no solo en las universidades públicas, lo que descarta la existencia de una lesión a la autonomía de éstas últimas por el solo hecho de incluirlas dentro de sus destinatarios.  Además, debe tomarse en cuenta que el tema de empleo público no está dentro de la competencia funcional de esas instituciones; es decir, regular las relaciones de empleo con los servidores públicos no es la razón de ser de las universidades, por lo que la LMEP no invadió el núcleo de su autonomía.

            Ya está Procuraduría ha indicado, en otras ocasiones, que la regulación legal del tema de empleo en las universidades públicas no es un aspecto que afecte, por sí mismo, su autonomía.  Las siguientes transcripciones así lo corroboran:

           

“… la Ley de Salarios tiene un ámbito propio: el reconocimiento salarial, como tal no se trata de materia que el constituyente haya reservado a las universidades estatales. Tampoco se trata de regulaciones relacionadas directamente con la materia propia de las universidades. Por lo que no se determina cómo podría considerarse que la aprobación de esta Ley resulte inconstitucional por violación al deber de audiencia previsto en el numeral 88 de la Constitución Política. Al respecto, interesa recordar que la consulta constitucional tiende a garantizar la especialidad orgánica y funcional de la universidad, sean sus misiones fundamentales (Sala Constitucional, N. 2050-91 de 11 de octubre de 1991), entre las cuales no se encuentra el régimen salarial de sus servidores.” (Dictamen C-184-97 del 25 de setiembre de 1997).

 

“… la autonomía organizativa prevista en el artículo 84 constitucional no es óbice para que el legislador diseñe reglas de empleo público comunes para todos los funcionarios de la Administración Pública y que intente hacerlas valer en relación con las universidades; generalidad que es más bien constitucionalmente deseable, atendiendo al carácter homologable de la situación en que se encuentran los empleados de las distintas administraciones públicas y para evitar distorsiones que violenten el principio de igualdad en general (art. 33) y ante el salario en particular (art. 57 y 68)”. (Dictamen C-191-98 del 10 de setiembre de 1998).

 

            Debe tenerse presente que la propia Constitución Política habilita al legislador para regular las relaciones de empleo en todo el sector público, sector que, sin lugar a dudas, incluye a las universidades públicas.  Dicha habilitación se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, norma según la cual, “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

            Ese Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el tema que nos ocupa e indicó que la autonomía universitaria no exime a las universidades públicas de sujetarse a lo dispuesto en leyes que abordan temas de empleo público, como es el caso de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.  Así, esa Sala analizó si el Instituto Tecnológico de Costa Rica, en uso de su autonomía, podía separarse de los límites legalmente dispuestos para el pago de cesantía a sus funcionarios:

 

“Aunque el Rector articule su oposición a la acción, basándose en que la autonomía de gobierno es suficiente para cobijar las negociaciones colectivas entre el Instituto Tecnológico y el Sindicato, es claro, como consecuencia de lo anteriormente transcrito, que la autonomía de gobierno invocada como una prerrogativa constitucional, debe desarrollarse dentro de los límites establecidos en la ley, con excepción de aquellas materias atribuidas a la autonomía funcional, es decir, ligadas al orden de especialidad de la institución (…) la autonomía de gobierno tiene el propósito claramente establecido para materializar los fines legales y constitucionalmente asignados al ente menor del Estado, pero no puede servir para fundamentar una presunta inmunidad del alcance de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, cuando ésta pretende asumir un control sobre los diferentes disparadores del gasto público, y establecer límites a la Administración descentralizada (y central), dentro de los cuales forma parte el Instituto Tecnológico de Costa Rica, y las otras universidades estatales, con el fin de que actúen ajustadas con las políticas nacionales, y lineamientos acordes con el tema de la responsabilidad fiscal, vigente hoy.”  (Sala Constitucional, sentencia n.° 12747-2019 del 10 de julio del 2019).

            Nótese que si bien las universidades públicas ₋a diferencia del resto de instituciones autónomas₋ gozan de autonomía de tercer grado (organizativa o plena), ese tercer grado de autonomía lo que les permite es decidir sobre su organización, definir sus órganos fundamentales, diseñar el reparto de sus funciones, etc., pero no las autoriza para separarse de la ley en materias que sean ajenas a su competencia funcional relativa a la docencia, la investigación y la extensión social y cultural.

Esa Sala, en el voto consultivo n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP, se refirió a las limitaciones que debe observar el ejercicio de la potestad legislativa en materia de empleo público para no lesionar las autonomías de segundo y de tercer grado que ostentan algunas instituciones públicas.  Ese voto indicó que la ley puede establecer reglas aplicables a los tres Poderes de la República y a las instituciones autónomas; sin embargo, estableció que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos.   En ese sentido, la resolución n.° 17098-2021 citada sostuvo que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”

 

Aun cuando esa Sala reconoció que la actividad relativa a nombramientos, evaluaciones, régimen disciplinario, topes salariales, valoración del trabajo, gestión de la compensación, clasificación de puestos, columnas salariales, etc., es una función típicamente administrativa, que en principio está encomendada al Poder Ejecutivo, también aclara que algunas de esas actividades administrativas deben ser desarrolladas directamente por los órganos y entes dotados de la autonomía a la que se ha hecho alusión, pues ello resulta indispensable para garantizar el ejercicio adecuado de las competencias exclusivas y excluyentes que les fueron conferidas por la Constitución Política.

 

Un punto medular que dejó claro esa Sala Constitucional al resolver la consulta facultativa a la que se ha hecho referencia, es que todos los órganos y entes del sector público deben acatar los principios y postulados contenidos en la LMEP, pero con la particularidad de que, en ciertos casos, concretamente, en el de los Poderes de la República distintos al Poder Ejecutivo y en el de las instituciones con autonomía grado dos y tres con funciones constitucionalmente asignadas, es al propio órgano, o ente, con funciones constitucionales asignadas, al que le corresponde aplicar la ley, lo que implica la exclusión de rectorías provenientes del Poder Ejecutivo.

 

El siguiente extracto de la resolución n.° 17098-2021 citada es útil para comprender mejor la posición de esa Sala Constitucional sobre el tema:

 “… la potestad de dictar directrices –mandatos especiales que ordenan la actividad de un órgano o un ente fijándole metas y objetivos, mas no un acto concreto– no es constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado de autonomía tres –autoorganizativa o normativa– o dos –política– o en aquellas actividades administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias. Partiendo de esta idea cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y servicio, quienes ejercen tales competencias –jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales– o participan de la gestión pública relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de Mideplán.  Hay, pues, un núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada ente público.

Ahora bien, lo anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos –Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales– establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.

Ergo, al no establecer el proyecto de ley esa salvaguarda –una norma clara y precisa– en este sentido, este Tribunal concluye, como se explicará más adelante, que hay una serie de vicios de inconstitucionalidad que quebrantan la independencia judicial, electoral y las autonomías de las universidades del Estado, la CCSS y las Municipalidades.”

 

Aparte de lo anterior, esa Sala precisó que lo relativo a la construcción de las familias, los grados de estas, la metodología de valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el manual descriptivo de cada puesto, etc., debe ser definido de forma exclusiva y excluyente, por cada uno de los órganos tutelados por el principio de división de poderes y por los entes con autonomía de segundo o tercer grado, con fines constitucionalmente asignados.  Y agregó que eso mismo aplica en lo referente a la evaluación del desempeño y al ejercicio de la potestad disciplinaria.

En todo caso, debe tenerse presente que el resultado del control facultativo de constitucionalidad (como el que ejerció esa Sala con respecto al proyecto de ley n.° 21.336 con fundamento en lo dispuesto en los artículos 96 y 97 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), no tiene el efecto de subsanar los problemas de fondo que presente el proyecto de ley, sino que su finalidad es la de orientar al legislador para que éste, en el ejercicio de su competencia constitucional, adopte las decisiones necesarias para encausar el proyecto, de forma tal que la ley que llegue a aprobarse sea acorde con el Derecho de la Constitución.  En otras palabras, lo que emite la Sala Constitucional en esos casos no es una sentencia, sino una opinión consultiva, o un dictamen no vinculante, salvo en lo relativo a vicios esenciales de procedimiento legislativo, los cuales sí deben ser subsanados por la Asamblea Legislativa en caso de que mantenga la intención de aprobar el proyecto.    Lo anterior es importante para acreditar la trascendencia de que las líneas generales trazadas en los votos consultivos (como el emitido mediante la resolución 17098-2021 citada) sean tomadas en cuenta por el legislador para prevenir las eventuales inconstitucionalidades detectadas por la Sala en la materia.

En este asunto, las observaciones de esa Sala Constitucional en lo relativo a la infracción a las autonomías de segundo y tercer grado fueron adoptadas por el legislador y plasmadas en el artículo 6 de la LMEP, relativo al Sistema General de Empleo Público.  Si bien ese artículo estableció la rectoría del MIDEPLAN sobre el Sistema General de Empleo Público, fue claro al excluir de esa rectoría “…las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

Esa misma exclusión, con salvedades similares a la transcrita en el párrafo anterior, se estableció en la LMEP en lo relativo a la potestad conferida al MIDEPLAN de establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas y programas y planes nacionales de empleo público (artículo 7, inciso a); en lo relativo a la potestad del MIDEPLAN de emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público (artículo 7, inciso c); en lo relativo a la potestad del MIDEPLAN de emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas (artículo 7, inciso f);  en lo relativo a la potestad de establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública y de fijar los beneficios de todas las personas funcionarias públicas (artículo 7, inciso l); en lo relativo a la obligación de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el MIDEPLAN remita a la respectiva institución (artículo 9, inciso a); en lo relativo a la obligación de integrarse a un único régimen general de empleo público, conformado por las familias de puestos definidas en el artículo 13 de la LMEP; en lo relativo al nombramiento y periodo de prueba del personal de alta dirección pública (artículo 18); en lo relativo a la sujeción al procedimiento de despido regulado en el artículo 21 de la LMEP; en lo relativo a la sujeción a las columnas salariales a las que se refiere el artículo 30, inciso d); en lo relativo a la aplicación de la metodología de valoración del trabajo a la que se refiere el artículo 31; en lo relativo a los grados de las familias laborales descritos en el artículo 32 de la LMEP; en lo relativo a la clasificación de los puestos de trabajo y manuales a los que se refiere el artículo 33; y en lo relativo a la aplicación de la columna salarial global elaborada por el MIDEPLAN, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, a la que se refiere el artículo 34 de la Ley.

En general, considera este órgano asesor de la Sala Constitucional que las precisiones hechas en la LMEP en relación con las particularidades de su aplicación a los entes con autonomía de tercer grado (autonomía que en nuestro país solo la ostentan las universidades públicas) se ajustan a los lineamientos establecidos en el voto consultivo 17098-2021 citado, y no se aprecia que los motivos de inconstitucionalidad invocados por los accionantes sean de recibo en lo que a ese aspecto se refiere.  Particularmente, no se observa que el artículo 2 de la LMEP sea inconstitucional por incluir dentro del ámbito de aplicación de esa ley a las universidades estatales, ni que el artículo 3 de esa misma ley sea inconstitucional por no excluir a esas universidades de su ámbito de cobertura.

Cabe señalar, en todo caso, que el artículo 2 de la LMEP, en tanto incluye dentro del ámbito de cobertura de esa ley a las universidades estatales, debe interpretarse y aplicarse integrando las precisiones que se hacen sobre los entes con autonomía de tercer grado en varios artículos de esa ley (entre ellos el 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34) pues es la particular regulación que se hizo en esas normas la que permite descartar la inconstitucionalidad que se acusa en relación con la autonomía universitaria.

            2.- Sobre el alegato relativo a la violación del principio de igualdad por la existencia de dos categorías distintas de funcionarios universitarios

 

Señalan los accionantes que los artículos 6, 7, 9, 13, 23, 27, 28, 30, 31, 32 y 33 de la LMEP son inconstitucionales por efectuar una categorización de funcionarios universitarios que no está autorizada en la Constitución Política, pues distinguen entre servidores que ejercen una labor que incide en las competencias exclusivas y excluyentes de la institución y los que efectúan tareas auxiliares.  

Afirman que tal categorización trasgrede la autonomía universitaria al permitir que el Poder Ejecutivo, a través de MIDEPLAN, ejerza su potestad de dirección sobre el personal universitario cuyas funciones supuestamente no inciden directamente en el ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes, ni en los fines constitucionalmente asignados a esas entidades educativas.  Sostienen que la labor de todo el personal universitario, sin excepción ni distinción alguna, está relacionada con la consecución del fin propio, exclusivo y excluyente de las instituciones de educación superior universitaria.

Alegan que, aun cuando las normas cuestionadas establecen que cada institución tiene la potestad de definir cuáles funcionarios ejercen una labor "exclusiva y excluyente" y cuáles no, la inconstitucionalidad persiste, pues el atributo de la autonomía se ubica en la naturaleza de los cargos desempeñados y no en la capacidad jurídica plena para adquirir derechos y contraer obligaciones que poseen las instituciones de educación superior universitaria.

 

Afirman que aceptar la distinción propuesta, tal y como se plantea en la actual redacción normativa, implicaría permitir la sujeción de las universidades a un Poder de la República y romper el modelo político contenido en la Constitución Política.  Sostienen que es inaceptable, desde el punto de vista constitucional, sustraer del régimen de empleo público universitario a un sector de su personal bajo el argumento de que no realizan labores sustanciales propias de la actividad universitaria.

Sobre este tema, es necesario recordar que la distinción entre servidores según desempeñen o no funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, responde a la necesidad de preservar el principio de División de Poderes, así como las autonomías de segundo y tercer grado de instituciones con competencias constitucionalmente asignadas.   Ello es importante para acreditar que la diferencia de trato que se cuestiona en la acción no es infundada, sino que responde a un interés superior.

Recuérdese que el principio de igualdad no implica, en el marco de las relaciones de empleo con el Estado, que deba darse un trato idéntico a todos los servidores, prescindiendo de los elementos diferenciadores de relevancia jurídica, pues no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación.  En esa línea, es posible afirmar que la desigualdad contraria a la Constitución es aquella que carezca de una justificación objetiva y razonable, lo cual, como ya indicamos, no ocurre en este caso. 

Es importante insistir en que la categoría de servidores que desempeñan funciones administrativas, profesionales o técnicas exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, se basa en lo resuelto por esa Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021 de repetida cita.  Y esa fue la respuesta de esa Sala ante la necesidad de conciliar la potestad que le confiere al legislador el artículo 191 constitucional (de emitir un solo estatuto de servicio civil para regular las relaciones entre el Estado y los servidores públicos) con la necesidad de preservar el principio de División de Poderes y las autonomías constitucionales.

Partiendo de lo anterior, esa Sala admitió la validez constitucional de que el personal del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones y de los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, que no incida en las competencias exclusivas y excluyentes asignadas a cada uno de esos órganos y entes, quede sujeto al poder de dirección y a la potestad reglamentaria del MIDEPLAN.

Por ello, considera esta Procuraduría que la distinción que cuestionan los accionantes en el apartado h) de la acción, denominado “Inconstitucionalidad de los artículos 6, 7, 9, 13, 23, 27, 28, 30, 31, 32 y 33)”, aun cuando implique un trato distinto en diversos aspectos de la relación de empleo, no es contraria al principio de igualdad constitucional.

            3.- Sobre el alegato relativo a la violación del principio de negociación colectiva.  

           

Indican los accionantes que el artículo 43, párrafo primero, e incisos a), b), c), y e) de la LMEP deja sin contenido las potestades regulatorias que tienen las autoridades universitarias sobre su propio régimen de empleo; es decir, sostienen que al restringirse el derecho a la negociación colectiva en las universidades, se vacía de contenido la autonomía universitaria en relación con la “plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones”, dentro del ámbito regulatorio de su propio régimen de empleo público universitario.

Consideran que las instituciones de educación superior no requieren leyes autorizantes para acordar temas relativos a remuneraciones de su personal, creación de incentivos, aprobación de obligaciones y compromisos de su presupuesto universitario y creación de nuevas plazas.  Sostienen además que, tratándose de materia de convenciones colectivas, la Sala Constitucional ha establecido los principios constitucionales que deben ser observados por parte de las instituciones de educación superior universitaria estatal.

            En relación con este tema, debemos indicar (como ya lo hemos hecho en otras oportunidades, entre ellas, al contestar la audiencia conferida dentro de la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente n.° 19-002620-0007-CO, contra la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) que el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos en Costa Rica es un derecho de configuración legislativa, por lo que su ámbito de aplicación, así como sus alcances, pueden ser definidos por normas legales, sin que ello, por sí mismo, implique violación alguna a normas de rango constitucional.

Si bien es cierto, algunos de los principios que se derivan del artículo 62 de la Constitución Política podrían aplicarse a la negociación colectiva en el sector público, también lo es que esa norma no se emitió con la intención de ser aplicada a las relaciones de empleo público.  Para acreditar esa situación, nótese que el Convenio n.° 98 de la Organización Internacional del Trabajo, Sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, adoptado en el año 1949, excluyó de su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos de la Administración del Estado (artículo 6), lo que evidencia que para ese año (que coincide con el de la promulgación de la Constitución Política vigente) no estaba prevista la posibilidad de que las relaciones de empleo público se rigieran por normas convencionales sino, más bien, por normas estatutarias, emitidas unilateralmente por el Estado.

Lo anterior concuerda con lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Política, en el sentido de que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. Esa norma refleja una visión uniformadora de las reglas que deben imperar en las relaciones de empleo entre el Estado y sus servidores, uniformidad que resulta compatible con las regulaciones sobre negociación colectiva establecidas en la LMEP.

Es necesario precisar que la libertad absoluta de negociación que se pretende hacer derivar del artículo 62 de la Constitución Política aplica en lo relativo a las condiciones laborales del sector privado, no para las del sector público, pues este último se rige por reglas y principios que en algunos casos son diametralmente distintos a los del empleo privado.  Evidentemente, no puede conferirse el mismo trato al uso y disposición de fondos públicos (que son los que financian las relaciones de empleo público), que el que se otorga al uso de fondos privados, pues los primeros deben estar orientados a la búsqueda de la satisfacción del interés público, por lo que no son absolutamente disponibles para las partes que negocian una convención colectiva en el ámbito público.

Ya esa Sala, desde hace muchos años, ha mantenido la tesis de que la negociación colectiva en el sector público no es asimilable a la del sector privado, y que la primera debe respetar las leyes, los reglamentos y las directrices vigentes.  A manera de ejemplo, en su sentencia número 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, indicó lo siguiente:

"… es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia Nº 1696-92 de esta Sala." (El subrayado es nuestro).

Además, es preciso recordar que ningún derecho, fundamental o no, es irrestricto, sino que todos ellos están sujetos a las limitaciones y restricciones propias de su naturaleza, siempre que éstas últimas sean razonables y estén contenidas en normas de rango legal, como ocurre con las impuestas a la negociación colectiva en el sector público. Los principios de eficiencia en el manejo de los fondos públicos, racionalidad del gasto, conducción sana de las finanzas públicas, etc., que son de rango constitucional, deben armonizarse con la posibilidad de negociación colectiva en el sector público, posibilidad que –insistimos– no puede ser irrestricta, sino que, por el contrario, debe adaptarse a las posibilidades económicas del país.

Ciertamente, esa Sala, al analizar la constitucionalidad del artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y del Transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó que a los empleados del sector público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas, no puede limitárseles la posibilidad de crear incentivos, compensaciones o pluses salariales.  Señaló además que no puede negarse al jerarca de cada entidad pública la potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva.  Nos referimos al voto consultivo n.° 19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, mediante el cual se resolvió la consulta facultativa de constitucionalidad planteada con respecto al expediente legislativo 20580, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9635.  Esa resolución (la cual fue reiterada en el voto consultivo n.° 17098-2021 citado) indicó lo siguiente:

“En síntesis, una disposición que obligue a denunciar las convenciones colectivas y, por otro lado, que impida, por medio de estas, lograr mejorar las condiciones, sin modulación de ningún tipo, resultaría contraria al Derecho de la Constitución; de manera, que el legislador no podría, de antemano, restringir la posibilidad de celebrar convenciones colectivas entre patronos y trabajadores, en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de esta institución, sin violar la libertad sindical.

En consecuencia, debe entenderse, que el artículo 55, de la Ley N° 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública), tal como lo adiciona el proyecto consultado, no es inconstitucional, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley; sin perjuicio de los controles de legalidad y de constitucionalidad sobre el resultado de la negociación, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso y manejo de los fondos públicos. De igual forma, en relación con el Transitorio L, del proyecto consultado, debe interpretarse que cada jerarca de las entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.”

            A pesar de lo anterior, esta Procuraduría, como órgano asesor objetivo de esa Sala, considera que al ser la negociación colectiva en el sector público un derecho de configuración legislativa, el legislador sí puede establecer restricciones al ejercicio de ese derecho, como las contempladas en el artículo 43 de la LMEP.  Nótese incluso que la prohibición de crear incentivos, compensaciones o pluses salariales por vía de negociación colectiva (prohibición que está prevista en el inciso c, del artículo 43 citado) es necesaria para la funcionalidad del esquema de salario global implementado en la misma LMEP, pues ese esquema de remuneración es incompatible con la existencia de sobresueldos como incentivos, compensaciones o pluses salariales.

            En resumen, considera esta Procuraduría que el artículo 43 la LMEP, no infringe el derecho a la negociación colectiva al que se refiere el artículo 62 de la Constitución Política.

            4.- Sobre las inconstitucionalidades específicas acusadas en la acción

            Aparte de los tres temas generales a los que se hizo referencia anteriormente, en el escrito mediante el cual se planteó la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa se señalaron 18 inconstitucionalidades concretas, la mayoría de ellas relacionadas directa o indirectamente con los temas que ya fueron analizados en este informe.  De seguido nos referiremos a cada una de ellas. 

 

            1.- Artículo 5, inciso b) de la LMEP.  Continuidad laboral

 

      Indican los accionantes que el artículo 5, inciso b, de la LMEP atenta contra la potestad de organización, administración y gobierno con que cuentan las autoridades universitarias, pues dispone que la continuidad laboral se interrumpe cuando haya existido un plazo de inactividad igual o superior a seis meses.  Alegan que la programación de actividades y ciclos académicos puede generar interrupciones iguales o mayores a seis meses sin que ello tenga que interrumpir la continuidad laboral del personal universitario.  Señalan que ese tema está regulado, de manera exclusiva y excluyente, en los reglamentos internos de cada universidad.

            La norma que se cuestiona define lo que debe entenderse por continuidad laboral y establece que es la relación de subordinación que se desarrolla de forma continua para la Administración Pública, con independencia de la entidad, el órgano o las empresas del Estado, siempre que se trate de alguna de las instituciones a las que hace referencia la propia LMEP en su artículo 2.  Agrega que para que exista continuidad debe haber prestación de servicios sin interrupciones iguales o superiores a un mes calendario. Y aclara que para las personas trabajadoras del título II del Estatuto de Servicio Civil y las personas docentes de las universidades públicas, la continuidad laboral se considerará interrumpida después de un plazo de inactividad igual o superior a seis meses.

 

            A juicio de esta Procuraduría, la LMEP puede establecer válidamente lineamientos generales aplicables a todo el sector público (lo que incluye a los tres Poderes del Estado, al Tribunal Supremo de Elecciones y a las instituciones autónomas de segundo y tercer grado) como ocurre por ejemplo en temas como el del salario global, el límite máximo de vacaciones, la periodicidad del pago del salario, etc.

 

            Lo relativo al lapso de inactividad que debe transcurrir para que se estime que una relación de empleo público mantiene su continuidad es uno de los aspectos que puede ser regulado por el legislador, pues se trata de un tema que no incide en el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a los tres Poderes del Estado, al Tribunal Supremo de Elecciones y a las instituciones autónomas de segundo y tercer grado.

 

            Si las universidades públicas estiman que el lapso de inactividad establecido en el artículo 5, inciso b), de la LMEP para catalogar una relación de empleo como continua es irrazonable (por ser demasiado corto, demasiado largo, o por cualquier otro motivo) y que esa irrazonabilidad hace que la norma sea contraria a la Constitución Política, deben presentar los argumentos y las pruebas que lo acrediten, lo cual no ha ocurrido en este caso, sin que aprecie esta Procuraduría que el establecer un plazo, por sí mismo, exceda las competencias constitucionales a cargo de la Asamblea Legislativa, o viole la autonomía universitaria. 

 

            2.- Artículos 6, 7 incisos a), c), f), y l), 9 inciso a) de la LMEP. Rectoría del MIDEPLAN sobre personal que no realiza labores exclusivas y excluyentes

 

      Indican los accionantes que todo el personal de las universidades públicas debió haber quedado excluido de la rectoría y del ámbito de competencias de MIDEPLAN.

            Sobre este aspecto, debemos reiterar que la categoría de funcionarios que desempeñan funciones administrativas, profesionales o técnicas exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a las universidades públicas surgió  ante la necesidad de conciliar la potestad que le confiere al legislador el artículo 191 constitucional (de emitir un solo estatuto de servicio civil para regular las relaciones entre el Estado y los servidores públicos) con la necesidad de preservar la autonomía de las universidades.  Por ello, considera esta Procuraduría que la distinción entre los funcionarios que pertenecen a esa categoría y los que no participan de ella, aun cuando implique un trato distinto en diversos aspectos de la relación de empleo, no es inconstitucional. 

            Precisamente, la posibilidad de que no se aplique la rectoría del MIDEPLAN sobre los funcionarios que realizan labores exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a las universidades públicas es una de las finalidades del esquema que siguió la LMEP, esquema que se fundamenta en lo resuelto por esa Sala en el voto consultivo 17098-2021 de reiterada cita.

                       

            3.- Artículo 13, inciso g), párrafo segundo de la LMEP.  Régimen general de empleo público. Otorga a las instituciones autónomas de tercer grado la posibilidad de crear su propia familia de puestos para las personas que ejerzan funciones exclusivas y excluyentes

 

Manifiestan los accionantes que el artículo 13, inciso g), de la LMEP es inconstitucional porque debería establecer que cada universidad tendrá su propia familia de puestos, sin exclusión de cargo alguno y sin requerir para ello autorización de la ley, pues tal competencia les deviene directamente del ejercicio de su potestad constitucional de organización, administración y gobierno en materia de empleo público universitario.

 

            La norma que se impugna dispone que los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.

 

            Los accionantes pretenden que se declare que las universidades públicas tendrán su propia familia de puestos, indistintamente de que se trate de personas que realicen o no labores que sean exclusivas o excluyentes.

 

            Como hemos indicado reiteradamente, la lógica de la LMEP, orientada a distinguir entre personas que realizan funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas y personas que no realicen ese tipo de funciones, tiende a que se tutele la autonomía de tercer grado que ostentan las universidades públicas, de manera tal que no existe la inconstitucionalidad que se reclama.

 

            4.- Artículo 18- Regula el nombramiento y el periodo de prueba de los puestos de alta dirección pública

           

Alegan los accionantes que la norma citada invade las competencias regulatorias conferidas a las universidades públicas, competencias que incluyen la potestad constitucional para administrar, organizar y gobernar su propio régimen de empleo.  Sostienen que las disposiciones que regulan las condiciones, elección y nombramiento de su personal de alta dirección pública, según su organización, no requieren una ley que autorice su aplicación.

            La norma cuya constitucionalidad se cuestiona establece que las personas nombradas en puestos de alta dirección pública tendrán un periodo de prueba de seis meses y su nombramiento se hará por un máximo de seis años; sin embargo, la propia norma excluye expresamente de su aplicación a las universidades, pues indica que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa respetarán los plazos y períodos determinados en sus leyes, estatutos orgánicos y reglamentos, respecto de los servidores públicos nombrados en puestos de alta dirección pública.”

 

            Partiendo de lo anterior, no encuentra esta Procuraduría razón alguna para dudar de la constitucionalidad de la norma que se impugna.

 

            5.- Artículo 21- Procedimiento de despido

 

Indican los accionantes que el artículo 21 de la LMEP invade el campo de competencias regulatorias de las universidades públicas, pues estas tienen plena potestad constitucional para administrar, organizar y gobernar su propio régimen de empleo, por lo que no están sujetas a las materias que regula el artículo 21 cuestionado. Además, señalan que las disposiciones normativas universitarias que regulan lo relativo al “debido proceso” para ejecutar los procedimientos de despido no requieren de una ley que autorice su aplicación.

            La disposición cuya constitucionalidad se cuestiona regula el procedimiento que ha de seguirse para el despido de un funcionario; sin embargo, la propia norma excluye expresamente de su aplicación a las universidades públicas, pues indica que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso.”

 

            Partiendo de lo anterior, no encuentra esta Procuraduría razón alguna para apoyar la pretensión de los accionantes en el sentido de que se declare la inconstitucionalidad de esa disposición.

 

            6.- Artículo 23, inciso b); y artículo 24, párrafo segundo.  Capacitación del personal

 

Señalan los accionantes que los dos artículos mencionados someten a las instituciones de educación superior universitaria estatal al ámbito de rectoría del MIDEPLAN en materia de formación y capacitación profesional, tanto de su personal ordinario (artículo 23) como de los cargos de alta dirección pública (artículo 24).  Sostienen que esas tareas de formación y capacitación deben ser ejercidas de manera exclusiva y excluyente por las propias universidades. Afirman que una interpretación conforme con la Constitución Política debería conducir a afirmar que las capacitaciones de todas las personas servidoras de las instituciones de educación superior están excluidas de la rectoría de MIDEPLAN.

 

            Sobre este punto, debemos indicar que el artículo 23, inciso b), de la LMEP se refiere a los procesos de formación y capacitación de los funcionarios públicos en general y establece la obligación de todos los órganos y entes del sector público de capacitar a sus funcionarios para lograr los objetivos institucionales con eficacia y eficiencia.  Esa enunciación general no invade la autonomía de tercer grado que ostentan las universidades públicas.

 

            Por su parte, el artículo 24, párrafo segundo, de la misma ley regula lo relativo a la capacitación del personal de alta dirección pública y encarga al MIDEPLAN la tarea de emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos para la capacitación de ese tipo de funcionarios y de coordinar lo correspondiente con las escuelas, los centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos en el artículo 2 de la LMEP, según los requerimientos y las especificidades de cada dependencia pública.

 

            Debe entenderse que las labores de capacitación que encomienda esa norma al MIDEPLAN son parte de la rectoría que ejerce ese ministerio con respecto a las relaciones de empleo del sector público. Partiendo de ello, habría que concluir que la competencia atribuida al MIDEPLAN en materia de capacitación aplica solamente para las personas servidoras públicas que no desempeñen funciones o labores exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a las universidades, lo cual excluye cualquier posibilidad de infracción a la autonomía universitaria. 

 

            7.- Artículo 27, párrafo final.   Evaluación del desempeño

 

Al igual que en las disposiciones anteriores, indican los accionantes que este artículo (que establece reglas aplicables a la evaluación del desempeño en el sector público) invade el campo de competencias regulatorias de las universidades públicas.  La norma cuya constitucionalidad se cuestiona dispone lo siguiente:

 

            “ARTÍCULO 27-    Evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas

            La evaluación del desempeño será un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desempeño y desarrollo integral de las personas servidoras públicas.

            Este instrumento de evaluación deberá ser objetivo, sin perjuicio en contra del servidor por injerencia política, persecución, acoso laboral y a la moral y ética, o por eventuales denuncias en contra de sus superiores por posibles faltas en contra de la administración eficiente de los recursos de la Hacienda Pública.

            Las instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán las disposiciones que regularán la evaluación del desempeño de su personal para el adecuado cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo de la Educación Superior Estatal, los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución Política y lo establecido en la presente ley.”  (El subrayado es nuestro).

 

Sostienen los accionantes que la frase "…y lo establecido en la presente ley”, contenida en el último párrafo de la norma recién transcrita, hace que a las universidades públicas les sea aplicable todo el contenido de la LMEP en materia de evaluación del desempeño.

 

            A juicio de esta Procuraduría, la norma cuya constitucionalidad se cuestiona excluye expresamente de su aplicación a las universidades, pues indica –valga reiterar– que “Las instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán las disposiciones que regularán la evaluación del desempeño de su personal para el adecuado cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo de la Educación Superior Estatal, los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución Política y lo establecido en la presente ley.”

 

            Evidentemente, cuando la disposición transcrita indica que las instituciones de educación superior universitaria deben cumplir con lo establecido en la LMEP, se refiere a aspectos distintos al de la evaluación del desempeño, pues esa materia la encarga expresamente a las universidades.   Incluso, el artículo 30 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, emitido mediante el decreto n.° 43952 del 28 de febrero del 2023, reitera que las universidades públicas están facultadas para regular por sí mismas lo relativo a la evaluación del desempeño de su personal.

 

            Partiendo de lo anterior, no encuentra esta Procuraduría razón alguna para que se cuestione la constitucionalidad de la norma que se impugna.

 

            8.- Artículo 28, párrafo tercero.  Fundamento metodológico de la evaluación del desempeño

 

Manifiestan los accionantes que la frase “(…) para todo el sector público (…)” contenida en el artículo 28, párrafo tercero, de la LMEP, hace extensivas las potestades de dirección del MIDEPLAN en relación con el método que deben aplicar las universidades para la evaluación del desempeño de sus funcionarios, en perjuicio de su autonomía.  El texto completo del artículo 28 impugnado es el siguiente:

 

“ARTÍCULO 28-Fundamento metodológico de la evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas se fundamentará en indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a los procesos y los proyectos que realice la dependencia a la que pertenece, y la del cuerpo de los niveles directivos en todos sus niveles para el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales.

Será responsabilidad de cada superior definir los procesos y los proyectos de la dependencia, así como los productos y los servicios prestados, de conformidad con la normativa vigente y los planes estratégicos gubernamentales institucionales.

Los lineamientos generales aplicables para todo el sector público los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el objetivo de homogeneizar y estandarizar, con las salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Considera esta Procuraduría que el reproche contra el artículo 28, párrafo tercero, de la LMEP carece de fundamento.     Como ya indicamos, el artículo 27 de la LMEP y el 30 de su reglamento confieren a las instituciones de educación superior universitaria estatal la potestad de emitir las disposiciones que han de regular la evaluación del desempeño de su personal, por lo que el reparo que se plantea no es de recibo.  Nótese incluso que la misma norma que se impugna señala que es aplicable a “todo el sector público”, y agrega que ello es así “con las salvedades respectivas”.

 

            9.- Artículo 29. Criterios básicos para la evaluación del desempeño

 

Indican los accionantes que el artículo 29 de la LMEP obliga a todas las autoridades universitarias con rango de jefatura a someterse a la LMEP en materia de evaluación del desempeño, imponiendo criterios y acciones para su aplicación, cuando la misma ley exceptúa de su cobertura a las instituciones universitarias estatales.  Afirman, además, que hay disposiciones normativas universitarias que regulan la materia de evaluación de desempeño de su propio personal, por lo que no necesitan de una ley que autorice su aplicación e invada su autonomía universitaria.

 

            En relación con este tema, debemos reiterar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la LMEP y el 30 de su reglamento, todo lo relativo a la evaluación del desempeño de los servidores que aquí hemos destacado como exclusivos y excluyentes de las instituciones de educación superior universitaria estatal está a cargo de cada una de las universidades, por lo que el reparo que se plantea carece de fundamento. 

 

            10.- Artículo 30, inciso a) y párrafo final. Postulados de la gestión de la compensación

 

Señalan los accionantes que las universidades estatales tienen la potestad directa, conferida por norma constitucional, de establecer sus propias familias de cargos, de determinar sus estratos, responsabilidades y criterios de remuneración, de definir ámbitos de responsabilidad en cada perfil de puesto, según su propia estructura ocupacional, para lo cual deben cumplir con el principio según el cual "el salario será siempre igual para igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y condiciones", pero siempre dentro de su propio referente de institucionalidad, esto es, dentro del ámbito de las instituciones de educación superior universitaria estatal.

 

Manifiestan que la determinación de las categorías salariales asociadas a cada familia de puestos universitarios es materia que compete definir a las propias autoridades universitarias, pues constituye un acto de disposición sobre su propio presupuesto, el cual está separado de la Hacienda Pública por disposición de los artículos 84 y 85 de la Constitución Política.

 

            Entendemos que la preocupación de los accionantes se fundamenta en que el inciso a), del artículo 30, de la LMEP establece que el salario “… será siempre igual, para igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore.”  (El subrayado es nuestro).  Consideran que la igualdad salarial debería aplicar solamente en relación con las instituciones de educación superior, no así con el sector público.

 

            Al respecto, considera esta Procuraduría que la enunciación que hace el artículo 30, inciso a), de la LMEP en el sentido de que el salario será siempre igual para igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore, se deriva directamente del principio de igualdad salarial contemplado en el artículo 57 de la Constitución Política.  Esa norma dispone que “El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.”   

 

            La inquietud que plantean los accionantes se basa en la presunción de que el salario de los servidores universitarios podría fijarse utilizando como parámetro la remuneración de empleados similares que no laboran para instituciones universitarias; sin embargo, se trata solo de una conjetura, la cual resulta insuficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma que se impugna. 

 

            11.- Artículo 31- Metodología de valoración del trabajo

 

Sostienen los accionantes que la potestad de crear la metodología de valoración de trabajo de todos los servidores de las universidades públicas es de su competencia exclusiva y excluyente.  Además, indican que para el ejercicio de tal competencia no requieren una ley habilitante en favor de las instituciones de educación superior, ya que ese ejercicio deriva de los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución Política.

 

            La norma impugnada ratifica la posibilidad de que las universidades públicas emitan su propia metodología de valoración del trabajo, pues indica que “…el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa especificarán una metodología de valoración del trabajo para el servicio público a su cargo.” 

 

            Partiendo de lo anterior, no encuentra esta Procuraduría razón alguna para que se objete la constitucionalidad de la norma que se impugna, pues su texto resulta acorde con la competencia que los propios accionantes atribuyen a las universidades públicas.

 

            12.- Artículo 32- Grados dentro de las familias laborales

Indican los accionantes que las universidades estatales están excluidas de la determinación que haga MIDEPLAN no solo en materia de grados, sino en cuanto al número de grados que sean requeridos, sus características y metodología de evaluación de puestos de trabajo que pueda ser aplicada a cada familia laboral.

            Sobre este aspecto, debemos indicar que la norma que se cuestiona otorga a las universidades públicas la posibilidad de definir los grados dentro de su familia laboral pues indica que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral, según la determinación que realice la respectiva institución.”

 

            Por lo anterior, es criterio de esta Procuraduría que la norma cuestionada no es contraria a la Constitución Política.

 

            13.- Artículo 33, párrafo primero- Clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados

Indican los accionantes que la distinción que se hace en esta norma entre las personas servidoras públicas con funciones exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a las universidades y las personas funcionarias públicas cuyas funciones no tienen esas características, es inconstitucional. 

Sostienen que las universidades están excluidas de la determinación que MIDEPLAN desarrolle sobre la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras públicas universitarias. Afirman que es competencia exclusiva y excluyente de las instituciones de educación superior universitaria estatal establecer esa clasificación de puestos, pues poseen plena autonomía en materia administrativa, de organización y de gobierno, lo que está consagrado en los artículos 84 y 85 de la Constitución Política.

            La norma que se cuestiona excluye expresamente de su aplicación a los funcionarios de las universidades públicas que hayan sido declarados “exclusivos y excluyentes” pues indica que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.”

 

            La distinción entre los funcionarios que desempeñan funciones relacionadas con las competencias que le han sido constitucionalmente asignadas a las universidades públicas y los funcionarios que no desempeñan ese tipo de funciones (categoría esta última a la que sí se aplica la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público) es un tema que ya fue analizado y que a juicio de este órgano asesor no infringe la Constitución Política.

 

            14.- Artículo 34, párrafos primero y tercero, e inciso a), b) y c).  Columna salarial global

Señalan los accionantes que la disposición impugnada invade el ámbito de competencias regulatorias propias de las instituciones de educación superior universitaria estatal, las cuales poseen plena potestad constitucional para administrar, organizar y gobernar su propio régimen de empleo. Sostienen que la determinación de la columna salarial de su personal, sus puntajes, la valoración de factores de trabajo, así como cualquier otro elemento determinante de la razonabilidad y proporcionalidad de cada escala salarial asociada, sus columnas y familias de puestos, así como sus eventuales ajustes por costo de vida, deberán ser determinadas de manera exclusiva y excluyente por las autoridades universitarias en ejercicio de sus potestades constitucionales de autoadministración, auto organización y autogobierno.

Sobre este punto, la norma que se cuestiona establece claramente la competencia de las universidades para establecer su propia columna salarial.  Indica expresamente esa disposición que “… el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.”

            Por ello, no observa este órgano asesor que la norma impugnada presente los problemas de constitucionalidad que acusan los accionantes.

 

            15.- Artículo 43.- párrafo primero, e incisos a), b), c), e).  Regulación de las negociaciones colectivas

Señalan los accionantes que esta norma deja sin contenido las potestades regulatorias que tienen, por norma constitucional, las autoridades universitarias sobre su propio régimen de empleo, a saber, “plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones”.  Además, mencionan que en materia de convenciones colectivas esa Sala Constitucional ha establecido los principios que deben ser observados, incluso por parte de las instituciones de educación superior universitaria estatal. Es por ello que, a juicio de los accionantes, las instituciones de educación superior no requieren leyes autorizantes en temas de remuneración de su personal, creación de incentivos, compensaciones salariales, creación de nuevas plazas, entre otras.  

Sobre este aspecto debemos indicar que en un apartado anterior de este informe se analizó el tema específico de la negociación colectiva, por lo que remitimos a él a efecto de no ser reiterativos.

 

            En todo caso, es importante insistir en que, a juicio de esta Procuraduría, el artículo 43 de la LMEP, al establecer las condiciones para el ejercicio de la negociación colectiva en el sector público (no solo en las universidades públicas), no vacía de contenido la autonomía universitaria, ni afecta la capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones que ostentan las instituciones de educación superior universitaria estatal.

 

            16.- Artículo 46, párrafo último. Relaciones de servicio temporales o por períodos

Indican los accionantes que la prohibición de realizar contrataciones temporales de servidores públicos para la atención de actividades ordinarias invade las potestades de administración, organización y autogobierno que tienen las instituciones de educación superior universitaria estatal sobre el servicio que prestan, ya que la eventual contratación de servidores temporales para la atención de sus actividades, programas, carreras y demás actividades de docencia, investigación y extensión, forma parte de su quehacer ordinario.

Señalan que esta disposición viola el régimen de administración, organización y gobierno que le corresponde a las instituciones de educación superior respecto a la regulación de sus propios servicios, ya que algunas de sus actividades ordinarias no poseen carácter permanente sino temporal y recurrente, según lo determine la programación de sus diferentes ciclos académicos, que deben ser atendidos mediante las contrataciones temporales de servicio que correspondan según su propia normativa interna.

 

Sobre este tema, considera esta Procuraduría que la ley puede establecer válidamente lineamientos generales en materia de empleo público aplicables a todo el sector público, sin que ello viole la autonomía de gobierno u organizativa que poseen ciertos entes públicos.

 

            En esa línea, no observa esta Procuraduría que establecer restricciones relacionadas con la contratación temporal de personas para realizar labores que por su naturaleza sean ordinarias, infrinja la autonomía universitaria.  Debe tenerse presente que, en principio, todas las labores ordinarias de un órgano o de un ente deberían de realizarse por medio del personal ordinario.

 

            Nótese, en todo caso, que la norma impugnada no prohíbe las contrataciones temporales o por periodos, sino que establece que ese tipo de relaciones solo son viables cuando estén orientadas a la realización de labores extraordinarias; labores justificadas en procesos productivos temporales o por perfiles que dependan de los estándares y el alto desempeño de una determinada familia de puestos; labores que requieran determinadas destrezas físicas, cognitivas o afines para actividades específicas; y labores originadas en la atención de emergencias o fuerza mayor, por el plazo que establezca cada administración.

 

            Incluso, la prohibición de contratar personal temporal para realizar labores ordinarias no es absoluta, pues la propia norma admite ese tipo de contrataciones “… cuando por razones de conveniencia nacional, por inopia o por razones de emergencia, sea necesario acudir a esta vía para garantizar la continuidad de los servicios brindados por la respectiva institución.”

 

            Por lo expuesto, no considera esta Procuraduría que el último párrafo del artículo 46 de la LMEP viole la autonomía universitaria.

 

            17.- Artículo 49 inciso b). Modificaciones a la normativa vigente.  Reforma al artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil

Afirman los accionantes que el artículo 49, inciso b), de la LMEP, en tanto reforma el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil para establecer que todas las relaciones entre el Estado y sus servidores estarán reguladas por ese Estatuto, hace caso omiso a los límites y a las exclusiones que tiene ya incorporado el texto de la LMEP y, en su lugar, dispone aplicar en toda su extensión el Estatuto de Servicio Civil a todo servidor público sin excepción, lo cual viola la autonomía universitaria.

Para esta Procuraduría es claro que el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil, reformado por el artículo 49, inciso b) de la LMEP, debe interpretarse de forma armónica con las disposiciones de la propia LMEP, la cual establece reglas especiales aplicables a las instituciones autónomas de segundo y de tercer grado.

 

            Además, esa Sala, en el voto consultivo 17098-2021 citado, resolvió que pueden existir estatutos especiales que rijan las relaciones de empleo de ciertos órganos o entes descentralizados, lo que implica que las disposiciones especiales aplicables a ciertos órganos y entes públicos no necesariamente perdieron su vigencia con la promulgación de la LMEP: 

 

“… la intención del constituyente originario fue someter a un régimen de Derecho administrativo –estatutario– todas las relaciones de empleo público, es decir, ningún órgano ni ente de la Administración Pública, central o descentralizada, quedó exento de este deber, de ahí que, si bien pueden existir estatutos especiales –propios de los órganos y entes descentralizados–, siempre y cuando respondan a los principios cardinales que se encuentran consagrados en la Carta Fundamental, también es lo cierto que es constitucionalmente válido que haya un estatuto único que regula las relaciones entre la Administración Pública, central y descentralizada, y sus servidores.  Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa está habilitada por el Derecho de la Constitución a establecer un estatuto único que comprenda a todos (as) los (as) servidores (as) públicos, con las excepciones que la Constitución –incisos 1 y 2 del artículo 140– y el citado estatuto determine, por lo que, en este extremo, el proyecto de ley consultado no resulta contrario al citado Derecho y, lógicamente, siempre y cuando no se supriman, afecte en lo esencial, ni se trasladen las competencias exclusivas y excluyentes que le corresponden a los poderes del Estado y a los entes descentralizados a otros órganos y entes según el principio de separación de poderes o funciones o el grado de autonomía, respectivamente.”

 

            De todos modos, la revisión de la vigencia de las disposiciones especiales que rigen a cada órgano y a cada ente público con posterioridad a la promulgación de la LMEP es un asunto de legalidad ordinaria, que tendrá que ser analizado caso por caso.  Partiendo de ello, no es posible admitir como válida la afirmación que hacen los accionantes en el sentido de que todo el personal del sector público quedó sometido al Estatuto de Servicio Civil y que tal situación viola la autonomía universitaria.

            18.- Transitorio X.- Denominación de las instancias de nivel directivo

Manifiestan los accionantes que el transitorio cuestionado establece la obligación de que las autoridades universitarias adopten una denominación única para los puestos de nivel directivo.  Agregan que esa obligación invade el ámbito de competencias regulatorias propias de las instituciones de educación superior universitaria estatal, las cuales poseen potestad constitucional para administrar, organizar y gobernar su propio régimen de empleo.  Sostienen que no le compete a la LMEP definir la nomenclatura que deberán tener los diferentes puestos o cargos que integren sus estructuras de empleo.

En relación con este tema, consideramos que no existe la inconstitucionalidad que se reclama, pues la forma en que se denominen las instancias de nivel directivo es una cuestión de nomenclatura, que tiende a uniformar la terminología que ha de emplearse en las relaciones de empleo del sector público, lo cual no afecta la autonomía universitaria, ni el ejercicio de la finalidad constitucional que se le ha asignado a las instituciones de educación superior universitaria estatal, relativo a la docencia, la investigación y la extensión social y cultural.

            Es importante destacar que la norma impugnada no limita la creación de puestos de nivel directivo, ni restringe la facultad que tienen las universidades públicas para organizarse de la forma que estimen conveniente.  Lo que pretende la ley, mediante una norma aplicable no solo a las universidades del Estado, sino a todo el sector público, es unificar la terminología con que ha de denominarse a los funcionarios de nivel directivo. 

            III.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, sugerimos a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

            NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 28 de agosto del 2023.

 

Iván Vinicio Vincenti Rojas

Procurador General de la República