SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

EXPEDIENTE: 21-013618-0007-CO

PROCESO: ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

ACCIONANTE:  XXX

OBJETO:  LEY N° 9838, ART. 95 BIS LEY N° 9078 (REFORMA LEY N° 9838) Y DECRETOS EJECUTIVOS N° 42227-MP-S Y 43048 MOPT-S

INFORMANTE: JORGE A. OVIEDO ALVAREZ

SEÑORES (AS) MAGISTRADOS (AS):

 

Yo, Julio Alberto Jurado Fernández, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, cédula de identidad número 1-0501-0905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDIOFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210 del 2 de noviembre del 2016, contesto la audiencia otorgada mediante resolución de las catorce horas treinta y cuatro minutos del veintisiete de julio de dos mil veintiuno respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que interpone xxx.

I.                  

   OBJETO DE LA ACCIÓN

El Accionante impugna -por considerar que se violaron trámites sustanciales en su trámite- la constitucionalidad de la Ley N° 9838 de 3 de abril de 2020. Además, impugna, acusando su inconstitucionalidad por razones de fondo, el artículo 95 bis de la Ley N° 9078 adicionado por el artículo 1 de la Ley N° 9838, y los Decretos Ejecutivos N° 43048-MOPT-S y N° 42227-MOP-S.

El accionante expone un marco de referencia de la epidemia en Costa Rica, crisis ocasionada por la COVID-19, que ha motivado al país a tomar medidas extraordinarias. El 16 de marzo del 2020 se declaró Estado de Emergencia Nacional en todo el territorio nacional por medio del Decreto N° 42227-MP-S, con base en el artículo 34 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley N° 8488. Indica que mediante el Decreto N° 42227-MP-S se han emitido una serie de acciones, que incluyen resoluciones del Ministerio de Salud, que considera “sin mayor criterio técnico”, que violentan libertades públicas, afectando gravemente miles de emprendimientos y provocando despidos masivos y la suspensión de contratos laborales en el sector privado, excusándose en la necesidad de defender el derecho a la vida, pero que implican restricciones drásticas a las libertades de circulación, reunión, educación, expresión y al ejercicio de actividades económicas y profesionales, todo por medio de un decreto (de rango jerárquicamente inferior a la ley), libertades que son reserva de ley.

Alude a que la suspensión de libertades es una atribución propia de la Asamblea Legislativa que la puede declarar por votación no menor de los dos tercios de sus miembros en caso de evidente necesidad pública, sobre los derechos y garantías contempladas en los artículos 22, 23, 24, 26,28, 29, 30 y 37 constitucionales. La suspensión que haga la Asamblea puede ser de todos o algunos derechos, en parte o todo el territorio nacional y hasta por 30 días, este es el marco que el constituyente creó, como garantía para los ciudadanos, para no caer ante “actos dictatoriales” como ocurre en muchos países de Latinoamérica a raíz del COVID-19. Presenta como ejemplo, en nuestro país, las acciones que califica de abusivas en el caso de cierres de playas, en comparación con las calles de San José, donde hay más aglutinamiento y no hay horario para que las personas transiten.

El accionante argumenta que la limitación al ejercicio de los derechos fundamentales de reunión, educación, expresión y al ejercicio de actividades económicas, comerciales y profesionales debe fijarlos la ley y no el Poder  Ejecutivo invocando competencias ordinarias, que considera totalmente desproporcionada, con la “excusa” de la pandemia, sin que medie una justificación con una base científicamente comprobada de su aplicación y necesidad, limitaciones que es incierta en su duración por la presencia del virus. Los Decretos de Emergencia deben contemplar un control material para establecer su necesidad, reconociendo el Accionante que las razones que invoca el Ejecutivo son atendibles, para declarar la emergencia, pero es necesario el control para evitar el abuso.

En cuanto a las normas impugnadas, argumenta lo siguiente. El Proyecto de Ley N° 21895, que a la postre, con su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, se convirtió en la Ley N° 9838 “Modificación de la Ley 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, de 4 octubre de 2012, para establecer la restricción vehicular en casos de Emergencia Nacional previamente decretada” violenta, en su criterio, los artículos 9, 105, 117 y 124 de la Constitución Política, así como de los principios constitucionales democrático, de publicidad y transparencia.

El Accionante señala que el 31 de marzo del 2020 se presentó el proyecto de ley N° 21895, por iniciativa del Poder Ejecutivo ante la Asamblea Legislativa, aprobándose en esa misma fecha una moción de dispensa de todo trámite previo incluso de su publicación y todos los plazos de espera; el 1 de abril del 2020 el proyecto ingresó en el orden del día de Plenario y se le dió el primer debate; 3 de abril del 2020 se le dió segundo debate; y el 4 de abril del 2020 se publicó en la Gaceta N° 70, Alcance 74, la ley.

Considera que se le dió una tramitación acelerada. Se observa, según el accionante, una tramitación apresurada y célere del expediente N° 21895, proyecto que fue ley de la República en tan solo 4 días, los cuales van desde su presentación en la Asamblea Legislativa, la dispensa de trámites, el ingreso en el orden del día siendo que ese mismo día se vota en primer debate (1 de abril del 2020) y aprobándose en segundo debate tan solo dos días después del primer debate y publicándose al día siguiente en la Gaceta. Aduce que la ley impugnada tiene efecto directo en las libertades y ejercicio de los derechos fundamentales como la libertad de tránsito, establece una serie de sanciones para quienes irrespeten la restricción vehicular, como la pérdida o acumulación de seis de los doce puntos de la licencia de conducir, la multa que asciende a casi ₡111.000,00 y el retiro de placas; esta última sanción fue eliminada posteriormente.

Indica que por las particularidades de la ley de marras, era necesario un debate reposado y transparente de la iniciativa de ley, sin embargo, el proyecto fue dispensado de trámites, incluso de la publicación y además el plazo de aprobación fue inmediato y sin ninguna consulta institucional. Todo esto se realiza al amparo del decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S del 16 de marzo del 2020, por la epidemia del COVID19.

Explica que pese a la situación de la pandemia del COVID en que se encuentra el país, no es óbice para el no cumplimiento del procedimiento legislativo, que tiene  como finalidad esencial garantizar el cumplimiento del principio democrático, el cual busca salvaguardar el necesario conocimiento que debe tener la sociedad acerca de lo que se debate en el Congreso, para que la comunidad nacional conozca de manera exacta y certera los proyectos de ley, que se legisle “de cara a ellos y no detrás”, garantizando la participación de los sujetos interesados, en un procedimiento público. Expone que la transgresión se da en la tramitación y aprobación de la Ley N° 9838 en cuatro días, tiempo demasiado corto para que la sociedad pudiera manifestar su opinión en relación con la iniciativa de ley, la moción de dispensa de trámite lo exime de su publicación, como lo indica el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea, dispensa que la Sala Constitucional ha dicho no es total, porque sí es necesaria una reseña de la existencia del proyecto en el Diario Oficial, para hacer efectivo el principio de publicidad.

Asevera que, por la premura con la que se aprobó el proyecto de ley, por ningún medio se informó de su tramitación, solo hubo mesas virtuales de los señores Diputados que no fueron puestas al conocimiento de los ciudadanos, una forma atropellada en su aprobación, ayuna de discusión y poco transparente en la que aprobó la ley de marras. El accionante destaca la necesidad del debate reposado en la tramitación de los proyectos de ley, que permita sobre todo una proyección hacía la sociedad civil para que se encuentre informada de las actuaciones de sus representantes ante la Asamblea Legislativa como lo indica la jurisprudencia constitucional; es parte del ejercicio democrático la participación ciudadana, la representatividad es delegada a los señores diputados, potestad de legislar que es del pueblo y ejerce el parlamento, de acuerdo con los artículos 9, 105 y 117 de la Constitución Política. El fin fundamental del principio de publicidad que es promover la intervención ciudadana en las decisiones fundamentales del Estado, pero una aprobación célere, irrespeta los principios de participación y representación política, afectando a las minorías del sistema político.

En la acción se expone que, en un Estado democrático de derecho, los límites de la función parlamentaria y las limitaciones a los derechos corresponde al legislador ordinario, como lo dispone la Constitución. No obstante, la “interna corporis” o régimen interno del Primer Poder de la República es una potestad que ha de ajustarse a las reglas del principio democrático y del derecho de la Constitución, no es ilimitada. La tramitación de la Ley N° 9838 se trató de “[…] una tramitación vertiginosa, sin publicidad del asunto y de espaldas a la ciudadanía, constituye un vicio esencial en el procedimiento de la formación de la ley lo cual impidió -escudándose en la situación de pandemia que vive el país lo cual no es de recibo -[…]” (Pág. 29 del escrito), no dejando oportunidad de participación para externar sus opiniones a las personas que pudieran estar interesadas  o los órganos públicos. Esto es importante por las restricciones a las libertades públicas y las sanciones gravosas pecuniarias y por la acumulación o pérdida de puntos de la licencia de conducir que se derivaban de su aplicación, así como la inmovilización de los vehículos mediante el retiro de las placas. En este punto, finaliza indicando que, la aprobación de la ley N° 9838, no pasó por una discusión mesurada y mucho menos informada de los efectos de la aprobación.

Sobre la inconstitucionalidad al artículo 95 bis de la Ley N° 9078, adicionado por el artículo 1 de la Ley N° 9838 “Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, de 4 octubre de 2012”, violenta el principio de reserva legal, los artículos 121 inciso 7, 28 y 39 de la Constitución Política, y 198 de la Ley General De La Administración Pública. Comienza manifestando que la Constitución Política establece una reserva de ley a la limitación de derechos y libertades fundamentales, el artículo 121 inciso 7), indica que es una de las atribuciones propias de la Asamblea Legislativa, el suspender por votación no menor de los dos tercios de sus miembros en caso de evidente necesidad pública, los derechos y garantías individuales consignados: en los artículos 22, 23, 24, 26, 28, 29, 30 y 37 constitucionales, suspensión que podrá ser de todos o algunos de estos derechos y garantías, ya sea en todo el territorio o en parte de este y hasta por 30 días.

Acusa que la redacción del artículo 95 bis de la Ley N° 907, adicionado por el artículo 1 de la Ley N° 9838, transgrede el artículo 121 inciso 7) constitucional, porque procedimentalmente la vía creada por nuestros constituyentes en caso de evidente necesidad pública es por medio de la voluntad de 38 diputados. El artículo 95 bis restringe el libre tránsito y por ende los demás derechos relacionados a este, como el de reunión, educación, expresión y el ejercicio de actividades económicas, comerciales y profesionales, por medio de la delegatoria a un decreto ejecutivo y no en ley en sí misma.

Manifiesta  que el principio de reserva legal estipula que todos los actos gravosos para los ciudadanos, provenientes de autoridades públicas, deben estar acordados en una ley formal, al tenor de los artículos 28 y 39 de la Constitución Política, así como en los artículos 19 y 124 de la LGAP. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la limitación o restricción de derechos fundamentales solo es posible por una ley y nunca vía decreto o reglamento; y ley puede someterse al examen de proporcionalidad. La aplicación de la Ley N° 9838 depende de una norma de menor rango, un Decreto Ejecutivo, con lo cual, la lesión a los derechos fundamentales está sujeta a un decreto, la restricción vehicular depende de lo que se establezca en el decreto sobre zonas y horarios, sin justificación científica o técnica que evidencie que la adopción de estas medidas contribuirá con la disminución del contagio, y por otro lado, no permite a las personas utilizar sus vehículos, pero para su traslado deben hacerlo en transporte público.

Es por medio de un Decreto Ejecutivo que se restringe la libertad de tránsito. Con el artículo 95 bis y el Decreto Ejecutivo, se perpetúan las sanciones y multas de manera arbitraria y ocurrente, en razón de las áreas o zonas, días u horas y las excepciones en las cuales se aplicará y además adiciona. En cuanto al concepto de restricción razonable, no existe un criterio técnico sobre el particular, recayendo en arbitraria e ilógica al obligar a utilizar transporte público, lo que conlleva un mayor riesgo de contagio.

Agrega que los instrumentos internacionales disponen que en caso de decretarse un estado de excepción o toque de queda, puede existir una limitación a varios derechos, utilizando la vía legislativa para dicha limitación, una ley formal, como indican los artículos 22 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 12 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas, posición que ha sido desarrollado por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre los requisitos de legalidad, necesidad y proporcionalidad de las restricciones determinadas por ley. También los artículos 4 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención. Las limitaciones deben ser proporcional a los estándares internacionales, de forma excepcionalísima, porque podría suponer la intervención de la Organización de Estados Americanos (OEA), por la magnitud que representa para el sistema democrático la limitación de derechos fundamentales.

Es la Asamblea Legislativa el único órgano del Estado, que en su carácter de representante del pueblo (artículo 105 de la Constitución), puede restringir un derecho o libertad pública -en la medida en que pudiera hacerlo-, nunca el Ejecutivo y aun el legislador mismo debe sujetarse a los límites y controles constitucionales. El principio de reserva de ley constituye una garantía esencial y fundamental de nuestro Estado Social de Derecho, como limitación o barrera a la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Por esto, indica que la restricción vehicular lesiona la libertad de circulación como derecho fundamental, y exige su regulación mediante ley formal, sin que esta la remita a un decreto ejecutivo como se establece en el artículo 95 bis de la Ley N° 9078 adicionado por la Ley N° 9838. El principio de reserva legal garantiza la libertad frente al resto de los ciudadanos y constituye una garantía de control frente al poder público.

En cuanto a la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 43048-MOPT-S del 10 de junio del 2021, el cual modificó el transitorio x del Decreto N° 42295-MOPT-S de abril del 2020, y del Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S, por violación del principio de legalidad y de reserva de ley contenidos en el artículo 121 inciso 7) de la Constitución Política; y por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, el Accionante arguye que con base en el Decreto N° 42227-MP-S el Ministerio de Salud emitido una gran cantidad de decretos ejecutivos, uno de los cuales es el Decreto N° 43048 que modificó el transitorio X del decreto #42.295-MOPT-S, sin mayor criterio técnico, son violatorios de libertades públicas, afectando gravemente miles de emprendimientos, provocando despidos masivos y la suspensión de contratos laborales en el sector privado.

Señala que las medidas públicas se excusan en la necesidad de defender el derecho a la vida, pero implican restricciones drásticas a las libertades de circulación, reunión, educación, expresión y al ejercicio de actividades económicas y profesionales. Es por decreto, no por ley, que se limitan derechos y libertades fundamentales, que son reserva de ley, como lo establece el artículo 121 inciso 7), la suspensión de los derechos y garantías individuales consignados en los artículos 22, 23, 24, 26,28, 29, 30 y 37 constitucionales es una potestad de la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios de sus miembros en caso de evidente necesidad pública, todo el territorio o en parte de este y hasta por 30 días.

Resalta que fue el constituyente quien creó un marco que delimita de forma explícita cuáles son los derechos y garantías puede suspender el legislador por votación calificada, el criterio de territorialidad y la temporalidad (30 días). Este procedimiento se constituye como una garantía para los ciudadanos, en caso de no realizarse de esta manera sería “actos dictatoriales”.

Las limitaciones que establecen los decretos impiden el ejercicio de otros derechos, como el de reunión, educación, expresión y al ejercicio de actividades económicas, comerciales y profesionales. Y es por esto que el accionante señala que la restricción debe fijarlos la ley, es decir, la Asamblea Legislativa y no el Poder Ejecutivo invocando sus competencias ordinarias, como lo hace con la libertad de tránsito, que cataloga de totalmente desproporcionada, al aludir a la existencia de la pandemia sin justificación científica comprobada de su aplicación y necesidad. Las restricciones a las libertades públicas, su duración y permanencia son inciertas, y se hace sin facultades contempladas en la Constitución.

Subraya que los decretos de estado de emergencia están sometidos al control de constitucionalidad y legalidad, debiendo estos decretos contemplar un control material para establecer su necesidad, a pesar de que las razones que invoca el Ejecutivo sean atendibles, para declarar la emergencia; pero debe existir conexión entre las razones de la declaratoria y las decisiones adoptadas, para no caer en abusos a libertades públicas. Argumenta que el artículo 180 de la Constitución Política tiene como objetivo un régimen de excepción, que no puede generar actos espurios, abusivos y en detrimento del sistema democrático.

Por último, en cuanto a la sanción que establecen las normas impugnadas, al estar en la clase “A” se equipara a conducir ebrio, adelantamiento en túneles y curvas, entre otros, es nivelada a conducción temeraria, imprudente y grave, que no sería acorde con el incumplimiento de la restricción vehicular por olvido, falta de comprensión o fuerza mayor.

Expone que la sanción pecuniaria de casi 111.000 colones es inadecuada y desmedida. Partiendo de que los principios generales cumplen una función de limitación y contención de los poderes públicos para orientarlos al cumplimiento cabal de sus obligaciones y deberes, herramienta útil para garantizar y tutelar los derechos humanos y fundamentales de las personas, de las situaciones jurídicas sustanciales y la configuración infra constitucional, la discrecionalidad del legislador es reducida en materia de tránsito.

Argumenta que cuando se pretenda sancionar o restringir un derecho o conducta, el legislador o administrador de justicia, debe de valorar que la sanción que se pretende imponer es razonable, necesaria, idónea y proporcional; los principios de razonabilidad y proporcionalidad son esenciales en el derecho administrativo, debiendo observar las reglas de la ciencia, técnica, y los principios de justicia, lógica y conveniencia. El elemento material-objetivo debe estar relacionado y ser proporcional entre sí. Para una falta debe existir una sanción proporcional, es por esto que la sanción pecuniaria de casi 111.000 colones es contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, multa que equivale a la categoría clase “A”, que es idéntica a las conductas temerarias sancionadas a los conductores que las comentan y que pongan en riesgo otras vidas humanas.

II.                 

SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE Y LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

El accionante sustenta su legitimación en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, legitimación indirecta por un asunto previo. Explica que como asunto base está el procedimiento administrativo ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del Consejo de Seguridad Vial, donde interpuesto el 01 de julio del año presente un recurso de apelación contra la Bolea de Citación 2-021-3340000604 del 18 de junio de 2021 a las 22:40:50, con acuse de recibido extendido el 05 de julio, procedimiento en el cual acusó la inconstitucionalidad de la multa establecida por la Ley N° 9838, del artículo 96 bis (95 bis) de la Ley N° 9878 y de los Decretos Ejecutivos N° 43048, N° 42268 y N° 42227.

De conformidad con el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N° 7135 del 11 de octubre de 1989, dentro de los supuestos para para interponer una acción de inconstitucionalidad “[…] es necesario que exista un […] en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.”. De la documentación aportada, se acredita el cumplimiento del requisito de la existencia de un asunto previo, en este caso sería el procedimiento administrativo llevado ante el Consejo de Seguridad Vial en el cual el accionante impugnó la Bolea de Citación 2-021-3340000604 del 18 de junio de 2021, vía administrativa en el cual expresamente en su petición N° 2 solicitó “[…] se tenga esta apelación en sede administrativa ante el COSEVI como asunto previo para efectos de acceder a la jurisdicción constitucional para dilucidar en esa instancia la constitucionalidad de la ley #9838, del artículo 96 bis de esa ley, y de los decretos ejecutivos #43.048 del 10 de junio del 2021 que modificó el transitorio X del decreto base #42.295-MOPT-S de abril del 2020, así como del decreto ejecutivo #42.227-MP-S mediante el cual se declaró estado de emergencia nacional.”. Si bien en el memorial de impugnación presentado en la vía administrativa acusa la inconstitucionalidad del artículo 96 bis reformado por la Ley N° 9838, consideramos que se trata de un error número, porque la Ley N° 9838 lo que correctamente adiciona es el artículo 95 bis, en asocio a los motivos de impugnación; es así que en el asunto previo se determina explícitamente las normas que infringen el derecho de la constitución y que en forma homologa ante este Tribunal se pretende su revisión conforme el derecho de la Constitución (Véase Voto N° 2019-024214 de las 12:00 horas del 04 de diciembre de 2019 de la Sala Constitucional).

De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor considera que se cumplen los presupuestos formales de admisibilidad para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, y estaría legitimado el accionante.

III

UNA RESTRICCION VEHICULAR PARA ESTADO DE EMERGENCIA

El artículo 34 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005 ya ha previsto que, bajo un estado de emergencia, el Poder Ejecutivo puede establecer restricciones a la habitabilidad, tránsito e intercambio de bienes y servicios en la región afectada. De acuerdo con el artículo 34 en comentario, las restricciones que el Poder Ejecutivo puede imponer al amparo del artículo 34 deben ser temporales, no pudiendo exceder el plazo de cinco días naturales.

Asimismo, el artículo 95 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 de 4 de octubre de 2012, también ha previsto una potestad del Poder Ejecutivo para establecer restricciones a la circulación vehicular, por razones de oportunidad, de conveniencia, de interés público, ya sea la restricción de alcance regional o nacional.

Sin perjuicio del artículo 34 de la Ley N.° 8488,  como tampoco del numeral 95 de la Ley N.° 9078, el Legislador aprobó y promulgó una reforma a aquella Ley N.° 9078 para señalar, de forma adicional y expresa, que el Poder Ejecutivo puede establecer, en todas las vías públicas nacionales o cantonales del territorio nacional, restricciones a la circulación vehicular por razones de emergencia nacional decretada previamente.

La Ley N.° 9838 de 3 de abril de 2020 incorporó un artículo 95 bis a la Ley N.° 9078 y señaló, en efecto, que el Poder Ejecutivo puede establecer, en todas las vías públicas nacionales o cantonales del territorio nacional, restricciones a la circulación vehicular por razones de emergencia nacional decretada previamente.   

El artículo 95 bis en comentario ha establecido que la restricción de circulación vehicular por emergencia, debe declararse mediante decreto ejecutivo, el cual debe indicar las áreas o zonas, días u horas y las excepciones en las cuales se aplicará.

El artículo 95 bis ha establecido, conforme su tenor literal, que la restricción vehicular por estado de emergencia no puede ser, de ninguna manera, absoluta.

Asimismo, para garantizar el principio de publicidad,  aparte del deber de publicar el decreto de restricción en el Diario Oficial, la Ley N° 9838 ha impuesto al Poder Ejecutivo la obligación de informar a la ciudadanía,  de manera previa a la entrada en vigencia del respectivo Decreto y por los medios que considere oportunos, el día, la hora y el área o las zonas en las que se aplicará la restricción vehicular, para que los ciudadanos tomen las respectivas previsiones y acaten su cumplimiento.

De acuerdo con el último párrafo del artículo 95 bis no estarán sujetos a las restricciones de emergencia que se decreten, ni las ambulancias públicas y privadas, ni los vehículos del Cuerpo de Bomberos, tampoco los vehículos utilizados por los cuerpos de policía, el Organismo de Investigación Judicial del Poder Judicial y vehículos de grúas y plataforma y rescate, sin perjuicio de otros casos que se determinen, vía decreto ejecutivo, con su respectiva fundamentación.

            Se transcribe el artículo 95 bis en comentario:

Artículo 95 bis- Restricción vehicular en emergencia nacional. El Poder Ejecutivo podrá establecer, en todas las vías públicas nacionales o cantonales del territorio nacional, restricciones a la circulación vehicular por razones de emergencia nacional decretada previamente. La restricción de circulación vehicular se señalará vía decreto ejecutivo, indicando las áreas o zonas, días u horas y las excepciones en las cuales se aplicará. La limitación no podrá ser de carácter absoluto. El Poder Ejecutivo deberá informar de manera previa a la ciudadanía, por los medios que considere oportunos, el día, la hora y el área o las zonas en las que se aplicará la restricción vehicular, para que los ciudadanos tomen las respectivas previsiones y acaten su cumplimiento.

No estarán sujetos a esta restricción las ambulancias públicas y privadas, los vehículos del Cuerpo de Bomberos, los vehículos utilizados por los cuerpos de policía públicos, el Organismo de Investigación Judicial del Poder Judicial y vehículos de grúas y plataforma y rescate, sin perjuicio de otros casos que se determinen, vía decreto ejecutivo, con su respectiva fundamentación.

A diferencia de lo previsto en el artículo 34 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, la restricción vehicular en estado de emergencia, incorporada por el Legislador en el año 2020, se puede mantener vigente durante todo el tiempo en que dure el Estado de Emergencia. Es decir, que el artículo 95 bis prevé una restricción temporal pero no limitada a un plazo de quinto día – como está regulado en aquel numeral 34 de la Ley Nacional de Emergencias -, sino que podrá tener la duración que tenga la emergencia si así es necesario.

De seguido, importa indicar que la denominada restricción vehicular por emergencia prevista en el artículo 95 bis de la Ley de Tránsito, tiene las siguientes características: a) Es una competencia del Poder Ejecutivo, b) Es una restricción que se puede decretar en Estado de Emergencia, c) Es temporal y puede mantenerse en vigencia lo que dure la emergencia, d) No puede ser absoluta, e) Puede ser nacional o regional.

Cabe denotar que la Ley N.° 9838 además de regular la potestad de establecer restricciones vehiculares en caso de emergencia, impuso una serie de sanciones para quien violara las restricciones que eventualmente se impusieran.

La Ley N.° 9838 creó un inciso d) para el artículo 136, también de la Ley de Tránsito, el cual dispuso que quien infringiera las restricciones de emergencia, acumularía 6 puntos sobre un licencia de conducción. Además, creó un inciso dd) al artículo 145 prescribiendo una multa categoría C para los infractores de la restricción vehicular por emergencia. Finalmente, la Ley N.° 9838 adicionó un inciso k) al numeral 151 estableciendo que, para el caso de los infractores a la restricción vehicular por emergencia, las autoridades de tránsito además de la acumulación de puntos y de la imposición de la respectiva multa, deberían proceder a inmovilizar el respectivo vehículo por retiro de placas.

Importa denotar, sin embargo, que por Ley N.° 9910 de 30 de octubre de 2020, se derogaron, de forma expresa, el inciso d) del artículo 136 – referente a la acumulación de puntos – y el inciso k) del numeral 151 sobre el retiro de placas.

Para terminar este apartado, es necesario señalar que la Ley N.° 9838 creó un transitorio XXIV a la Ley de Tránsito disponiendo que los recursos provenientes de las multas impuestas debían utilizarse para ayudar económicamente a las personas afectadas por la pandemia del COVID 19. Sin embargo, la Ley N.° 9910 modificó el destino de dichos recursos, disponiendo, en su lugar, que dichos recursos debían destinarse a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social.

IV

EN RELACION CON EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LA LEY N.° 9838

La tramitación del procedimiento legislativo que concluyó con la aprobación y promulgación de la Ley N.° 9838 ha sido, sin lugar a duda, expedita.

El entonces proyecto de Ley, que se tramitó bajo el expediente N.° 21.895 fue introducido en la corriente legislativa el 31 de marzo de 2020 y se aprobó en segundo debate el 3 de abril de 2020.

Luego, debe indicarse que el mero hecho de que un particular proyecto de Ley sea tramitado, por el Poder Legislativo, de forma expedita, no implica que esa tramitación sea, per se, inconstitucional.

Tal y como se ha indicado en el informe presentado por esta Procuraduría General en el expediente constitucional N° 11-12631-007-CO, la Constitución permite la incorporación de disposiciones que tienden a permitir la agilización de los procedimientos legislativos. Se parte de la necesidad de que la Asamblea Legislativa responda con celeridad a los retos que se le presentan al Estado. Esa capacidad de respuesta puede derivar del establecimiento de procedimientos especiales para ciertas materias, o bien, de disponer reducciones de plazos o trámites en relación con el cauce normal legislativo. La especificidad del procedimiento va estar dada sobre todo en razón del tiempo de tramitación. Reducción que puede manifestarse en el plazo de todo el trámite, o bien, de algunas de sus fases con lo cual se incentiva el dinamismo legislativo y se racionaliza el uso de los tiempos y del trabajo parlamentario, garantizando su eficacia y eficiencia.

Por supuesto, debe indicarse que la posibilidad de agilizar los procedimientos legislativos no es de ningún modo, irrestricta, pues si bien la eficacia y eficiencia son valores ordenadores del procedimiento de elaboración de la Ley; tales no son, de ninguna manera, valores absolutos ante los cuales deban sacrificarse, mucho menos suprimirse, otros valores constitucionales relevantes para la formación de la Ley, verbigracia el principio democrático, el principio de publicidad, el principio de representatividad de las fracciones, el principio mayoritario y el principio de participación. (Ver sentencia constitucional N.° 7687-2008 de las 14:50 horas del 7 de mayo de 2008)

Ahora bien, se impone señalar que el procedimiento legislativo, regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, ha previsto una serie de disposiciones y mecanismos que tienen por finalidad agilizar, cuando así se requiere, la deliberación y aprobación de particulares proyectos de Ley. Entre los mecanismos previstos por el reglamento legislativo, destaca el instituto de la dispensa de trámites.

El artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa ha creado la facultad de la Asamblea Legislativa de dispensar de trámites previos a un particular proyecto de Ley. La dispensa regulada en el numeral 177 implica que el Plenario Legislativo pueda discutir, en primer debate, un proyecto de Ley sin que se deba cumplir el requisito de informe o dictamen previo otorgado por alguna de las comisiones legislativas.

ARTICULO 177.           Trámite de dispensa

 Un proyecto de ley podrá ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de las comisiones de la Asamblea, entendiéndose entonces que aquella actúa como comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos. En este caso, una vez terminada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a votación el asunto.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 177 en comentario, una vez aprobada la dispensa de un proyecto de Ley, el Plenario se constituye en Comisión General para que una vez terminada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, la Presidencia de la Asamblea ponga a votación el asunto. Se trata, entonces, de un trámite expedito. De acuerdo con el artículo 35 del mismo reglamento legislativo, los proyectos dispensados de todos los trámites se tramitarán en la forma prevista para los dictámenes unánimes afirmativos, y se tendrán como presentados en la fecha en que se aprobó la moción de dispensa. 

De acuerdo con el numeral 192 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuando el proyecto de ley esté dispensado de trámites, su conocimiento en primer debate debe iniciar con la explicación del proyecto por parte de los proponentes, de forma individual o en conjunto, por un plazo de 10 minutos.

Al tenor del mismo numeral 192, en el trámite de un proyecto dispensado de trámites previos, las mociones de fondo solo son de recibo cuando se presenten desde el inicio del trámite en primer debate y durante los cuatro días hábiles siguientes a la sesión en la cual se dio el espacio para la explicación de los dictámenes. No obstante, si al momento de finalizada la explicación del proyecto, ningún diputado o diputada ha presentado alguna moción de fondo, la Presidencia podrá iniciar la discusión por el fondo del proyecto de ley. Durante el conocimiento del expediente, la Presidencia solo puede admitir, a partir del inicio de la discusión del proyecto, dos mociones de orden por sesión. El resto de mociones de orden deben ser declaradas inadmisibles.

El artículo 193 impone, además, un plazo para el conocimiento de las mociones de fondo de los proyectos dispensados de trámites previos, disponiendo que, para el conocimiento de las mociones de fondo, el Plenario dispondrá de  un máximo de catorce sesiones para el conocimiento de las mociones. Si vencido este plazo quedasen pendientes de conocimiento mociones de fondo, la Presidencia de la Asamblea Legislativa debe destinar las sesiones subsiguientes necesarias para el conocimiento de las mociones pendientes. Durante estas sesiones subsiguientes, las mociones se someterán a votación sin discusión alguna. Cabe precisar que, conforme el numeral 194 del mismo reglamento, las mociones de fondo se tienen por dispensadas de lectura siempre y cuando estas fueran debidamente comunicadas a los diputados y diputadas con al menos veinticuatro horas de antelación.

En todo caso, importa reiterar que la facultad del artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, sin embargo, no es absoluta. Como se ha indicado, la facultad de dispensa habilita la posibilidad de eximir a un particular proyecto de Ley del requisito reglamentario del dictamen previo de Comisión. No obstante, la facultad del numeral 177 no puede ser entendida como una dispensa genérica de todos los trámites legislativos, pues aquellos trámites previstos en la Constitución Política, y en el mismo Reglamento, que constituyan garantías mínimas de respeto del principio democrático, no pueden ser dispensados, ni siquiera por acuerdo de la propia Asamblea. Al respecto, conviene transcribir, en lo conducente, el voto constitucional N.° 3458-2002 de las 15:54 horas del 16 de abril de 2002:

“No huelga destacar que, si bien la dispensa de trámites de que habla el artículo 35.5.d) del Reglamento de la Asamblea Legislativa debe ser entendido a la luz de la más explícita norma del artículo 177 ibídem, en el sentido de que dicha dispensa lo es del trámite de conocimiento en comisión, y no una genérica de "todos" los trámites legislativos, pues aquellos previstos en la Constitución Política y en el mismo Reglamento, garantías mínimas de respeto del principio democrático, no pueden ser dispensados, ni siquiera por acuerdo de la propia Asamblea. Obviamente lo que sucedió en este caso es que –como ya fue dicho líneas atrás- se dispensó la publicación "integral" del proyecto en el Diario Oficial, no se dispensó dar publicidad al mismo, lo cual sería inconstitucional, por constituir la excusa ante el incumplimiento de un trámite esencial. Así las cosas, estima esta Sala que en el procedimiento seguido para la discusión de este proyecto, no han sido violados trámites esenciales, por lo que procede entrar a discutir el fondo de la propuesta.”

 

Lo anterior, sin perjuicio de insistir en que la facultad de dispensa es una herramienta que el reglamento legislativo otorga a las mayorías legislativas para atender asuntos de urgencia o de extrema relevancia para el país a efectos de prevenir daños graves a las personas. El instrumento legislativo de la dispensa, responde a los principios de ductilidad y flexibilidad de los procedimientos legislativos. Se transcribe, al respecto, el voto constitucional N° 1654-2011 de las 15:08 horas del 9 de febrero de 2011:

 “La dispensa de trámites debe entenderse como una herramienta de una mayoría legislativa que responde a la ductilidad y flexibilidad propios de los procedimientos legislativos, para tramitar un asunto, por ejemplo, por una urgencia o por la importancia se le impone al legislador omitir procedimientos, dado que deben prevenir daños graves a las personas o que la omisión pueda ocasionar una alteración irreparable de las cosas, de no actuar con celeridad.” (Ver también voto N.° 3458-2002 de las 15:54 horas del 16 de abril de 2002)

Así las cosas, es oportuno advertir que el trámite expedito de la Ley N.° 9838 fue el resultado de la aplicación, al entonces proyecto de Ley, del mecanismo de la dispensa de trámites previos, previsto en el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

El proyecto de Ley que derivó en la aprobación y promulgación de la Ley N.° 9838, expediente legislativo N.° 21895, fue presentado a la Asamblea por iniciativa del Poder Ejecutivo el día 31 de marzo de 2020. Ese mismo día, el Poder Ejecutivo modificó, mediante Decreto N.° 42278, la convocatoria a sesiones extraordinarias, para incluir el proyecto de Ley N° 21895.

El mismo día 31 de marzo de 2020, la Asamblea Legislativa, en su sesión extraordinaria N.° 31, aprobó una moción, presentada por las jefaturas de Fracción, para dispensar de todos sus trámites previos al proyecto de Ley N.° 21895. Consta que el proyecto de Ley fue publicado en el Alcance N.° 68 a la Gaceta N.° 66 también de 31 de marzo de 2020.

Por oficio AL-DEST-CO-26-2020 de 31 de marzo de 2020, el Departamento de Servicios Técnicos informó al Directorio que la tramitación del proyecto de Ley N.° 21895 no requería consultas obligatorias.

En la sesión N.° 32 del 1 de abril de 2020, se aprobó por unanimidad de los diputados presentes – específicamente 43 – una moción para ampliar el horario de la sesión de ese día hasta que el proyecto de Ley N.° 21895 fuese votado en primer debate. Asimismo, en aquella misma sesión de 1 de abril, se aprobó una moción de orden para dispensar de lectura a las mociones de orden que serían conocidas y debatidas en esa fecha. El motivo de aquella moción de orden se relacionó con la necesidad de abreviar el debate en la medida en que se pudiera, dadas las circunstancias sanitarias que se experimentaban por la pandemia del COVID -19 y dado que las sesiones del Plenario se celebraban de forma presencial. Esta moción por aprobada por unanimidad de los 46 diputados presentes.

En aquel primer debate del proyecto de Ley N° 21895, constituido el Plenario como Comisión General, se presentaron 6 mociones de fondo, pero solo se discutieron y votaron 4, pues las otras dos fueron retiradas por sus proponentes.  En el primer debate, celebrado del 1 de abril de 2020, por votación de 46 votos a favor y uno en contra, fue aprobado el entonces proyecto de Ley N.° 21.895. Una moción para revisar la votación del primer debate fue rechazada.

Cumpliendo con el precepto constitucional, previsto en el numeral 124, el segundo debate se celebró en día no consecutivo, específicamente el 3 de abril de abril de 2020.

En efecto, mediante moción de posposición presentada por los Jefes de Fracción, aprobada por unanimidad por los 48 diputados presentes, se dispuso conocer en la misma sesión del 3 de abril el segundo debate del entonces proyecto N.° 21.895. Esta iniciativa fue aprobada en segundo debate por 45 diputados de 46 presentes. Una moción que pretendía revisar la votación en segundo debate fue rechazada.

El 3 de abril de 2020, la Dirección Ejecutiva de la Asamblea envió el Decreto Legislativo aprobado al Poder Ejecutivo para su respectiva sanción y promulgación.

Así las cosas, es claro que si bien no cabe duda de que la Ley N.° 9838 fue aprobada a través de un trámite expedito de los procedimientos legislativos, lo cierto es que el debate y votación de aquella Ley se realizaron utilizando las herramientas e institutos que el mismo Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé para aquellas circunstancias en que se hace necesario, por razones de conveniencia e interés público, darle un trámite célere y ágil a la discusión de determinados proyectos de Ley y con plena garantía, sin embargo, de los principios de publicidad, de los derechos de las minorías, del principio mayoritario y de los principios de participación y representatividad.

En efecto, es notorio que la expedita tramitación de la Ley N.° 9838 obedeció a la aplicación legítima por parte de la Asamblea Legislativa de una dispensa general de trámites previos que habilitó al Plenario para debatir el entonces proyecto de Ley sin necesidad de contar con un dictamen previo de comisión, constituyéndose el Plenario, por consecuencia, en Comisión General para conocer y votar las mociones de fondo. Esta moción fue aprobada por una gran mayoría de diputados que consideraron que su tramitación urgía por razones de interés público, debido concretamente al Estado de Emergencia decretado por el Poder Ejecutivo en relación con el Covid 19. Cabe advertir que, a pesar de la dispensa aprobada, el proceso de formación de la Ley N° 9838, se sustanció con pleno respeto del principio de publicidad – pues el proyecto fue publicado en el Diario Oficial el 31 de marzo de 2020 – y con garantía de los principios de protección de derechos de la minoría y participación y representatividad. Es patente que los diputados tuvieron plena oportunidad de ejercer su derecho de presentar mociones de fondo y de orden dentro del cauce marcado por el procedimiento legislativo para tramitar proyectos de Ley dispensados de dictamen previo.

Por todo lo expuesto, este Órgano Asesor considera que no se encuentra vicios en el procedimiento legislativo sustanciado para la deliberación y aprobación de la Ley N° 9838.

V

LA LEY PUEDE HABILITAR AL PODER EJECUTIVO A IMPONER, DURANTE LA VIGENCIA DE UN ESTADO DE EMERGENCIA, RESTRICCIONES TEMPORALES Y RAZONABLES A LAS LIBERTADES PÚBLICAS.

            La Constitución ha previsto reglas especiales para atender situaciones de emergencia.             Al tenor del artículo 180 constitucional, se entiende que una emergencia comprende las circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública".

Conforme lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, aquellas circunstancias deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito; es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables.

            Haciendo referencia a la jurisprudencia constitucional, las situaciones emergencia, en los términos del numeral 180 constitucional, son situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno. Así, la "emergencia" resulta ser un concepto jurídico indeterminado, porque no se determinan exactamente sus límites, precisamente a causa de que se está refiriendo a un supuesto de la realidad que permite concreción o precisión al momento de aplicarse y que se opone, frontalmente, al concepto de la simple urgencia.

            En esta materia, conviene citar la sentencia constitucional N° 3410-1992 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992:

VII- Tanto el antecedente legislativo de la Ley del Centro de Control, como el artículo 180 de la Constitución Política, se refieren a verdaderos "estados de necesidad y urgencia" y no a la mera urgencia, que no es otra cosa más que la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de como ha sido manejada ella misma, y, bajo este presupuesto básico, la Sala entiende que lo que el Constituyente plasmó en su norma, es la posibilidad jurídica de que la Administración mediante procedimientos administrativos excepcionales, expeditos y simplificados, enfrente el estado anormal en que se llegue a encontrarse ante un evento de esa índole, y no una simple justificación de los actos que emite. De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente las circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", como las que pueden ser objeto de su propio tratamiento de excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno. De manera que la "emergencia" que ha contemplado el artículo 180 constitucional resulta ser un concepto jurídico indeterminado, porque no se determinan exactamente sus límites, precisamente a causa de que se está refiriendo a un supuesto de la realidad, que permite concreción o precisión al momento de aplicarse y que se opone, frontalmente, al concepto de la simple urgencia. Desde esta perspectiva y a manera de conclusión, resulta válida la afirmación de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la sola existencia del párrafo 3° del artículo 180 de la Constitución Política, bastaría como norma de previsión suficiente que no requiere desarrollo legislativo especial para que la Administración enfrente un "estado de necesidad y urgencia", sin presentar problema alguno frente al principio de legalidad. Sin perjuicio, como de lógica se infiere, que la ley y los reglamentos, puedan desarrollar el tema, pero dentro del sentido unívoco y los límites dispuestos por la norma constitucional.

Conforme el numeral 180 constitucional, el Decreto que declare un Estado de Emergencia supone la vigencia temporal de una normatividad extraordinaria que implica, de un lado, un incremento en los poderes oficiales y, de otro extremo, una consecuente restricción en el ejercicio de ciertas libertades públicas.

En efecto, tal y como lo enuncia el artículo 34 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, bajo un Estado de Emergencia se pueden imponer restricciones temporales en el uso de la tierra, con el fin de evitar desastres mayores y facilitar la construcción de obras. Asimismo, se pueden tomar medidas para permitir la evacuación de personas y bienes. También se pueden establecer restricciones sobre habitabilidad, tránsito e intercambio de bienes y servicios en la región que sea afectada. Esto con el fin de resguardar el derecho a la vida de las personas.

Es claro que conforme los artículos 121 inciso 7) constitucional, la Declaratoria de un Estado de Emergencia puede, eventualmente, suponer también que, por razones de evidente necesidad pública, la Asamblea Legislativa se vea compelida a suspender los derechos y garantías individuales consignados en los artículos 22, 23, 24, 26, 28, 29, 30 y 37 de la Constitución. Esta suspensión puede ser de todos o de algunos derechos y garantías, para la totalidad o parte del territorio, y hasta por el plazo de treinta días. Conforme el numeral 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la suspensión de las garantías fundamentales solo procede de forma excepcional y cuando se compruebe fehacientemente que sea el único medio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad democrática (Ver: Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, OC-8/87 de 30 de enero de 1987, parágrafos 19 y 20).

Luego, debe indicarse que la potestad de declarar el Estado de Emergencia, es una competencia constitucional del Poder Ejecutivo.  Órgano constitucional al cual la Ley puede habilitar para imponer restricciones a la habitabilidad, tránsito o intercambio de bienes para atender un Estado de Emergencia; no obstante, la potestad constitucional de suspender las garantías fundamentales, es una competencia propia e inherente de la Asamblea Legislativa, sin perjuicio de la posibilidad, prevista en el numeral 140.4 de la Constitución, de que estando la Asamblea Legislativa en receso, el Poder Ejecutivo decrete la suspensión de derechos, dando cuenta inmediatamente a la Asamblea sobre dicho Decreto, el cual, en todo caso, equivale, ipso facto, a la convocatoria de la Asamblea a sesiones, la cual deberá reunirse dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes para confirmarlo o no.  Si la Asamblea no confirmare la medida por dos tercios de votos de la totalidad de sus miembros, se tendrán por restablecidas las garantías.

El artículo 34 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo hace eco del reparto competencial que la Constitución impone en la materia, y que otorga al Poder Ejecutivo la posibilidad de declarar el Estado de Emergencia y de imponer las restricciones del caso – conforme lo regule la Ley -; pero que reserva a la Asamblea Legislativa la potestad de suspender las garantías fundamentales.

Al respecto, conviene citar la sentencia de la Sala Constitucional N° 8420-2012 de las 9:05 horas del 22 de junio de 2012:

“En el  caso  de  Costa  Rica,  la Constitución Política regula los estados de emergencia en los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) para el caso de la suspensión de derechos fundamentales, normas que además son complementadas por el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, norma que a su vez fue ampliamente desarrollada en la opinión consultiva número OC-8/87  de  la  Corte  Interamericana  de  Derechos  Humanos.  La Constitución Política regula además, en el numeral 180, situaciones de emergencia  en  las  que,  si  bien  resulta  innecesario  aplicar  las competencias excepcionales de los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) constitucionales, sí permiten al Poder Ejecutivo variar el destino de partidas presupuestarias o autorizar créditos adicionales, en casos de guerra,   conmoción   interna   o   calamidad   pública. (sentencia 2005-008675 de las nueve horas cincuenta y seis minutos del primero de julio del dos mil cinco) También ha dicho este Tribunal que, ³De todos modos, cualquier restricción que surja como consecuencia del ejercicio de estas potestades, debe ser absolutamente necesaria para lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional, y deben prolongarse  únicamente por el tiempo estrictamente  necesario para  cumplir  con  su finalidad. Sobre el tema de los estados de emergencia, la Sala Constitucional  se ha pronunciado  en algunas ocasiones,  reconociendo  la  excepcionalidad  de  las  medidas  de emergencia, así como los límites formales y materiales para el ejercicio de  dicha  competencia (Cfr.  sentencias  de  la  Sala  Constitucional  números  03410-92,  02448-95,  02661-95 y  05966-99, entre otras)´ (sentencia 2005-008675 de las nueve horas cincuenta y seis minutos del primero de julio del dos mil cinco). Esta potestad con que cuenta el Poder Ejecutivo para declarar estados de emergencia, significa entonces la posibilidad de aplicar normativa de excepción a ciertos campos con fundamento en la Ley número 4374 -conocida como Ley de Emergencias-. Por ejemplo, en la sentencia número 3410-92 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, se hizo referencia al sustrato material de la potestad en cuestión, principalmente en relación con el artículo 180 de la Constitución Política. Este numeral señala:  ³Artículo 180.-  El  presupuesto  ordinario  y  los  extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por  leyes  de  iniciativa  del  Poder  Ejecutivo.  Todo  proyecto  de modificación  que  implique  aumento  o  creación  de  gastos  deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior. Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados  y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento.

De seguido, importa advertir que, bajo un Estado de Emergencia, el Legislador puede habilitar al Poder Ejecutivo para que imponga restricciones temporales y razonables a ciertas libertades fundamentales. Haciendo referencia otra vez de la sentencia N.° 8420-2012, aunque ninguna emergencia legitima la suspensión o ruptura del orden constitucional, sí puede implicar la vigencia temporal de una normatividad extraordinaria que conlleve un incremento en los poderes oficiales y una consecuente restricción en el ejercicio de ciertas libertades públicas.

Por supuesto, tal y como se ha acotado en la sentencia constitucional N.° 8675-2005 de las 9:56 horas del 1 de julio de 2005, toda restricción que se imponga por motivo de un estado de emergencia, para ser procedente, debe ser absolutamente necesaria para lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional, y deben prolongarse únicamente por el tiempo estrictamente necesario para cumplir con su finalidad.

Debe diferenciarse, empero, entre las restricciones que el Poder Ejecutivo puede, por Ley, imponer durante un estado de emergencia, y la denominada suspensión de las garantías fundamentales cuyo decreto es una competencia de la Asamblea Legislativa.

En este sentido, aparte de la obvia diferencia competencial – pues la emergencia es declarada por el Poder Ejecutivo y corresponde a la Asamblea decretar la suspensión de garantías fundamentales-, debe indicarse que la suspensión de una o varias libertades fundamentales implica que las personas durante el tiempo que dure en vigencia la suspensión decretada por la Asamblea Legislativa, no podrían ejercer de forma efectiva y plena determinadas libertades fundamentales; en cambio, las restricciones que la Ley autoriza durante un estado de emergencia, conllevan meras reducciones temporales en el contenido pleno de una determinada libertad, pero sin que aquel contenido sea eliminado, ni siquiera provisionalmente, hasta el punto en que su ejercicio no pueda realizarse de ninguna forma.

De manera que la suspensión de las garantías fundamentales equivale a una habilitación genérica, decretada por el órgano legislativo, para interrumpir el ejercicio de determinados derechos fundamentales al margen de las formas y procedimientos habituales, entre ellos y muy relevante, la reserva de ley; en cambio, las restricciones que el Poder Ejecutivo puede imponer, durante un estado de emergencia, están sujetas al principio de reserva de Ley. A diferencia de la suspensión de garantías, que constituye una habilitación genérica adoptada por un Decreto Legislativo, la imposición de restricciones por parte del Poder Ejecutivo en un estado de emergencia, debe seguir una serie de procedimientos y formalidades tasadas y preestablecidas por la Ley. (Sobre este tema, puede verse: ESCOBAR, GUILLERMO. LOS DERECHOS HUMANOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓNALES Y EL CONCEPTO DE SUSPENSIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES. En: UNED, Revista de Derecho Público. N.° 110 Enero –abril 2021, pp. 113-152.)

Es de menester precisar, sin embargo, que el hecho de que la Suspensión de garantías sea una habilitación genérica decretada por la Asamblea Legislativa sin estar sometida al principio de reserva de Ley, no significa, de ninguna forma, que el decreto de suspensión no esté sujeto a limitaciones tanto de orden constitucional como convencional. El inciso 7 del artículo 121 no permite la suspensión de todas las garantías individuales, ni faculta a la Asamblea a suspender las garantías sociales o los denominados derechos políticos. La misma norma establece un plazo máximo de vigencia para la suspensión (30 días). La Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 27, impone otras limitaciones. No habilita la posibilidad de suspender todas las libertades fundamentales y condiciona la posibilidad de suspender las garantías pues establece que tal posibilidad existe en la medida en que el Decreto legislativo que lo disponga, no sea incompatible con las demás obligaciones que el Derecho Internacional impone al Estado. Además, la Convención Americana condiciona también la posibilidad de la suspensión a que ésta no entrañe discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. Finalmente, es claro que el Decreto Legislativo de suspensión de garantías fundamentales está sujeto a la obligación de respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

De otro extremo, la posibilidad del Poder Ejecutivo de imponer restricciones en un estado de emergencia, también está sujeta a una serie de graves condicionamientos. Está sometida, primero que todo, al principio de reserva de ley. Las restricciones deben formalizarse a través de decreto, ser un acto motivado, debe haber una relación de congruencia entre el motivo y la finalidad del acto, y respetar el principio de publicidad. Las restricciones, además, sólo pueden ser temporales y no pueden ser absolutas. Están sujetas, por supuesto, al respeto estricto de los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Las medidas de restricción tampoco pueden conllevar a una violación del principio de no discriminación.

Cabe advertir que el artículo 95 bis de la Ley de Tránsito por las Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial efectivamente constituye una norma legal que habilita al Poder Ejecutivo para imponer restricciones en un estado de emergencia. Procedemos a hacer el análisis de su constitucionalidad.

VI

EN RELACIÓN CON LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 95 BIS DE LA LEY DE TRÁNSITO POR LAS VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL

Tal y como se ha explicado anteriormente, el artículo 95 bis de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 de 4 de octubre de 2012 – reformada al efecto por la Ley N.° 9838 de 3 de abril de 2020 - ha previsto que el  Poder Ejecutivo pueda establecer, en todas las vías públicas nacionales o cantonales del territorio nacional, restricciones a la circulación vehicular por razones de emergencia nacional decretada previamente.

El artículo 95 bis en comentario ha establecido que la restricción de circulación vehicular por emergencia, debe declararse mediante decreto ejecutivo, el cual debe indicar las áreas o zonas, días u horas y las excepciones en las cuales se aplicará.

El artículo 95 bis ha establecido, conforme su tenor literal, que la restricción vehicular por estado de emergencia no puede ser, de ninguna manera, absoluta.

Asimismo, para garantizar el principio de publicidad,  aparte del deber de publicar el decreto de restricción en el Diario Oficial, la Ley N:° 9838 ha impuesto al Poder Ejecutivo una obligación de informar a la ciudadanía,  de manera previa a la entrada en vigencia del respectivo Decreto y por los medios que considere oportunos, el día, la hora y el área o las zonas en las que se aplicará la restricción vehicular, para que los ciudadanos tomen las respectivas previsiones y acaten su cumplimiento.

De acuerdo con el último párrafo del artículo 95 bis, no estarán sujetos a las restricciones de emergencia que se decreten, ni las ambulancias públicas y privadas, ni los vehículos del Cuerpo de Bomberos, tampoco los vehículos utilizados por los cuerpos de policía, el Organismo de Investigación Judicial del Poder Judicial y vehículos de grúas y plataforma y rescate, sin perjuicio de otros casos que se determinen, vía decreto ejecutivo, con su respectiva fundamentación.

De seguido, conviene indicar que ya en la jurisprudencia constitucional, anterior incluso a la entrada en vigencia de la Ley N° 9838 de 3 de abril de 2020, se ha admitido que entre las restricciones que el Poder Ejecutivo puede imponer durante un Estado de Emergencia, está la posibilidad de restringir la movilización en vehículos automotores. Se transcribe el voto N.° 6601-2020 de las 9:30 horas del 30 de marzo de 2020:

“Así, advierta la parte recurrente que la norma transcrita prevé la posibilidad de establecer restricciones a la circulación vehicular por razones de interés público. De modo que, vista la situación de emergencia que se afronta producto de la pandemia del coronavirus COVID-19, el Tribunal estima que, en la especie, se cumple con el supuesto de hecho previsto por el artículo 95 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. Por otra parte, la Sala no omite señalar que, en la especie, la parte recurrente acude en abstracto, sin indicar un hecho concreto mediante el cual la decisión tomada por las autoridades recurridas vulnere sus derechos fundamentales o los de otra persona en particular. En mérito de lo expuesto, lo procedente es declarar inadmisible el recurso.” (Ver en el mismo sentido, voto N.° 12277-2020 de las 10:05 horas del 30 de junio de 2020, N.° 15947-2020 de las 9:40 horas del 18 de agosto de 2020 y N.° 15504-2020 de las 9:40 horas del 18 de agosto de 2020)

De acuerdo con los precedentes jurisprudenciales citados, la posibilidad de imponer estas restricciones a la movilización a través de vehículos automotores está condicionada, primero, a que exista una norma legal habilitante, y segundo, a que en efecto exista un motivo que justifique la medida.

Luego, debe indicarse que está fuera de duda que el Legislador puede habilitar al Poder Ejecutivo a imponer restricciones a la movilización en vehículos automotores en un estado de emergencia.

            Así como lo ha dispuesto el artículo 95 bis, cuya constitucionalidad se cuestiona, la posibilidad de decretar estas restricciones está condicionada a que exista un decreto de emergencia previamente declarado. Debe existir congruencia, entonces, entre la naturaleza y alcance de la emergencia y la restricción vehicular adoptada. Así, en virtud del mismo artículo 95 bis, el Decreto que establezca la restricción vehicular debe indicar las áreas o zonas, días u horas y las excepciones en las cuales se aplicará.  Todo esto de forma congruente con la naturaleza y alcance de la emergencia declarada.

            La misma norma del artículo 95 bis, ha prescrito que, para establecer la restricción vehicular, ésta debe formalizarse a través de un decreto ejecutivo, y que el principio de publicidad no solo debe ser satisfecho con la publicación en el Diario Oficial sino con el cumplimiento de la obligación del Poder Ejecutivo de difundir la respectiva información a la ciudadanía de previo a la entrada en vigencia del respectivo decreto.

            La restricción que se puede imponer, al amparo del numeral 95 bis, no puede ser nunca absoluta – es decir no puede suprimir del todo la circulación– y debe tener un carácter temporal, pues solo puede estar vigente en el tanto sea necesaria y por el tiempo que dure el estado de emergencia.

            Finalmente, es oportuno denotar que, aunque el artículo 95 bis permite imponer restricciones a la movilidad vehicular, la norma no habilita al Poder Ejecutivo para suspender de forma total la libertad de circulación. Al respecto, se debe señalar que el artículo 95 bis no ha habilitado al Poder Ejecutivo para establecer medidas de confinamiento que impidan a las personas circular, sea caminando o utilizando medios diferentes a los automotores. En definitiva, el artículo 95 bis no autoriza ni delega en el Poder Ejecutivo la posibilidad de suspender la libertad de circulación.

            Así las cosas, es evidente que el artículo 95 bis de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es contrario a la Constitución.

 

VII

NO HAY RAZONES PARA DECRETAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO N.° 43048 TAMPOCO EL DECRETO N.° 42227

Es conocido que en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 95 bis de la Ley de Tránsito en Vías Públicas y Seguridad Vital, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N° 43048-MOPT-S de 10 de junio de 2021, que modificó el Decreto N.° 42295 de 11 de abril de 2020.

De acuerdo con el artículo 1 del Decreto N.° 43048, la reforma del Decreto Ejecutivo número 42295 tuvo por objetivo fortalecer las acciones para mitigar la propagación y el daño a la salud pública ante los efectos del COVID-19. Asimismo, esta medida de ampliación se adoptó como parte del estado de emergencia nacional declarado mediante el Decreto Ejecutivo N.° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020, y en procura del bienestar de todas las personas que radican en el territorio costarricense.

            El Decreto N.° 43048 reformó el transitorio X de aquel Decreto N.° 42295 para establecer que hasta el 1 de julio de 2021, inclusive, y en el período comprendido entre las 05:00 horas y las 20:59 horas, no se permitiría el tránsito vehicular en todo el territorio nacional según el número final (último dígito) de la placa de circulación vehicular o del permiso especial de circulación AGV según el siguiente detalle:

Lunes

Placa o permiso AGV que finalice en 1 y 2

Martes

Placa o permiso AGV que finalice en 3 y 4

Miércoles

Placa o permiso AGV que finalice en 5 y 6

Jueves

Placa o permiso AGV que finalice en 7 y 8

Viernes

Placa o permiso AGV que finalice en 9 y 0

            El Decreto N.° 43048 se fundamentó, de un lado, en un motivo, específicamente, consiste en el hecho de que mediante el Decreto Ejecutivo N.° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020, se declaró estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República de Costa Rica, debido a la situación de alerta sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19. (Ver Considerando III)

            Del otro extremo, la razonabilidad y racionalidad de la medida fueron justificadas técnicamente.

            En este sentido, conviene observar que en el Considerando IX del Decreto N.° 43048 se estableció que el Programa Estado de la Nación emitió el informe correspondiente al año 2020, en el cual se contempló un estudio especial sobre los efectos de la pandemia en el país y su relación con las medidas de restricción vehicular, movilidad de la población y la asociación con los nuevos contagios locales de COVID-19. Dicho estudio técnico señaló que : “La restricción vehicular, impuesta por el Gobierno para el control de la pandemia, logró cumplir su objetivo: reducir la movilidad de la población para hacerle frente a un virus con alto nivel de propagación; además, está asociado con los contagios por COVID-19 a nivel local”

            Asimismo, en el considerando X se indicó que en aplicación del ejercicio constante de evaluación efectuado por el Poder Ejecutivo desde el inicio del estado de emergencia nacional en torno a la medida de la restricción vehicular y su relación con el escenario epidemiológico actual del COVID-19 en el territorio nacional, se concluyó la pertinencia de contar con esta medida mediante la extensión de su plazo de vigencia, particularmente para el caso de la restricción vehicular diurna mediante el Decreto Ejecutivo número 42295-MOPT-S del 11 de abril de 2020. En dicho Considerando se advirtió que la medida de restricción vehicular constituye una de las acciones esenciales para mitigar los efectos del COVID-19, y así continuar con los esfuerzos para controlar la presencia de dicha enfermedad en el país. Se estimó que la medida permite disminuir la exposición de las personas a la adquisición y/o transmisión de dicha enfermedad; y, ante el escenario actual, persiste la necesidad de resguardar la salud de la población y abordar la saturación de los servicios de salud, en especial, de las unidades de cuidados intensivos.

            Por lo tanto, es evidente la regularidad jurídico constitucional del Decreto N° 43048. Al respecto, conviene hacer las siguientes consideraciones.

            El Decreto N° 43048 ha sido una medida dictada por el Poder Ejecutivo dentro del marco previsto en el artículo 95 bis de la Ley de Tránsito, que habilita la posibilidad de imponer restricciones vehiculares bajo un estado de emergencia. Debe advertirse que el Decreto N° 43048 fue emitido por el Poder Ejecutivo estando vigente el estado de emergencia declarado en el Decreto N.° 42227. Asimismo, debe remarcarse que la medida adoptada por el Decreto N.° 43048, particularmente a través de la reforma al transitorio X del Decreto N.° 42295, está lejos de ser arbitraria, pues tiene un correcto fundamento técnico y razonable que no ha sido desvirtuado por el accionante. Lo cual, en todo caso, está lejos de ser posible en esta jurisdicción, perteneciendo, más bien, al ámbito de la jurisdicción ordinaria de lo contencioso administrativo.

            También es necesario subrayar que el Decreto N° 43048 no ha impuesto, de ninguna manera, una limitación absoluta de la movilidad vehicular – se trata de una medida más bien relativa y circunspecta -, mucho menos ha impuesto una limitación total a la libertad de circulación. Cabe, en todo caso, puntualizar que la multa por la infracción de la restricción vehicular no ha sido creada ni regulada por el Decreto N° 43048, pues dicha multa está prevista, como se ha explicado, en el inciso dd) del artículo 145 de la Ley de Tránsito, norma cuya inconstitucionalidad no ha sido ni atacada ni invocada ni esta acción ni en el asunto previo.

            Finalmente, en cuanto a la inconstitucionalidad del Decreto de Emergencia N° 42227, el accionante se ha limitado a reprocharle a dicha norma, el hecho de que, con fundamento en ella, el Ministerio de Salud ha emitido una serie de resoluciones que, en su criterio, carecen de criterio técnico y violentan las libertades públicas.  Este argumento es, a todas luces, improcedente ya que, por un lado, no contiene elementos que cuestionen la constitucionalidad, per se, del Decreto N.° 42227, y por otro lado, aparte de lo explicado en relación con el Decreto N.° 43048, no especifica ni individualiza las medidas que se han tomado a su amparo y que, en su criterio – el cual carece de fundamentación – han violado sus libertades fundamentales.

CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor concluye que no existe mérito para declarar la inconstitucionalidad de la Ley N° 9838 de 3 de abril de 2020, tampoco del artículo 95 bis incorporado por esa la Ley a la Ley de Tránsito en Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. Asimismo, tampoco existe razón para declarar la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 43048-MOPT-S de 10 de junio de 2021, ni tampoco del Decreto N.° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020

NOTIFICACIONES.

Recibiré notificaciones en la Secretaria de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.

San José, 18 de agosto de 2021.

 

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA