SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

PROMOVIDA POR: XXX Y OTRO

CONTRA: LA JURISPRUDENCIA DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONTENIDA EN LAS SENTENCIAS 2017-187, 2018-132 Y 2018-675, CON BASE EN LA CUAL, A FALTA DE REQUISITOS ACADÉMICOS Y LEGALES, SE NIEGA EL PAGO DE DIFERENCIAS SALARIALES A EMPLEADOS PÚBLICOS QUE EJERCIERON FUNCIONES DE UN PUESTO DE MAYOR RANGO

TRAMITADA BAJO EL EXPEDIENTE Nº 18-0012096-0007-CO

Informante: Luis Guillermo Bonilla Herrera

Señores (as) Magistrados (as):

            Yo, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana ,  cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

            Dentro del término concedido al efecto, evacúo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República respecto de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por xxx, portadora de la cédula de identidad xxx y otro, contra la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, materializada como norma no escrita del ordenamiento jurídico en las sentencias Nºs 2017-187, 2018-132 Y 2018-675, por considerar que contienen una misma línea interpretativa que a su juicio estiman contraria a los artículos 9, 11, 33, 41, 45, 50, 56, 57 y 154 de la Constitución Política.

En lo que interesa, la tendencia reiterada en la jurisprudencia de la Sala Segunda, se basa en las siguientes consideraciones jurídicas:

“(…) La actora, se apersonó a estrados judiciales y afirmó que desde el 1° de junio de 1982 y hasta el 1° de enero del 2008 realizó funciones de Profesional de Servicio Civil 2 en los diferentes puestos que dijo haber estado nombrada ; no obstante, no le cancelaron el salario de ese puesto (ver demanda imágenes de la 2 a la 9 del expediente completo que consta en el escritorio virtual del Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, Sección Segunda). Con base en este argumento solicitó el pago de las diferencias salariales, entre los puestos en los que de manera efectiva estuvo nombrada y el de Profesional de Servicio Civil 2. La juzgadora de instancia declaró sin lugar la demanda pues concluyó, que la parte actora no se acreditó haber prestado servicios en idénticas condiciones a otras personas que ocupaban el puesto de Profesional de Servicio Civil 2. No obstante, el órgano de alzada, revocó ese fallo al considerar que, de los testimonios de la señora Rojas Cubero y del señor Fernández Vargas se desprende que la actora prestó servicios como Profesional de Servicio Civil 2, específicamente como Orientadora. Con fundamento en este razonamiento acogió la demanda de forma parcial e indicó que, si bien es cierto, la gestionante no cumplía con el requisito que exige el puesto, en este caso, el grado de licenciatura, ello es irrelevante, toda vez que, lo importante es que las diferencias salariales reclamadas, tiene como base, el hecho de que las funciones que realizó eran las de un puesto de mayor rango con respecto de los cuales estuvo nombrada. Que la Administración, a sabiendas de que no tenía el título de licenciatura, no debió asignarle tareas, funciones o responsabilidades de un puesto de mayor jerarquía, pues al hacerlo, violentó el principio de legalidad, pero ello no puede servir de justificación para no pagarle el salario del puesto realmente desempeñado por la accionante. Ahora bien, ante esta Sala la representación estatal, entre otros argumentos sostiene que no es posible reconocer las diferencias salariales reclamadas por la señora Barquero, pues el puesto de Profesional de Servicio Civil 2, exige como requisito académico el grado de licenciatura, según e l Manual descriptivo de puestos. En el caso de la actora, en su escrito inicial, ni en ningún documento aportado al expediente, señaló que posea el grado académico de licenciatura, requisito necesario para el puesto de Profesional en Servicio Civil 2, según se desprende del perfil de Profesional de Servicio Civil 2 de la Dirección General de Servicio Civil aportado por la demandante (imágenes de la 14 a la 18 del expediente completo que consta en el escritorio virtual del Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, Sección Segunda). Como puede verse, se comprobó que la demandante no cumplía con el requisito exigible para el puesto de Profesional de Servicio Civil 2, amén de que era su obligación procesal aportar los documentos que comprobaran esa condición, según el numeral 317 del Código Procesal Civil, aplicado de manera supletoria por permitirlo el artículo 452 del Código de Trabajo, es decir, demostrar que cumplía ese requisito , fuera aportando la copia del título universitario y/o l a certificación respectiva, pero no lo hizo. Esta Sala en varios pronunciamientos recientes, por mayoría ha señalado que, para el reconocimiento del salario atinente a un puesto en cual se exige un grado académico según la normativa interna que rige en la institución, es obligatorio cumplir con ese requisito académico (pueden consultarse entre otros, los votos número 935, de las 10:05 horas del 31 de agosto del 2016; 187, de las 9:55 horas del 15 de febrero del 2017 y 514, de las 10:15 horas del 31 de marzo del 2017). Esta posición es acorde con el principio de legalidad que rige en la Administración Pública y el de idoneidad, derivado del artículo 192 de la Constitución Política, el cual establece que las servidoras y los servidores serán nombrados a base de idoneidad comprobada. Esto quiere decir que los empleados no podrán ser escogidos discrecionalmente, sino a través de un procedimiento administrativo en igualdad de condiciones frente a otras personas oferentes al mismo puesto. De esta forma, la comprobación de la idoneidad de toda persona que pretenda ocupar o que ocupe un puesto público, es de rango constitucional y constituye un principio rector de empleo público. A efecto de comprobar esta capacidad, es que el Servicio Civil, según la competencia que le otorga el numeral 191 de la Carta Magna, elabora manuales de puestos y a cada uno de ellos le asigna un perfil específico, con requisitos que cada uno de los postulantes debe cumplir, dentro de los que se encuentra el nivel técnico o el grado académico. Esta disposición tiene varios objetivos, por un lado garantiza el ingreso a la función pública en condiciones de igualdad y, por otro, permite que las funcionarias y funcionarios públicos sean las personas más aptas, para cumplir con el deber de eficiencia de la Administración Pública. Sobre el régimen de empleo público, la diferencia con el privado, y la idoneidad comprobada, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia expuso, en la sentencia n.° 2012-15024 de las 10:05 horas del 26 de octubre de 2012: “Los principios que orientan el empleo público fueron ampliamente analizados en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, evidenciando la intención de establecer un régimen laboral administrativo totalmente diferenciado del empleo privado -regido por el Código de Trabajo-, que respondiera a las especiales particularidades de la función pública. La consagración a nivel constitucional de ese régimen laboral administrativo marcó la necesidad de regular las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de protegerlo de las destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo), así como también de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y la idoneidad del funcionario). La Administración Pública debe contar con los factores organizativos que le permitan satisfacer el derecho de los ciudadanos a una buena administración, siendo un factor importante en dicha función el personal que trabaja al servicio de la Administración. Asimismo, el sistema de empleo público debe ser capaz de atraer a los profesionales que la Administración necesita, de estimular a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus funciones y responsabilidades, de proporcionarles formación adecuada y de brindarles suficientes oportunidades de promoción profesional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal, atendiendo al continuo desarrollo de las nuevas tecnologías. Para ello, el procedimiento que se utilice para seleccionar y nombrar -en general- a un servidor en la Administración Pública, debe cumplir con los principios fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 constitucionales para su validez, garantizándose de esa manera, el personal idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de que con ello, se garantice la eficiencia y efectividad de la función pública. VI.- Sobre el régimen del servidor público. De lo dicho se desprende que la función pública se caracteriza, entre otras cosas, por garantizar a sus empleados una serie de derechos básicos y comunes. Entre estos destaca la estabilidad en el puesto, que debe entenderse no como un privilegio corporativo, sino como la garantía más importante de su imparcialidad. Para ello, el marco normativo que regule la función pública debe garantizar la selección sobre la base de los criterios constitucionales de mérito y capacidad, y establecer un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Además, la legislación básica ha de prever los instrumentos que faculten a las diferentes Administraciones la planificación y ordenación de sus efectivos, y la utilización más eficiente de los mismos. Así, se considera que la relación laboral de empleo público está sujeta a ciertas especificidades y principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y también a ciertas normas de derecho público, como el régimen de incompatibilidades.” En la citada sentencia, definió la idoneidad comprobada como: “significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande” (el subrayado y el resaltado no forman parte del original). De las razones expuestas, claramente se colige que una persona que no cumpla con los requisitos para desempeñarse en un determinado puesto, carece del derecho a reclamar el salario en igualdad de condiciones de quienes sí cumplen con el mérito académico. Así lo indicó el Tribunal Constitucional en el voto n.° 2016-000857 de las 9:05 horas del 22 de enero de 2016, en el que dispuso: “El derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarse conforme a los dispuesto por el artículo 192 constitucional”. Tal y como se colige de lo indicado líneas atrás, en la Administración Pública impera el principio de idoneidad comprobada, por lo que no es factible que a una persona se le cancele con fondos públicos, el salario correspondiente a un puesto para el que no reúne los requisitos. Lo anterior, tal y como se dijo, no solo lesiona lo dispuesto en el ordinal 192 de la Carta Magna, sino, además, el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que establecen que las funcionarias y los funcionarios público (as) son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Por consiguiente, en el caso concreto, al no haber duda alguna de que la actora no cumplía con los requisitos para el puesto de Profesional en Servicio Civil 2, lo procedente es revocar el fallo impugnado, y en su lugar confirmar la sentencia de primera instancia, pero por las razones contenidas en este fallo. Cabe aclarar, que con lo resuelto no se lesiona el principio de igualdad salarial estipulado en el ordinal 57 de la Constitución Política, pues para que éste sea aplicable, es necesario estar ante supuestos idénticos, lo que no sucede en este caso, pues la actora -a diferencia de quienes sí ostentan el puesto como titulares no tiene las mismas condiciones de formación profesional que exigen para el cargo, supuesto suficiente para proceder de manera distinta, pues no se está ante condiciones iguales. De acuerdo con lo expuesto, el agravio en ese sentido debe atenderse y y revocar lo dispuesto por el órgano de alzada y en su lugar, confirmer lo fallado en primera instancia.” (Resolución No. 2018-000675 de las 09:40 hrs. del 20 de abril de 2018, Sala Segunda) Lo destacado es nuestro.

Por su parte, en la sentencia No. 2018-000132 de las 12:15 hrs. del 19 de enero de 2018, se reconoce que “(…) la mayoría de esta Sala ha venido reconociendo el pago de diferencias salariales a funcionarios nombrados en un determinado puesto pero que en la práctica realizan funciones superiores a su nombramiento, siempre y cuando las labores reales que efectúan, encuadren dentro de las que deben hacer los titulares de un puesto para el cual, el trabajador cumple los requisitos legales”.  Y reafirma posición en el sentido de que en el regimen de méritos, ningún servidor que no ostente como mínimo determinado nivel académico establecido para un puesto, no puede aspirar a él, y en consecuencia, tampoco puede percibir el salario a él asignado.

E incluso es de importancia advertir que en la sentencia No. 2017-000187 de las 09:55 hrs. del 15 de febrero de 2017, la Sala Segunda también declaró sin lugar las pretensiones esgrimidas por concepto de diferencias salariales a un funcionario que, habiendo ejercido funciones superiores a las de su cargo, no reunía los requisitos profesionales para hacerlo. No obstante, expresamente alude que dicha declaratoria se hace “sin perjuicio de las responsabilidades en que hayan incurrido las autoridades que propiciaron los actos irregulares descritos” (Lo destacado y subrayado es nuestro).

En todo caso, para la accionante, la interpretación contenida, a modo de pauta o línea jurisprudencial, en las sentencias de casación aludidas, además de producir una discriminación salarial ante idénticas funciones (arts. 33, 56 y 57 constitucionales), infringe el principio de responsabilidad administrativa, pues impide la reparación de los daños causados a los funcionarios afectados (arts. 9, 11, 41, 45, 50 y 154 constitucionales). Igualmente acusa propicia que el Estado incumpla con el deber de garantizar salarios justos.

I.- Legitimación de la accionante.

Ha sido criterio reiterado de esa Sala que si bien de la integración de los artículos 10 de la Constitución Política y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se desprende que es improcedente la interposición de acciones de inconstitucionalidad contra actos jurisdiccionales; es decir, contra resoluciones concretas de los Tribunales de justicia no cabe acción de inconstitucionalidad, lo cierto es que la impugnación por inconstitucionalidad de la “jurisprudencia” [1]; o sea, de la reiterada interpretación que de una norma legal hacen las autoridades judiciales a través de sus resoluciones, si ha sido pacíficamente admitida en nuestro medio (Entre otras, resoluciones Nos. 300-90 de las 17:00 hrs. del 21 de marzo de 1990, 1302-92 de las 14:30 hrs. del 19 de mayo de 1992, 3180-93 de las 15:18 hrs. del 6 de julio de 1993), no para valorar el acierto hermenéutico de los pronunciamientos judiciales específicos por errónea interpretación de textos normativos infraconstitucionales (Resolución Nº 3426-95 de las 09:12 hrs. del 30 de junio de 1995), sino que transcendiendo aspectos de mera legalidad, lo que se examina en estos casos es si la interpretación judicial reiterada que se cuestiona, es o no contraria a normas, principios o valores constitucionales (Resolución Nº 6694-94 de las 14:48 hrs. del 15 de noviembre de 1994), a efecto de hacer valer la interpretación ajustada al marco constitucional (Resolución Nº 5669-95 de las 15:36 hrs. del 17 de octubre de 1995).

Ahora bien, entendemos que la accionante justifica y acredita su legitimidad en una doble vía, pues cumple con dos requisitos formales establecidos por la jurisprudencia constitucional en estos casos en que se impugna una determinada tendencia jurisprudencial: Primero: Acredita la existencia de tres o más sentencias de la Sala Segunda con identidad subjetiva y objetiva en la materia resuelta. Segundo: Siendo que con la impugnación de la jurisprudencia se busca examinar la constitucionalidad del criterio reiterado, a efecto de hacerlo valer en un asunto en trámite ante las autoridades judiciales, aún no resuelto en definitiva –vía incidental- (véase entre otras, la resolución Nº 2013-8582), la promovente logra acreditar, a modo de asunto principal, la existencia de un proceso judicial pendiente de resolución ante la Sala de Casación laboral (Nº 16-000960-1178-LA), en el que ella es parte y en el que, por escrito de 3 de julio de 2017, se ha invocado la inconstitucionalidad de la jurisprudencia de la Sala Segunda referida al no pago de diferencias salariales por funciones de mayor rango, por falta de requisitos profesionales. De modo que lo que se resuelva con la presente acción podría tener innegable influencia directa en aquel asunto aún pendiente de resolución. Con todo lo cual, a nuestro entender, cumple la accionante con la exigencia que hace a la presente acción un “medio razonable para amparar el derecho o interés eventualmente lesionado” en aquél asunto principal, de manera tal que lo resuelto por la Sala Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso.

II.- Informe de la Procuraduría General de la República:

            Para abordar adecuadamente este asunto, debemos partir de una premisa fundamental, cual es que el artículo 191 constitucional ordena a la Ley regular el régimen jurídico de la función. Y de ese precepto derivan una serie de consecuencias jurídicas, en especial, en lo referido al régimen retributivo en el empleo público directamente aludido con la presente acción.

Dentro del vasto complejo organizativo que hoy componen las administraciones públicas –centrales y descentralizadas-, es indiscutible que la regulación de los derechos de los servidores y empleados públicos forma parte del denominado “estatuto funcionarial”; es decir, del régimen de empleo público. Y dentro de ese régimen jurídico uno de los aspectos fundamentales, esto desde la perspectiva de los intereses individuales de los servidores públicos y de la propia Hacienda Pública, es su sistema retributivo o salarial; que se funda en la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el funcionario mediante una retribución económica justa, y por demás adecuada a su trabajo y a su dignidad (art. 57 constitucional, según resoluciones Nºs 2003-5374 de las 14:36 hrs. del 20 de junio de 2003 y 2004-13421 de las 14:06 hrs. del 26 de noviembre de 2004, Sala Constitucional); todo en aras no sólo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social, para que puedan satisfacer las necesidades propias y las de sus familias –principio de suficiencia de la retribución- (resolución Nº 2010-000530 de las 09:54 hrs. del 9 de abril de 2010, Sala Segunda), e incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas (dictámenes C-211-2006 y C-213-2006).

Y en lo que interesa en concreto al presente caso, en razón de la institución en la que labora la accionante, debemos señalar que si bien constitucionalmente la fijación global de salarios en el Sector Público, como típica función de gobierno, responde innegablemente a una política pública que debe ser establecida por el Poder Ejecutivo (art. 140 inciso 7 de la Carta Política [2], según resolución N°  1822-01 de 15:46 horas del 7 de marzo del año 2001, Sala Constitucional), lo cierto es que la concreción del régimen retributivo salarial de la función pública, en la Administración Central del Estado, se basa en una determinada configuración jurídica dispuesta por el legislador; aspecto que conforme al artículo 178 del Código de Trabajo, se regula en el artículo 48 del Estatuto de Servicio Civil y conforme lo estipulado en la Ley General de Salarios, y por qué no, según las directrices públicas giradas por la Autoridad Presupuestaria para las entidades públicas y demás órganos sujetos a su competencia.

De modo que, conforme al marco estrictamente legal, los salarios en el empleo público estatutario se encuentran predeterminados en función de cada categoría, clase o modalidad de empleo, según el Manual Descriptivo de Puestos correspondiente, tomándose en cuenta las condiciones presupuestarias de los entes estatales, el costo de vida en las distintas regiones, así como los salarios existentes en el mercado para puestos iguales y otros factores (dictámenes C-270-2004 y C-211-2006).

A mayor abundamiento, es importante transcribir lo que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha sostenido al respeto:

"Ahora bien, es necesario entrar al análisis de los procedimientos específicos que conlleva una fijación salarial en el Sector Público, que debe ajustarse en un todo, al principio de legalidad administrativa y presupuestaria. La Administración tiene el poder-deber, de distribuir las cargas de trabajo, y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa; debe, asimismo, reconocerle a los titulares de los respectivos puestos, el sueldo y todos los pluses o componentes salariales, que resulten de la Ley, disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien, cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Cuando se confeccionan los respectivos manuales, se fija la Escala Salarial; se hacen calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones; la Administración debe actuar de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos en la empresa privada, y al conjunto de la estructura, que deberá resultar armónica y consistente. Todo lo anterior, constituye una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, limita a la Administración, en tanto que, establece una descripción de las actividades del puesto, que debe ser tomada en cuenta, para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, según la Escala de Salarios (…) Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un presupuesto público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares en la condición de un determinado empleado se hacen sujetas a una efectiva disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya queda reglado.  Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de una ley o de otra disposición normativa aplicable, funcionan como parte del denominado bloque de legalidad, para el caso, sectorial, y, del que la Administración específica, no puede apartarse (artículo 11 de la Constitución Política, en relación con los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública)” (Resolución No. 2013-001079 de las 10:00 hrs. del 18 de setiembre de 2013, y en sentido similar la  No. 2002-00105, ambas de la Sala Segunda).

Innegablemente, la administración del personal en las diversas instituciones públicas se sustenta en un sistema orgánico (escalafón) de clasificación y valoración de puestos, por clases y categorías, cada una con una descripción de tareas, funciones y responsabilidades, y con una valoración retributiva salarial específica acorde a dichas funciones (Resolución Nº 2013-001475 de las 10:00 hrs. del 20 de diciembre de 2013, Sala Segunda).

Así que, en el empleo público, en estricta legalidad, no es posible considerar que los jerarcas estén facultados a remunerar a sus subalternos según las labores que en cada caso, se estimen realizadas. A cada puesto el presupuesto institucional le asigna la remuneración respectiva, que debe ser respetada; sin perjuicio de la eventual responsabilidad personal derivada de la desatención a esa legalidad que haga incurrir a la Administración en gastos no autorizados (Resolución Nº 2006-01110 de las 10:15 hrs. del 30 de noviembre de 2006, Sala Segunda y artículo 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422); lo que obliga a la Administración Central a sujetarse a una determinada estructura de empleo prefijada, por medio de la cual se define el número de plazas, la remuneración correspondiente a cada una de ellas, así como las labores y responsabilidades que competen a cada puesto (Resolución Nº 2008-000917 de las 11:00 hrs. del 22 de octubre de 2008, Sala Segunda).

Del contexto “legal” precedente es que parte la reiterada interpretación que hacen las autoridades judiciales de la Sala Segunda de lo laboral, para denegar, a modo de regla general, abstracta y objetiva, las eventuales diferencias salariales, a quienes, con un evidente vicio en su investidura funcionarial, por falta del requisito profesional preestablecido, asumieron y ejercieron funciones efectivas distintas y de mayor responsabilidad a las propias del cargo que ocupaban.

Conviene entonces cuestionarse la procedencia de esta acción de inconstitucionalidad contra aquella jurisprudencia de la Sala Segunda, cuando el asunto parece en realidad no tener relevancia constitucional o de incidencia negativa en derechos fundamentales (perjuicio ius fundamental).

Como se ha venido diciendo, ese Tribunal ha reconocido la posibilidad de impugnar, por la vía de acción de inconstitucionalidad, la jurisprudencia de las salas de Casación o de un Tribunal ordinario en materia que carezca de ese recurso extraordinario (Resolución Nº 2005-04371 de las 14:50 hrs. del 21 de abril de 2005); entendiendo como tal la interpretación jurisdiccional reiterada –al menos tres resoluciones en igual sentido y sobre la misma materia (resoluciones interlocutorias de las 15:51 hrs. del 25 de mayo de 2001, 08:56 hrs. del 11 de julio de 2001, resolución Nº 2000-11523 de las 14:47 hrs. del 21 de diciembre de 2000, entre otras)- de aquellos órganos jurisdiccionales, como norma no escrita del ordenamiento jurídico con efectiva reiteración, a efecto de hacerlos valer en asuntos en trámite ante las autoridades judiciales, aún no resueltos; esto como resultado de la integración de los arts. 10 de la Constitución Política, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y teniendo por objeto, garantizar la supremacía de la Constitución frente al derecho creado por los Tribunales ordinarios, en los casos en que una determinada pauta o línea jurisprudencial resulte contraria al bloque de constitucionalidad –principios, normas o valores constitucionalmente reconocidos- (resoluciones Nº 300-90 de las 17:00 hrs. del 21 de marzo de 1990, 1302-92 de las 14:30 hrs. del 19 de mayo de 1992, 3180-93 de las 15:18 hrs. del 6 de julio de 1993, 6489-93 de las 10:24 hrs. del 9 de diciembre de 1993, 185-95 de las 16:35 hrs. del 10 de enero de 1995, 5981-95 de las 15:51 hrs. del 7 de noviembre de 1995, 2000-11523 op. cit., 2001-05417 de las 15:13 hrs. del 20 de junio de 2001, 2003-13079 de las 10:48 hrs. del 7 de noviembre de 2003, 2007-013584 de las 15:15 hrs. del 19 de setiembre de 2007, 2007-14999 de las 15:06 hrs. del 17 de octubre de 2007, entre otras), no para determinar si el juzgador hizo una correcta o incorrecta interpretación o aplicación de normas infra constitucionales; asunto de mera legalidad que debe alegarse y conocerse a través de los remedios procesales de impugnación de las sentencias, en la vía ordinaria correspondiente (resolución Nº 6694-94 de las 14:48 hrs. del 15 de noviembre de 1994 y 5669-95 de las 15:36 hrs. del 17 de octubre de 1994), pues la revisión de resoluciones de carácter jurisdiccional concretas, es un ámbito exento del control de constitucionalidad, por disposición expresa de los artículos 10 de la Constitución Política y de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (Criterio que ha sido reiterado –entre otras-en sentencias número 3615-94, de las 15:39 horas del 19 de julio de 1994; 5981-95, de las 15:51 horas del 7 de noviembre de 1995; 4587-97, de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997; 8289-99, de las 12:48 horas del 29 de octubre de 1999).

            Es obvio entonces que la procedencia excepcional de la acción de inconstitucionalidad contra la jurisprudencia debe estar basada en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial –pilares de todo estado democrático de derecho- y la prevalencia y efectividad de los derechos constitucionales –razón de ser primordial del estado constitucional y democrático de derecho-. Este equilibrio se logra entonces a partir de la procedencia extraordinaria de la acción, dentro de al menos un supuesto material básico inferido de la propia jurisprudencia constitucional; esto es: que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional o de incidencia negativa en derechos fundamentales (perjuicio ius fundamental).

Como bien lo ha reconocido esa Sala, siguiendo el criterio de este órgano asesor: “(…) su función no es revertir pronunciamientos que las partes estimen desfavorables, solo si su intervención es a favor de los valores, principios y derechos constitucionales reclamados en el proceso, a causa de una línea jurisprudencial que los quebranta, o lo es para producir una opinión favorable, pero extraordinaria, a una de las diferentes soluciones posibles provenientes de las normas legales o convencionales. Debería haber un interés público fuerte o imperioso de resguardar los derechos constitucionales del accionante y de quienes se encuentren en igualdad de circunstancias (…) Se debe referir a un problema más de allá de una disputa de la norma legal interpretada y aplicada, porque impacta con la lesión de algún valor, principio y norma constitucional (…) De esa manera, el control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia debe ser abordado por el Tribunal Constitucional de forma restringida. La jurisprudencia de los Tribunales de Justicia debe revisarse mediante la acción de inconstitucionalidad no para sustituir la convicción probatoria por la de otro juzgador, porque, en efecto, el proceso finaliza en la Sala de Casación, y no es posible mantener “apelaciones” o “recursos extraordinarios” sine die, con lo que se perpetúa discusiones judiciales.” ” (Resolución No. 2015-006789 de las 09:05 hrs. del 13 de mayo de 2015, Sala Constitucional).

            Efectivamente, para que la acción de tutela proceda contra la jurisprudencia judicial requiere “que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional”, por violación directa de la Constitución y de los derechos fundamentales; es decir, que no esté referida a problemas de carácter legal –aplicación o interpretación de normas infra constitucionales-, como ocurre en este caso. Por ello, está vedada al juez constitucional cualquier intromisión en asuntos puramente litigiosos, en la escogencia de interpretaciones legales constitucionalmente válidas; o, finalmente, en las amplias atribuciones del juez para la valoración del material probatorio, mientras su ejercicio se ajuste a la efectividad de los derechos constitucionales.

            Entonces, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional o no son de relevancia en cuanto a la protección efectiva de los derechos fundamentales. Admitir lo contrario supondría un vaciamiento de competencias de otras autoridades judiciales al concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a aquellas, propiciándose un desbordamiento institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. Se convertiría a la Sala Constitucional en una instancia más del proceso laboral –en este caso-, afectándose sensiblemente la justicia material o sustancial, en especial el principio de cosa juzgada que prescribe la inmutabilidad de los fallos judiciales firmes y la autonomía e independencia judicial (Resolución No. 2015-006789 op. cit.).

            Y en el presente caso nos parece que los argumentos de la accionante lo que tratan es abrir en esta sede constitucional un nuevo debate plenario de la controversia resuelta hasta hora por el Tribunal de Apelación de Trabajo, incluso a su favor, al temer que oficiosamente la Sala Segunda revierta en su contra lo resuelto; basándose para ello en la supuesta errónea convicción que contiene la reiterada interpretación hecha por la Sala de Casación laboral, del régimen jurídico que, a nivel estrictamente legal, regula el sistema retributivo en el empleo público, según la cual, resulta legalmente improcedente el reconocimiento de las eventuales diferencias salariales, a quienes, con un evidente vicio en su investidura funcionarial, por falta del requisito profesional preestablecido, asumieron y ejercieron funciones efectivas distintas y de mayor responsabilidad a las propias del cargo que ocupaban; todos aspectos de mera legalidad que deben argüirse y conocerse a través de los remedios recursivos o de impugnación en la vía ordinaria correspondiente.

             Debemos insistir en que el objeto del control de constitucionalidad en los casos en que una determinada tendencia de los tribunales de justicia resulte contraria al bloque de legitimidad constitucional “No permite, como lo pretende el accionante, que se revisen los fallos de primera y segunda instancia, para que una determinada interpretación judicial no sea aplicada en la Sala de Casación; pues esto equivaldría a convertir a la Sala Constitucional en una instancia más de revisión de las sentencias”. (Véase sentencia No. 6489-93, de las diez horas veinticuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y tres. Y en sentido similar, las Nos. 17967-2007 del 12 de diciembre del 2007 y la 055-2008 de 9 de enero de 2008;así como las Nos. 1302-1992,  2633-1994, 735-1995, 9750-2004). Pues ello hiría en franca contradicción de lo dispuesto en los artículos 10 constitucional y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

            Y véase que incluso, las supuestas vulneraciones a los principios de igualdad salarial y al principio de responsabilidad administrativa, contrario a lo que se acusa, no han ocurrido, porque los mismos fallos aludidos de la Sala Segunda han establecido de forma reiterada que en asuntos similares, en primer lugar, tomando en cuenta la estructuración legal propia del empleo público, en cuanto a la clasificación y valoración salarial de los puestos, no existe una igualdad ante la Ley en sentido absoluto. De modo que al hacer el juicio de igualdad en su carácter relacional; es decir, respecto de las situaciones traídas a comparación, las mismas no son homogéneas o equiparables para exigir un trato igualitario, pues a diferencia de quienes sí ostentan puestos similares y cuentan con la debida formación profesional o académica, aquellos otros que no cuentan con tales acreditaciones profesionales, no están en igualdad de condiciones y hace lícito un trato diferenciado (Véase la parte in fine de la resolución No. 2018-000675 op. cit.). Diferenciación de trato que resulta adicionalmente acorde con la finalidad legalmente establecida, que bajo el principio de juridicidad administrativa, obliga a las Administraciones Públicas a sujetarse a una determinada estructura de empleo, por medio de la cual se define el número de plazas, la remuneración correspondiente a cada una de ellas, así como las labores y responsabilidades que competen a cada puesto y sus requisitos (Resolución Nº 2008-000917 de las 11:00 hrs. del 22 de octubre de 2008, Sala Segunda).

Y en particular, interesa reiterar que tanto la Sala Segunda, como el Tribunal Constitucional han admitido que aquel principio de igualdad salarial, derivado de los artículos 57 de la Constitución y 167 del Código de Trabajo, como una derivación del derecho de igualdad garantizado en el artículo 33 de nuestra Carta Política, permite excepciones; esto es así, porque no en todos los casos se debe dar un tratamiento igual prescindiendo para ello de posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación (Véase, entre otros, los informes rendidos por esta Procuraduría General en su condición de asesor imparcial de la Sala Constitucional, en las acciones de inconstitucionalidad Nºs 09-004036-0007-CO, 13-002390-0007-CO y 14-011146-0007-CO). Y en definitiva, las situaciones traídas a comparación por la jurisprudencia laboral impugnada, no son homogéneas para exigir un trato igualitario.

            Y en cuanto al principio de responsabilidad administrativa, según advertimos, en la sentencia No. 2017-000187op. cit., la Sala Segunda también fue enfática en advertir que si bien declaró sin lugar las pretensiones esgrimidas por concepto de diferencias salariales a un funcionario que, habiendo ejercido funciones superiores a las de su cargo, no reunía los requisitos profesionales para hacerlo, lo cierto es que esa desestimación de la demanda se hace “sin perjuicio de las responsabilidades en que hayan incurrido las autoridades que propiciaron los actos irregulares descritos”. Incluso en situaciones similares, se ha insistido en que los presupuestos institucionales, desde el punto de vista de legalidad,  le asignan la remuneