SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

DE: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRA: ARTÍCULO 2 Y TRANSITORIO ÚNICO DE LA LEY “APOYO A BENEFICIARIOS DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO, PARA LA REACTIVACIÓN DE UNIDADES PRODUCTIVAS EN LA COYUNTURA DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DEL PAÍS”, LEY N.° 9966

EXPEDIENTE: 21-010749-0007-CO

Informante: Andrea Calderón Gassmann, Procuradora

SEÑORES MAGISTRADOS:

El suscrito, Julio Alberto Jurado Fernández, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, cédula de identidad número 105010905, Carné N° 3373, Procurador General de la República, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210 del 2 de noviembre del 2016, respetuosamente comparezco a contestar la audiencia conferida en relación con la acción de constitucionalidad planteada por la señora Contralora General de la República, para que se declare inconstitucional el artículo 2° y el transitorio único de la Ley N° 9966, denominada “Apoyo a beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo, para la reactivación de unidades productivas en la coyuntura de la situación económica del país”, según auto de las 15:59 horas del 5 de julio del 2021,

notificado a esta Representación el día 6 de julio siguiente, en los siguientes términos:

I.- NORMATIVA IMPUGNADA

Las normas que aquí se cuestionan, sea el artículo 2° y el transitorio único de la Ley N° 9966, Ley de apoyo a beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo, disponen, por su orden, lo siguiente:

“ARTÍCULO 2- Condonación de deudas. Se autoriza al Consejo Rector y a la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo para que condonen la totalidad, cien por ciento (100%), de las 2705 operaciones de las obligaciones financieras que mantienen los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios de las diferentes zonas agrícolas, pesqueras y acuícolas del país con el Fondo Nacional para el Desarrollo (Fonade), anteriormente Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (Finade).

La condonación incluye el monto del principal adeudado, intereses corrientes e intereses moratorios, así como del pago de costas personales y procesales (en caso de procesos en cobro judicial), así como las operaciones registradas contablemente como insolutos, de todos aquellos productores que hayan obtenido créditos a través del Fideicomiso de Reconversión Productiva 520- 001 CNP/BNCR, Fideicomiso 5001-001 Incopesca/Banco Popular, Fideicomiso 05-99 MAG/PIPA/Bancrédito, Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para Pequeños y Medianos Productores (Fidagro), Fideicomiso N° 248 MAG/BNCR para el Financiamiento del Proyecto de Crédito y Desarrollo Agrícola para Pequeños Productores de la Zona Norte (PPZN), Programa Especial Mejoramiento de la Productividad y Competitividad de los Pequeños Productores de Arroz, Programa de Fortalecimiento de la Pequeña Empresa Bancrédito -Proagroin, Programa de Atención de Zonas Afectadas por Sismos (Prazas).

Para el caso del Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera, serán sujeto de la condonación todas aquellas operaciones de crédito por cuenta riesgo del Fonade que se encuentren con una morosidad igual o mayor a noventa días y en cobro judicial, y que hayan entrado en dicho estado de forma previa a la declaración de emergencia nacional, decretado por el Gobierno de la República de Costa Rica, el 16 de marzo de 2020, Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S.

Quedan excluidos de esta medida, todos aquellos casos de deudores en los cuales la garantía que respaldaba el crédito ya haya sido rematada y adjudicada, siempre que la garantía ejecutada cubriera todo el pendiente de pago.

En el caso del Programa de fortalecimiento de la pequeña empresa Bancrédito-Proagroin, se autoriza la devolución de las fincas rematadas a los propietarios originales, las cuales actualmente son propiedad de la Secretaría Técnica como administrador del Fonade, siempre que las fincas no hayan sido todavía adquiridas por terceros de buena fe. Los gastos regístrales estarán sujetos a lo estipulado en el artículo 39 de la Ley 8634.

Se ordena al Consejo Rector y su Secretaría Técnica solicitar el archivo de los procesos de cobro judicial de las deudas que se están condonando y tener dichas obligaciones por extintas. Se autoriza, con cargo al patrimonio del Fonade, la cancelación de los honorarios de los abogados externos a cargo de los procesos judiciales, según corresponda de acuerdo con el avance del proceso y lo dispuesto en los contratos; así como el pago de las costas procesales y personales del productor, según los montos que fije el juez considerando la etapa procesal.

Las condonaciones que se realicen al amparo de esta norma no se tendrán como operaciones no canceladas o no honradas, por lo que no podrán ser consideradas como incumplimientos en el análisis para el otorgamiento de nuevos créditos o avales con recursos del Sistema de Banca

para el Desarrollo, ni para que se les tenga como sujetos de crédito en el Sistema Bancario Nacional.

El procedimiento de condonación contemplará la presentación de una solicitud formal acompañada de una declaración jurada por parte del beneficiario hacia la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo, sin que necesariamente medie la participación de un abogado, en donde se declare bajo fe de juramento las situaciones adversas enfrentadas que incidan en su capacidad para hacerle frente a las condiciones establecidas en la operación crediticia a condonar.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) habilitará sus oficinas, en todo el territorio nacional, para que las personas que califiquen como beneficiarios para esta condonación puedan presentarse ante esas dependencias públicas, para que los funcionarios de dicho ministerio reciban las solicitudes y declaraciones juradas, información que deberá ser validada por dicho ministerio. Estas declaraciones deberán ser firmadas en presencia del funcionario público de ese ministerio y contendrán el nombre y la firma del funcionario que la recibió y el sello del MAG. En el caso de los deudores fallecidos, la parte interesada que realice el trámite deberá aportar el certificado de defunción y acreditar la relación de parentesco para realizar la gestión. En los casos de los beneficiarios que por su condición de salud u otras que justifiquen su imposibilidad de trasladarse físicamente a las oficinas del MAG podrán solicitar que los funcionarios de dicho ministerio los visiten en sus casas, para rendir la declaración jurada.

El MAG informará, mediante su página web oficial, los contactos y medios digitales para la presentación de dichas solicitudes y declaraciones por esta vía.

Las solicitudes y declaraciones originales serán remitidas a la Secretaria Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo, mediante oficio del ministerio que consigne el detalle de las solicitudes y declaraciones que remiten, las cuales, además, estarán debidamente foliadas.”

TRANSITORIO ÚNICO- El plazo de vigencia para solicitar esta condonación será hasta por un máximo de seis meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, según las disposiciones del artículo 2.

La Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo suspenderá los cobros administrativos y judiciales, no realizará los procesos de desahucios y remates de los bienes asociados a las operaciones anteriormente señalados, hasta por un plazo máximo de seis meses.”

II.- ARGUMENTOS DE LA PARTE ACCIONANTE

La Contraloría General, al interponer la acción que aquí nos ocupa, expone, en primer término, dos motivos de inconstitucionalidad por vicios en el procedimiento legislativo.

Así, afirma que se produjo una infracción al artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al Principio de Publicidad, en razón de que, cuando se sometió a discusión el proyecto de Ley n.° 21.965, se conoció una moción para la dispensa de trámite, a fin de que el Plenario se convirtiera en Comisión General y se tuviera como texto de discusión el último actualizado que conste en el sistema legislativo de información. Dicha moción de aplicar el numeral 177 al trámite del expediente legislativo 21.965 fue aprobada con el voto favorable de 41 diputados, de tal suerte que la decisión no fue adoptada de manera unánime.

Sostiene la Contraloría que se trata de una situación idéntica a la recientemente ocurrida en el proyecto de ley n.° 21.663, en donde esa Sala Constitucional encontró un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, el cual consistió en la infracción del artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de publicidad.

El segundo vicio por razones de procedimiento, según se alega, consiste en la falta de conexidad entre la exposición de motivos del proyecto de ley y su articulado.

Al respecto, se indica que –según la motivación del proyecto y el artículo 1° de la Ley- la condonación busca mitigar el impacto que han tenido los sectores productivos ante la situación de emergencia provocada por el COVID-19 (artículo 1), pero en los artículos impugnados es claro que las condonaciones se otorgan sobre obligaciones antiguas del SBD e incluso operaciones ya declaradas como insolutas, lo cual es material y jurídicamente imposible vincular con la pandemia generada por el COVID-19.

Se señala que, incluso para el caso del Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera, uno de los requisitos para efectuar dicha condonación es que las operaciones se encuentren en cobro judicial antes de la declaración de emergencia nacional provocada por el COVID-19, y no con ocasión de ésta.

Asimismo, se apunta la falta de conexidad entre la condonación de la deuda y el deber de asumir -con cargo al patrimonio del SBD- el rubro económico de las costas personales y procesales del productor, así como la cancelación de los honorarios de los abogados externos en caso de procesos en cobro judicial.

Tampoco se encuentra conexidad entre la figura de la condonación de la deuda y la devolución de las fincas rematadas a los propietarios originales que se da en el caso del Programa de fortalecimiento de la pequeña empresa Bancrédito-Proagroin, ya que dicha devolución no es propia de la figura de condonación y, peor aún, no se limitan de ninguna manera los casos en que se dará dicha situación.

Se señala hay opacidad tanto en el trámite legislativo como en relación con los beneficiarios finales de la condonación, lo que no permite conocer a quiénes, dentro del sector productivo, se les está beneficiando con el perdón de sus deudas, y si es por una única operación o por varias de ellas.

Así, se señala que lo anterior vulnera los principios constitucionales de transparencia, rendición de cuentas y razonabilidad técnica, pues no queda claro

cuáles fueron los verdaderos motivos que justifican la condonación de las deudas, ni la congruencia entre el medio escogido y el fin buscado, lo que a su vez se agrava pues dicha normativa no permite identificar quienes serán los verdaderos beneficiarios de la condonación ni se establece un límite claro y transparente que permita un control adecuado de dicho beneficio por parte del SBD.

Por otra parte, en cuanto a los motivos de fondo que se invocan en la acción, tenemos, en primer término, la violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y temporalidad de la norma.

Señala la accionante que no existe una congruencia lógica entre la exposición de motivos realizada por los Legisladores proponentes (que constituye el fin buscado) y lo que finalmente quedó contemplado en la norma (que es el medio) pues sus motivos se fundamentaban en la emergencia nacional producida por la pandemia del COVID-19.

Se desconoce, según se alega, la finalidad buscada, además de agregar figuras distintas a la condonación de deuda (devolución de fincas y pago de costas procesales y personales) que sugiere, por decir lo menos, un objetivo desvinculado del necesario fin público que tal mecanismo está llamado a satisfacer.

Se indica que el fin invocado no es coherente con la condonación de deudas insolutas que existían de previo a la situación de emergencia nacional, la cual representa una mayoría de las operaciones.

No existe, según se expone, razonabilidad en el fin, toda vez que tanto el numeral 2 como el transitorio de la Ley n.° 9966 lesionan la Hacienda Pública, pues de conformidad con la información suministrada al Órgano Contralor por el SBD con corte al 30 de abril de 2021, se estima una afectación directa a la Hacienda Pública de un monto aproximado sujeto a condonar que asciende a ₡5.515.889.316,20 por concepto de 2.668 operaciones vigentes (2.602 operaciones, 7 activas y 66 en cobro judicial) correspondientes a 2.400 personas beneficiarias.

Se alega falta de transparencia en tanto no se logran vislumbrar las motivaciones de los legisladores para, en el caso del Programa de fortalecimiento de la pequeña empresa BANCRÉDITO-PROAGROIN, devolver las fincas rematadas a los

propietarios originales, aspecto que incluso escapa de la condonación y busca la aplicación de una figura, indeterminada en este momento en la Ley, para la devolución de bienes inmuebles que son parte de la Hacienda Pública.

De igual manera, la medida contenida en el numeral 2 así como el transitorio es -a todas luces- desproporcionada, en razón de que no solamente autoriza la condonación de deudas sin el respaldo técnico que acredite fehacientemente que no se compromete la sostenibilidad económica del régimen del SBD, sino que, adicionalmente, conforme se avanza en lo dispuesto en el artículo, se van generando mayores afectaciones a la Hacienda Pública, pues se agrega que debe asumirse el pago de costas, honorarios y, en los casos determinados, la devolución de fincas, aspectos que no derivan de la condonación de deuda y que sugieren la satisfacción de otros intereses, muy distintos del fin público que debe procurarse.

Es decir, es claro el uso abusivo de la potestad legislativa en grave detrimento de la Hacienda Pública, pues se está reconociendo un beneficio desproporcionado, bajo la utilización irregular del instituto de la condonación de deuda.

Adicionalmente, se alega que tanto el numeral 2 como el transitorio de la Ley n.° 9966 violentan el principio de separación de poderes y el de reserva de jurisdicción, pues existe una intromisión en una competencia exclusiva del Poder Judicial, como es la resolución de los casos que se encuentran en conocimiento de la jurisdicción, e incluso, se atribuye a la Secretaría Técnica del SBD la suspensión de los cobros judiciales, siendo esa competencia exclusiva del Poder Judicial, pues si los casos de cobro judicial se encuentran en trámite no es constitucionalmente viable que la Secretaría Técnica del SBD disponga su suspensión.

Menciona la acción que en otras ocasiones esta Procuraduría General ha indicado que la condonación de deuda debe cumplir con una serie de requisitos, a saber: 1) Procede únicamente en casos excepcionales, 2) Debe existir un fin público legítimo, 3) Un motivo objetivo real y razonable, 4) La remisión debe tener un alcance general y 5) Debe someterse a los principios de razonabilidad y de igualdad. Se expone que, al analizar de manera general los 5 elementos citados, puede concluirse que en el caso de la normativa impugnada no se cumplen.

Así, se señala que la condonación de deudas de la Hacienda Pública debe ser excepcional, pero en este caso no es cierto que la motivación se vincule con el COVID-19, pues se está utilizando la figura para condonar deudas, devolver bienes y dar por finalizados procesos judiciales que no están ligados con la emergencia nacional. Además, únicamente se requiere una declaración jurada, cual si se tratara de recibir un subsidio o ayuda por parte del Estado.

También se agrega que, al existir una grosera incongruencia entre la exposición de motivos y lo que se reguló en la ley, no se logra cumplir con el requisito del fin público legítimo, ya que ni tan siquiera se logra entender el verdadero fin de la ley. No hay vinculación con la situación de emergencia, ni guarda congruencia ni relación alguna disponer la devolución de fincas, pues no queda acreditado el fin público legítimo que se busca con tal proceder, cuando a todas luces se está haciendo una afectación del patrimonio público, lo cual torna irrazonable la medida.

Asimismo, se argumenta que la devolución de fincas que se autoriza apareja una grave afectación a la credibilidad del sistema y de los mecanismos dispuestos para compeler al pago de las obligaciones, al privilegiar el incumplimiento, la morosidad, hasta llegar al extremo de reversar actuaciones judiciales firmes sine die.

Se hace notar que las propiedades que potencialmente podrían ser devueltas a productores, fueron adjudicadas en fechas anteriores a la existencia de la pandemia ocasionada por el COVID-19, siendo evidente la incongruencia, desproporcionalidad e irrazonabilidad de la medida dispuesta en la norma, pues las causas por las cuales fueron rematadas no podrían ser achacadas, por línea lógica temporal, a la actual pandemia nacional.

Asimismo, lo que dispone el numeral 2 con relación a asumir las costas procesales y personales del productor, tiene una afectación directa, negativa e injustificada en la Hacienda Pública, por montos sumamente elevados que se detallan en la acción.

En relación con la temporalidad de la aplicación del artículo 2 de la Ley n.° 9966 y su transitorio único, se destaca que existe un verdadero peligro para la seguridad jurídica, dado que no se limita el alcance real de los beneficiarios de la

condonación, pues si bien es cierto la norma señala que dicho beneficio será otorgado a 2705 operaciones, esto es con relación a determinado grupo de fideicomisos y programas. Sin embargo, no es la misma situación para el Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera, ni tampoco en relación con la devolución de las fincas rematadas del Programa de fortalecimiento de la pequeña empresa BANCRÉDITO-PROAGROIN, donde no se limita el alcance de los efectos de la ley ni la temporalidad de la misma.

En cuanto al transitorio, se hace notar que la temporalidad viene dada únicamente en relación con la solicitud del beneficio y no respecto del beneficio en sí mismo, lo que podría pretender utilizarse -de forma abusiva- como una retroacción indefinida en el tiempo lo que no hace más que agravar la situación al obligar a utilizar otra normativa para encauzar las solicitudes.

Asimismo, con relación al Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera se limita a que se dé una mora mínima de noventa días, sin embargo el transitorio incluso se da por un plazo mayor a este, resultando en un perverso incentivo para que los deudores ingresen en mora dentro del plazo del transitorio, a fin de resultar beneficiarios de dicha condonación.

Por su parte, el Programa de fortalecimiento de la pequeña empresa BANCRÉDITO-PROAGROIN, violenta de manera aún más grosera esta temporalidad a la que deben estar sujetos este tipo de beneficios, en el tanto no limita en espacio y tiempo las personas que puedan optar por la devolución del inmueble inscrito a nombre de la Secretaría Técnica del SBD, con lo cual podrían afrontarse situaciones de personas que después de 5 años de rematado el bien inmueble puedan optar por la devolución del mismo, en grave detrimento de la Hacienda Pública y la seguridad jurídica, lo que en suma lleva a afirmar la evidente violación a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

Otra razón de fondo que se alega es la ausencia de estudios técnicos, la violación a los principios de transparencia, rendición de cuentas y uso eficiente de los recursos públicos. Lo anterior, en tanto se está realizando una afectación al patrimonio del SBD sin que existan estudios técnicos que acrediten que tales afectaciones no tengan un impacto negativo en la sostenibilidad misma del sistema.

Esta situación a su vez afecta los principios de transparencia, rendición de cuentas y el uso eficiente de los recursos públicos, pues al no existir certeza sobre la afectación real tanto al patrimonio como al alcance de los beneficiarios del SBD, se pone en grave riesgo la Hacienda Pública.

Se debió contar con estudios que determinaran de manera objetiva que se cumplirá con el propósito del proyecto sin poner en riesgo el patrimonio del SBD, y por tanto sin afectar las finanzas públicas.

Se señala que existe opacidad en la utilización de los recursos, ya que no hay claridad de las personas que están siendo beneficiarias de la condonación o si hay personas que se están viendo beneficiadas con la condonación de más de una deuda.

Se agrega que históricamente la inobservancia del uso eficiente, responsable y eficaz de los recursos públicos ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, aunado a la inobservancia del principio de razonabilidad del uso de fondos públicos, transparencia, rendición de cuentas y sus eventuales consecuencias, pues mediante dicha condonación se incumple el fin público de la gestión del SBD, lo que podría generar un precedente nefasto que debe ser erradicado por el bien y sostenibilidad de las finanzas públicas, dado que los recursos públicos no se festinan, y menos aún en las circunstancias de crisis en las que actualmente se encuentra el país.

III.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Al incoarse la acción que aquí nos ocupa, se señaló que la legitimación para su interposición deriva de lo que establece el numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que concretamente indica, en lo que interesa, lo siguiente: “(...) No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto. Tampoco la necesitarán el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.(...)”.

A la luz de la norma citada, es claro que a la señora Contralora General de la República le asiste legitimación para acudir ante la jurisdicción constitucional para interponer la acción que aquí nos ocupa, de suerte tal que, habiendo comparecido en dicha condición de jerarca del órgano contralor, ciertamente la acción resulta admisible, tal como ya lo dispuso el correspondiente auto de curso.

IV.- SOBRE EL FONDO

Pasaremos a referirnos a cada uno de los argumentos planteados en la acción, en los siguientes términos:

1. VICIOS DE FORMA

 

 Infracción al artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al Principio de Publicidad.

Se sostiene en la acción que, cuando se sometió a discusión el proyecto de Ley n.° 21.965, se conoció una moción para la dispensa de trámite, a fin de que el Plenario se convirtiera en Comisión General y se tuviera como texto de discusión el último actualizado que constara en el sistema legislativo de información.

Sobre el particular, se indica que el vicio encontrado se refiere a que dicha moción de aplicar el numeral 177 al trámite del expediente legislativo 21.965 fue aprobada con el voto favorable de 41 diputados, de tal suerte que la decisión no fue adoptada de manera unánime.

Al respecto, sostiene la Contraloría que se trata de una situación idéntica a la recientemente ocurrida en el proyecto de ley n.° 21.663, en donde esa Sala Constitucional encontró un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, el cual consistió en la infracción del artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL) y al Principio de Publicidad.

Ahora bien, para analizar este primer argumento, resulta indispensable remitirnos a lo dispuesto en la norma que se alega infringida, sea el citado artículo 177 del RAL, cuyo texto dispone los siguiente:

“ARTICULO 177. Trámite de dispensa

Un proyecto de ley podrá ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de las comisiones de la Asamblea, entendiéndose entonces que aquella actúa como comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos. En este caso, una vez terminada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a votación el asunto.”

Como puede apreciarse, la citada norma, que permite acordar una excepción al trámite ordinario de los proyectos de ley a fin de que el Plenario conozca directamente el texto actuando como comisión, no exige que la respectiva moción que así lo acuerde tenga que votarse de forma unánime.

Así las cosas, en tanto no estamos ante una exigencia que se derive directamente de la disposición reglamentaria que se invoca, estimamos que no se configura el vicio alegado.

En este punto, se alega en la acción que se trata de una situación idéntica a la recientemente ocurrida en el proyecto de ley n.° 21.663, respecto del cual –según se sostiene- esa Sala se pronunció en forma unánime respecto de la violación del referido artículo 177 del RAL.

Sobre el particular, estimamos que para hacer un análisis adecuado y correcto de ese precedente, que permita pronunciarse sobre este argumento, habría necesariamente que estudiar el texto completo de la sentencia N° 9111-2021 de fecha 5 de mayo del año en curso, a la cual refiere la acción.

No obstante, aún al día de hoy el texto de esa resolución judicial no se encuentra disponible para ser consultado, de tal suerte que resulta materialmente imposible hacer consideraciones adicionales y específicas sobre el alegato planteado.

 Falta de conexidad entre la exposición de motivos del proyecto de ley y su articulado.

 

Indica la accionante que a pesar de que la exposición de motivos del proyecto señala la necesidad de mitigar el impacto negativo que han sufrido los sectores productivos ante la situación de emergencia provocada por el COVID-19 (artículo 1), es claro que las normas impugnadas otorgan condonaciones sobre obligaciones antiguas del SBD e incluso operaciones ya declaradas como insolutas, lo cual es material y jurídicamente imposible vincular con la pandemia generada por el COVID-19.

Incluso, se llama la atención sobre el denominado Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera, dado que uno de los requisitos para efectuar dicha condonación es que las operaciones se encuentren en cobro judicial antes de la declaratoria de emergencia nacional provocada por el COVID-19, y no con ocasión de ésta.

Asimismo, se apunta la falta de conexidad entre la condonación de la deuda y el deber de asumir -con cargo al patrimonio del SBD- el rubro económico de las costas personales y procesales del productor, así como la devolución de las fincas rematadas a los propietarios originales. Se agrega que esto apareja una falta de transparencia y rendición de cuentas.

Sobre este argumento, conviene, en primer término, precisar con una mayor claridad qué debemos entender por el alegado Principio de Conexidad, y en qué medida su infracción puede determinar la inconstitucionalidad de una norma.

Al respecto, nos permitimos transcribir en lo conducente la sentencia N° 2011-9398 de las 14:32 horas del 20 de julio del 2011, que resulta particularmente ilustrativa en este análisis. Dicha resolución desarrolla las siguientes consideraciones:

“VI.- Sobre el principio de conexidad. Esta Sala, en la sentencia Nº 2010-16335 de las quince horas y cincuenta minutos del veintinueve de septiembre de dos mil diez se pronunció respecto al principio de conexidad, y en lo que interesa, señaló:

“VI.- SOBRE EL DERECHO DE ENMIENDA, EL DERECHO DE INICIATIVA, EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. Ya en varias ocasiones la Sala se ha pronunciado sobre el principio de conexidad, de conformidad con el cual debe existir un equilibrio entre la iniciativa legislativa y el derecho de enmienda, los cuales forman parte esencial del procedimiento legislativo y son, a su vez, elementos del equilibrio de poderes y de la técnica de pesos y contrapesos establecida en la Constitución Política y a cuya finalidad deben servir. El principio de conexidad no constituye un impedimento u obstrucción al ejercicio de lo que la Sala ha denominado “función política transaccional”, que se refiere a la posibilidad que tienen los diputados de ir ajustando con sus opiniones, a través del mecanismo de mociones y dentro del marco que fija la iniciativa, el proyecto originalmente propuesto, aún cuando dicho principio impone un límite al derecho de enmienda del legislador, ya que por esta vía no se podría variar el proyecto de ley de tal manera que lo que se apruebe sea un proyecto esencialmente distinto. A la base de esta consideración está también el principio democrático –parámetro de constitucionalidad-que obliga a la publicidad del proyecto a fin de que la ciudadanía tenga conocimiento de los proyectos que se tramitan en la corriente legislativa, de modo que no sea sorprendida por la aprobación de un proyecto sustancialmente diverso al inicialmente propuesto. La conexidad se dirige, entonces, a lograr que se respete el derecho de iniciativa de conformidad con el cual se establece el hilo conductor básico (la raíz) que ha servido de ratio o motivo para el proyecto original y que, por eso mismo, no puede ser dejado de lado, sea a través de cambios en la finalidad del proyecto, o bien, por la inclusión de meras disposiciones aisladas que regulan temas cualitativamente diferentes. Ese marco se entiende definido, fundamentalmente, por la materia sobre la que versa el proyecto de ley, por lo que, por la vía de enmienda, no podría ser  modificarse a tal grado que afecte el fondo del tema objeto del proyecto y, menos aún, excluir dicho tema del todo, o bien, introducir un tema no regulado en el proyecto original. Claro está que no es cualquier cambio o variación que sufra el proyecto durante su tramitación el que podría considerarse contrario al principio de conexidad, sino aquél que exceda las potestades de enmienda del legislador. (…)

De modo que el derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado expresamente por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de él, los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye “parámetro de constitucionalidad”, de manera que una violación a su núcleo básico provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona íntimamente con el derecho de iniciativa, también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. En este sentido, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina “función política transaccional”, para la cual tiene, naturalmente, mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105). Por ello, tanto el derecho de iniciativa como el de enmienda deben ser observados durante el proceso de formación de la ley, pero ninguno puede prevalecer sobre el otro. Así, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto inicial en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente –siendo éste uno de sus límites-, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente. Es por ello que se ha dicho que el texto propuesto por medio del derecho de iniciativa original es el que fija el marco general del proyecto y se dentro de éste que deben ponderarse las modificaciones que se pretendan introducir por medio del ejercicio del derecho de enmienda. En relación con este aspecto, en la sentencia 1994-00786 de las 15:18 horas del 8 de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, la Sala señaló que se pueden introducirse observaciones que modifiquen o complementen un proyecto de ley, en tanto éste conserve su objeto y sentido original. De lo contrario, tales modificaciones deberán ser objeto de una nueva iniciativa, a través de un nuevo proyecto de ley que las contemple, proyecto que deberá cumplir con el procedimiento legislativo

correspondiente. La necesidad de respetar y armonizar el derecho de iniciativa y el de enmienda permite rechazar mociones de fondo que desvirtúen la orientación original del objeto del proyecto. Es de la relación entre ambos derechos que surge el principio de conexidad, de creación jurisprudencial. Este principio permite que un proyecto pueda ser modificado, adicionado o complementado, siempre y cuando los cambios no sean sustanciales y no afecten la esencia misma del proyecto. Una ley es normalmente un texto transado –dada la conformación del órgano legislativo- y esa realidad, cuya presencia cotidiana es tan exigente y determinante a los ojos del legislador –al punto que corre el riesgo de frustrarse y frustrar el ejercicio de su función si no cuenta con ella-, no ha de impregnar menos el juicio imparcial e independiente del contralor jurisdiccional de su validez. Con el fin de establecer una razón susceptible de verificación, la Sala Constitucional ha señalado que para determinar si existe conexidad entre las modificaciones introducidas por la vía de derecho enmienda y el proyecto original (derecho de iniciativa), es preciso determinar el objeto de proyecto de ley en cuestión. Para obtener esta información, la Sala Constitucional hace un análisis de la exposición de motivos que contiene el proyecto de ley y la contrasta con las enmiendas sufridas durante el proceso de aprobación. Esta información es lo que se tomará como referencia para determinar si el proyecto aprobado en primer debate guarda conexidad con el presentado originalmente. Así, el texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho de enmienda. Por otra parte, al ser el principio de conexidad una forma de control del ejercicio del derecho de enmienda de los diputados, su ponderación resulta muchas veces un trabajo difícil, de manera que ante la duda razonable, es admisible una deferencia hacia los poderes del legislador por parte de la Sala (ver sentencias números 2008-010450 de las nueve horas y cero minutos del veintitrés de junio de dos mil ocho; 2008-005179 de las once horas del cuatro de abril de dos mil ocho; 2008-002521 de las ocho horas y treinta y un minutos del veintidós de febrero de dos mil ocho, y 2007-017104 de las nueve horas y treinta y seis minutos del veintitrés de noviembre de dos mil siete).” (énfasis suplido)

Así, tal como lo explica con claridad la referida sentencia, teniendo como norte el principio de conexidad, se establece el hilo conductor básico que ha servido de ratio o motivo para el proyecto original y que, por eso mismo, no puede ser dejado de lado incurriendo en la irregularidad de introducir meras disposiciones aisladas que regulan temas cualitativamente diferentes.

Como puede apreciarse, el principio de conexidad se erige como un límite al derecho de enmienda que ostentan los legisladores, el cual permite la introducción de mociones durante el trámite de los proyectos de ley, por virtud de las cuales el texto original propuesto puede sufrir variaciones. Bajo esa perspectiva, la conexidad que exige el mencionado principio garantiza que las modificaciones que sufra el texto original no se desliguen de modo improcedente del espíritu de la propuesta que haya sido desarrollado en la correspondiente exposición de motivos.

Así, se trata sobre todo de garantizar que no se aproveche –indebidamente- el trámite que ya ha sufrido un determinado proyecto de ley, para introducirle normas que resultan totalmente ajenas al tema y contexto del proyecto y que, por tener un diferente objeto, deben superar todo el trámite ordinario en una iniciativa propia e independiente. Ello, para garantizar que con transparencia se conozca en la debida forma la normativa propuesta, y exista la oportunidad apropiada para someterla a discusión.

Bajo ese entendido, estimamos que los alegatos que se exponen en este punto, si bien resultan de suyo relevantes, no atañen ni calzan propiamente en un problema de conexidad, sino que –como veremos más adelante- entrañan un vicio por violentar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

En efecto, se señala en la acción que las normas propuestas (condonación de créditos en mora con anterioridad a la pandemia, devolución de fincas rematadas, pago de costas, falta de transparencia en cuanto a los beneficiarios) no guardan una verdadera conexión con el motivo del proyecto, cual es la crisis provocada por la pandemia del COVID-19.

No obstante, lo cierto del caso es que si bien esa fue la razón invocada para motivar la propuesta normativa, las disposiciones fueron planteadas desde un inicio bajo esos términos y así fueron discutidas y aprobadas. Ergo, no se trata de modificaciones introducidas sorpresivamente en abuso del derecho de enmienda.

En consecuencia, estimamos que no es el principio de conexidad el que se ha visto lesionado, sino que las normas planteadas desde un principio en el respectivo proyecto ya exhibían un contenido que ciertamente puede resultar lesivo a la Carta

Fundamental, pero –como ya señalamos- por razones distintas, tal como lo pasaremos a abordar en los aspectos de fondo.

2. VICIOS DE FONDO

 

 Violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y temporalidad de la norma.

 

Conviene en primer término retomar el alcance de estos principios, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Para ello, cobra suma importancia recurrir a la conocida sentencia N° 2858-2000 de las 15:44 horas del 29 de marzo del año 2000 que, por sus útiles y valiosas consideraciones, sigue siendo utilizada al momento de analizar la aplicación de estos principios en los diferentes casos. Así, se explica con indiscutible claridad lo siguiente:

“VIII.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado.

Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

"La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de  orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

"... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).”

Las consideraciones expuestas en dicha sentencia nos brindan todos los elementos necesarios para llevar a cabo un análisis de las normas impugnadas, lo que, por demás, nos conduce innegablemente a apreciar su contenido irrazonable y desproporcionado, tal como pasaremos a ver.

En efecto, estando claro que toda norma legal debe ajustarse a estos principios tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado.

Particular relevancia adquiere la consideración de que la norma debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto.

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que, aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido.

A la luz de tan importantes parámetros, estimamos que las normas cuestionadas en la acción que aquí nos ocupa violentan estos principios.

Desde su origen, puede apreciarse que no existe una verdadera congruencia lógica entre los fines que invoca la exposición de motivos y los medios que se eligen en la normativa para supuestamente alcanzar tal finalidad.

En efecto, si el norte fundamental de la norma era brindar apoyo a diversos sectores productivos a fin de paliar la crisis económica causada por la pandemia del COVID-19, las disposiciones impugnadas lucen en franca desvinculación con esa finalidad, tal como se expone con amplitud en la acción.

Nótese que los créditos que ya estaban en condición de atraso antes de que sobreviniera la pandemia, así como las fincas que ya tenían años de haber sido rematadas por incumplimiento de las obligaciones crediticias contraídas con el Sistema de Banca para el Desarrollo, no tienen relación alguna con la crisis provocada por el COVID, de ahí que resulta abiertamente irrazonable que se concedan beneficios como lo contemplados en la ley impugnada, sin motivo, razón o fundamento que justifique el otorgamiento de tales prebendas a un ciertos grupo

de beneficiarios que, por demás, no fueron sometidos a un estudio serio y detallado que acreditara el mérito de semejantes liberalidades con cargo a la Hacienda Pública.

Es cierto que durante la tramitación del proyecto de ley que dio origen a las normas impugnadas se manifestó –tal como se expuso en la acción- que la ayuda a estos sectores productivos rebasaba el tema de la pandemia para igualmente apoyarlos por la situación de crisis que en general enfrenta el país. Pero, a pesar de ello, igualmente este tipo de beneficios se tornan desmedidos y, por demás, desiguales al estar dirigidos a un solo sector y rebasar el contenido de una “ayuda”, para constituirse en una condonación completa, en pago de la totalidad de gastos y en retroacción de situaciones ya consolidadas por incumplimiento.

Así, el medio seleccionado no tiene relación real ni sustancial con su objeto, por no ser un verdadero tipo de ayuda o subsidio, sino una mera liberalidad, por demás desproporcionada al dispensar en forma total el cumplimiento de las obligaciones crediticias y, finalmente, abusiva en favor de unos pocos beneficiarios, que, como se acredita en la acción con datos concretos, incluso acumulan más de un crédito, y tan solo un 7% de los beneficiarios acapararían casi la totalidad del monto total de los créditos condonados.

Como vimos, la norma no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa. Sin embargo –como se indica en la acción- no existió un estudio adecuado que permita acreditar que las condonaciones, pago de gastos y devolución de inmuebles que se permite, no afecten indebidamente al SBD pues, aunque dicho Sistema maneje y administre una cantidad enorme de fondos, igualmente esta condonación implica un vaciamiento de un importante patrimonio público, dejando insolutas miles de operaciones crediticias que en su momento se supone fueron otorgadas con base en estudios de factibilidad y capacidad financiera.

En claro que la ideología constitucional implica una sana administración de la Hacienda Pública, en tanto la misma está nutrida con la carga tributaria que equitativamente enfrentan todos los ciudadanos. Por ello, hacer un vaciamiento de esta naturaleza, implica, como se afirma en la acción, festinar los recursos públicos sin ningún respaldo técnico.

En el caso de la normativa impugnada, los argumentos que se plantean en relación con este aspecto de fondo, no pueden más que llevar a la apreciación de consecuencias arbitrarias y finalmente caprichosas, pues se establecen una serie de medidas que, más que beneficios, son verdaderas liberalidades desmedidas que no tienen ningún respaldo técnico.

En efecto, se contemplan una serie de condonaciones que no obedecen realmente a la situación de la crisis económica vinculada a la pandemia. Y aun cuando se tratare de una ayuda que pretendiera otorgarse sin vinculación con la pandemia, las disposiciones propician medidas caprichosas y arbitrarias, que atentan contra los principios constitucionales.

Se advierte que se dispuso una condonación total de la generalidad de las deudas, sin distinguir ningún tipo de circunstancia, monto, plazo, condiciones, ni estudio de los posibles beneficiarios. Tampoco se consideró si existían algunos deudores que han acaparado varios créditos, ni sus montos, pues existen algunos pocos que obtuvieron los créditos más altos y, por ende, consumieron la mayor parte de los recursos otorgados.

Asimismo, se concede la obtención de este beneficio sin ningún tipo de requisito que permita corroborar razonablemente que la persona ha enfrentado verdaderamente una situación apremiante de crisis, que la haga merecer la supresión total de sus deudas.

En efecto, una simple declaración jurada en donde se alegue una situación “adversa”, se convierte en un portillo enorme, abierto a cualquier tipo de abuso, todo ello con cargo a los fondos públicos. Es decir, no solo hay ausencia de estudios técnicos previos a la promulgación de la norma, sino que, además, la Ley no estableció ninguna exigencia que permita controlar razonablemente el otorgamiento correcto y justificado de un beneficio económico que por, demás, es absoluto.

Por otra parte, no solo se dejarán las deudas insolutas, sino que adicionalmente se dispone cargar a los fondos públicos todo el pago de las costas personales y procesales de los trámites de cobro. Se menciona el pago total de los

honorarios de abogado, lo cual puede llegar a alcanzar sumas por el orden de los 691 millones de colones, tal como se acredita en la acción.

Es decir, ya no solo dejará de percibirse el pago de todos los créditos otorgados, sino que, además, se dispone generar un gasto adicional con cargo a los fondos públicos, para cancelar gastos que han provocado los propios deudores que han venido incumpliendo con sus compromisos financieros. Tal cosa constituye un doble cargo a la Hacienda Pública, que claramente luce desproporcionado y sin ningún respaldo técnico, lo cual, desde luego, deviene irrazonable y arbitrario.

Asimismo, el “perdón” de deudas que ya habían entrado en morosidad antes de la pandemia no tiene razonabilidad alguna, puesto que implica dispensar el pago de créditos debidamente otorgados en su momento, que no fueron honrados en la en la forma pactada, sin que exista situación alguna de carácter extraordinario que justifique consentir la desatención de obligaciones formalmente contraídas.

De igual forma, el “devolver” fincas que en este momento ya integran el patrimonio público, que pasaron por el trámite de remate al haberse incumplido el pago de los créditos otorgados, constituye un vaciamiento de bienes públicos sin ninguna justificación.

Tal cosa resulta totalmente arbitraria y, por demás, técnicamente irrazonable, pues se trata de un traslado patrimonial legalmente formalizado y ya consolidado. Reversar la titularidad de esos bienes a favor de deudores que no atendieron sus obligaciones crediticias, no solo resulta absurdo y contrario a toda la filosofía de la Banca, sino que, además, como se señala en la acción, apareja un mensaje supremamente negativo para todo el sistema bancario nacional, al premiar y privilegiar el incumplimiento contractual.

Adicionalmente, se violenta frontalmente el Principio de Seguridad Jurídica en el ámbito bancario, e implica a la postre un favorecimiento indebido a un cierto grupo de personas, lesionando la igualdad, la equidad y la justicia del SBD.

Asimismo, la ausencia de estudios técnicos que valoren los beneficios que esta Ley está concediendo de forma tan abierta y total, en relación con el sano manejo y funcionamiento del SBD, así como la falta de algún tipo de parámetro o

criterio técnico fijado en la norma que permita determinar cuáles créditos realmente ameritarían recibir algún beneficio –el cual no debería ser total por los efectos desproporcionados que ello produce- chocan frontalmente con la razonabilidad técnica que debe tener una norma como la impugnada.

En este punto, reviste suma importancia rescatar el hecho de que -a diferencia de lo que ocurrió en la tramitación de la Ley impugnada- en la acción interpuesta por la Contraloría se exponen datos concretos que respaldan los alegatos planteados (monto a condonar, número de operaciones versus número de beneficiarios, monto proyectado del costo de asumir costas personales y procesales y monto correspondiente al valor de las fincas que pretenden devolver).

Ese tipo de datos objetivos, provenientes de fuentes primarias y adecuadas, como el propio SDB, sí constituyen parámetros concretos que permiten respaldar y apreciar en su justa dimensión la falta de razonabilidad técnica que exhibe esta normativa, así como la abierta desproporción en que se incurrió al otorgar “beneficios” de este calibre sin ningún tipo de filtro ni control.

En otro orden de ideas, en la acción se exponen los requisitos a los que ha hecho referencia esta Procuraduría General en relación con las condonaciones de deudas, tratándose de la Hacienda Pública.

En relación con dichos argumentos, ciertamente puede apreciarse que la Ley aquí impugnada se aleja totalmente de los parámetros que debería satisfacer este tipo de liberalidades con cargo al patrimonio público.

Lo anterior, por cuanto, en orden a la excepcionalidad, es claro que si bien se invocó la circunstancia de la emergencia nacional declarada a raíz del COVID-19, ha quedado de manifiesto que los beneficios otorgados de manera amplísima rebasan por mucho tal situación de excepción. Así las cosas, se están otorgando amplias liberalidades que no responden a una situación especial que amerite dispensar un trato ampliamente privilegiado a un cierto grupo de beneficiarios.

Otro de los requisitos a los que se hace alusión, es que debe existir un fin público legítimo. No obstante, dada la forma genérica y carente de exigencias que estableció la normativa para acceder a los beneficios patrimoniales que se otorgan

con cargo a la Hacienda Pública, no resulta posible sostener un fin que luzca legítimo, porque (ante la falta de claridad y transparencia) las condonaciones, pagos de costas y devoluciones de bienes lucen como una fuga insana de recursos públicos, al no asegurarse ni siquiera que se beneficien personas que realmente hayan enfrentado circunstancias especiales que ameriten dispensarles del cumplimiento de sus obligaciones crediticias de forma tan absoluta.

Así, puede más bien propiciarse un indebido privilegio dirigido a deudores morosos, a los que simple y sencillamente se les consiente el incumplimiento de sus obligaciones crediticias sin tener que afrontar ningún tipo de consecuencia, pues el trato especial contempla incluso que dentro de su historial crediticio no se genere anotación ni afectación alguna a pesar de no haber honrado los compromisos financieros adquiridos con la Banca para el Desarrollo.

A mayor abundamiento, y en relación con la mención que hace la accionante sobre el abuso de la potestad legislativa en que se ha incurrido con las normas impugnadas, cabe hacer alusión a lo señalado por esa Sala Constitucional en su sentencia N° 7891-2003 de las quince horas con once minutos del cinco de agosto del 2003, la cual expone las siguientes consideraciones:

“III.- El ordinal 122 de la Constitución Política es una norma de gran trascendencia y repercusión en la construcción de los frenos, balances y contrapesos inherentes al Estado Constitucional de Derecho. En efecto, se trata de un precepto que refuerza y desarrolla, para el caso específico del Poder Legislativo, el principio constitucional de la separación o distribución de funciones, potestades o competencias entre los órganos constitucionales, para evitar la concentración y eventual abuso del poder público y, al propio tiempo, potenciar la efectividad de los derechos fundamentales de la persona humana. A través del numeral 122 de la Carta Fundamental se delimita la esfera de potestades y competencias del Poder Legislativo, respecto de los Poderes Ejecutivo y Judicial, puesto que, su espíritu y fin consiste en evitar que la Asamblea, por vía de una ley ordinaria, ejerza una función administrativa mediante el dictado de actos administrativos de efectos y alcances concretos, en cuanto dirigidos a un sujeto identificado o a un grupo determinado o determinable de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones, gratificaciones o de cualquier otra liberalidad o privilegio de carácter específico. En idéntico sentido, la

norma constitucional supracitada, le impide a la Asamblea Legislativa ejercer la función jurisdiccional imponiéndole a una administración pública una obligación o reconociéndole a un particular o grupo de éstos un derecho que no hayan sido previamente declarado por el Poder Judicial a través del dictado de una sentencia pasada con autoridad de cosa juzgada. Cabe advertir que una actuación legislativa de tal naturaleza vulneraría, también, el principio de reserva de jurisdicción contemplado en el artículo 153 Constitucional. Debe tomarse en consideración que las funciones administrativa y jurisdiccional materializadas a través de la emisión de actos administrativos, la prestación de servicios públicos y el dictado de sentencias, ordinariamente, tienen una vocación concreta y específica y no abstracta y general como la legislativa. El proyecto de ley consultado autoriza el pago de una indemnización única a los operadores de grúa puente y "straddle carrier" a cargo de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, con lo cual la Asamblea Legislativa estaría invadiendo la esfera de funciones de la administración activa o de los Tribunales de la República, a través del otorgamiento gracioso de un beneficio pecuniario, el cual, en todo caso, por su carácter específico, al preverse para un grupo de sujetos determinado o fácilmente determinable, quebranta el principio constitucional de la igualdad, puesto que, que su reconocimiento no obedece a circunstancias objetivas y razonables.” (énfasis agregado)

Como puede apreciarse, en este caso la infracción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que estamos sosteniendo, puede además configurar una inconstitucionalidad por las razones explicadas por la Sala en dicha resolución (violación del artículo 122 de la Carta Fundamental) toda vez que, dada la forma laxa, abierta y abusiva en que se concedió la condonación de deudas, pago de costas y devolución de fincas, pasa a ser prácticamente un otorgamiento gracioso de beneficios pecuniarios de enorme volumen y graves consecuencias para el SBD, dirigido a un grupo específico de deudores.

Por otra parte, en cuanto al tema de la temporalidad de la norma, ciertamente se incurre también en una falta de conexión entre los motivos invocados y los portillos que abre la normativa. En efecto, la Ley no fija ningún límite ni parámetro que deban cumplir los créditos a condonar, que permita controlar y asegurar que los beneficios van a estar dirigidos a productores que realmente

necesitan y merecen algún tipo de facilidad o beneficio. Este tipo de beneficios exige la fijación de límites temporales claros con criterios justos, razonables y respaldados por estudios, lo cual no ocurrió en este caso.

Además, como ya señalamos, resulta absurdo que si la ley está motivada en la situación de crisis que han enfrentado los productores a raíz de la pandemia, se concedan liberalidades a favor de personas cuyos créditos ya estaban atrasados antes de la crisis sanitaria, y respecto de inmuebles que han sido rematados años antes de la situación provocada por el COVID-19.

 Sobre el estado de mora de las operaciones del Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera

 

Cabe hacer una breve digresión sobre el alegato contenido en la acción respecto del Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera, sobre el cual se exige una mora mínima de 90 días, alegándose en la acción que el transitorio contempla un plazo mayor (6 meses para solicitar los beneficios), lo cual, según se afirma, se podría convertir en un perverso incentivo para que los deudores ingresen en mora dentro del plazo del transitorio, y con ello resultar beneficiados con la condonación.

No obstante, el artículo 2° impugnado, en relación con este punto, dispone lo siguiente:

“Para el caso del Programa Especial de Reactivación Productiva de la Actividad Cañera, serán sujeto de la condonación todas aquellas operaciones de crédito por cuenta riesgo del Fonade que se encuentren con una morosidad igual o mayor a noventa días y en cobro judicial, y que hayan entrado en dicho estado de forma previa a la declaración de emergencia nacional, decretado por el Gobierno de la República de Costa Rica, el 16 de marzo de 2020, Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S.” (énfasis suplido)

En consecuencia, estimamos que el riesgo de que el deudor –adrede- incurra en mora durante el período previsto en el transitorio no parece que pueda darse, dado que la norma establece expresamente como requisito que la operación haya entrado en dicha condición antes de la pandemia, de suerte tal que ello no podría configurarse durante el período que establece el transitorio único de la Ley.

 Sobre el Principio de Separación de Poderes

 

Se alega en la acción que tanto el numeral 2 como el transitorio de la Ley n.° 9966 violentan el principio de separación de poderes y el de reserva de jurisdicción, pues se incurre en una intromisión en una competencia exclusiva del Poder Judicial, como es la resolución de los casos que se encuentran en conocimiento de la jurisdicción, e incluso, se atribuye a la Secretaría Técnica del SBD la suspensión de los cobros judiciales, siendo esa competencia exclusiva del Poder Judicial, pues si los casos de cobro judicial se encuentran en trámite no es constitucionalmente viable que la Secretaría Técnica del SBD disponga su suspensión.

Al respecto, esta Procuraduría hace una lectura distinta de las disposiciones impugnadas en lo que a este punto se refiere. Lo anterior, en razón de que consideramos que lo que la normativa establece es una orden a la Secretaría Técnica del SBD para que desista de todos los procedimientos de cobro administrativo y judicial que se encuentren en curso, es decir, para que los mismos no continúen y se proceda a su correspondiente archivo.

Claro está que, tratándose de procesos de cobro judicial que se encuentren en trámite ante los respectivos despachos judiciales, es evidente que dicha Secretaría no tiene la potestad de suplantar la competencia del Poder Judicial para resolver tal cosa dentro de los distintos expedientes.

En efecto, nótese que, sobre este aspecto, el artículo 2° impugnado dispone expresamente que “Se ordena al Consejo Rector y su Secretaría Técnica solicitar el archivo de los procesos de cobro judicial de las deudas que se están condonando y tener dichas obligaciones por extintas”. (énfasis agregado)

Como vemos, lo previsto en esta normativa es que la Secretaría ejecute las gestiones necesarias para que se disponga el archivo de todos los expedientes de cobro, lo cual, por ende, significaría desistir de las pretensiones, dada la condonación que se otorga en la Ley.

Por su parte, el transitorio señala que “La Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo suspenderá los cobros administrativos y judiciales, no realizará los procesos de desahucios y remates de los bienes asociados a las operaciones anteriormente señalados, hasta por un plazo máximo de seis meses.”

Así, en una interpretación armónica de ambas disposiciones, integrándolas con el resto del ordenamiento aplicable y con apego a principios de lógica y técnica (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública), estimamos que su correcto sentido es que se disponga la suspensión de los cobros administrativos y se gestione ante las correspondientes autoridades judiciales la suspensión tanto de los juicios de cobro como de los remates.

En consecuencia, a nuestro modo de ver no se produce la violación al principio de separación de poderes y al de reserva de jurisdicción, en tanto no cabría entender que lo pretendido sea que la Secretaría del SBD usurpe o invada indebidamente las funciones y competencias reservadas a los despachos judiciales.

 Ausencia de estudios técnicos, violación a los principios de transparencia, rendición de cuentas y uso eficiente de los recursos públicos.

 

Indica la Contraloría General en su acción que se está realizando una afectación al patrimonio del SBD sin que existan estudios técnicos que acrediten que tales afectaciones no tengan un impacto negativo en la sostenibilidad misma del sistema.

Esta situación, según se indica, a su vez afecta los principios de transparencia, rendición de cuentas y el uso eficiente de los recursos públicos pues, al no existir

certeza sobre la afectación real tanto al patrimonio como al alcance de los beneficiarios del SBD, se pone en grave riesgo la Hacienda Pública.

Efectivamente, como ya lo señalamos supra, para efectos de disponer una condonación de deudas de esta naturaleza, se debió contar con estudios que garantizaran de modo objetivo la necesidad y razonabilidad de esa disposición patrimonial. Lo anterior, sea que ello afecte o no la sostenibilidad del SBD, toda vez que, aun cuando la significancia económica de esta Ley no desestabilice el SBD, dado el enorme volumen de recursos que éste administra, igualmente se está disponiendo de miles de millones de colones, que no es poca cosa para la Hacienda Pública.

Tampoco se contó con datos claros y precisos respecto de las personas que están siendo beneficiarias de la condonación y en qué medida, a fin de evitar un abuso indebido con este tipo de liberalidades.

Así, a la luz de todas las consideraciones que hemos desarrollado líneas atrás en orden a lo irrazonable y desproporcionada que resulta esta Ley, compartimos la posición de que se han soslayado los principios de transparencia y rendición de cuentas. Esta normativa no solo desemboca en un verdadero despropósito en relación con el fin público que debe cumplir el Sistema de Banca para el Desarrollo, sino que, efectivamente, apareja un precedente nefasto, festinándose los recursos y bienes públicos de forma laxa, desigual, privilegiada y a través de portillos legales altamente negativos y peligrosos para la sana administración de la Hacienda Pública y los fines de correcta distribución de los recursos.

V.- CONCLUSION

Con el respeto acostumbrado, y por las razones y motivos señalados, la Procuraduría General de la República estima que debe declararse con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 2° y el transitorio único de la Ley N° 9966.

VI.- NOTIFICACIONES

Las atenderé en la oficina instaurada al efecto, sita en primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 23 de julio del 2021.

 

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA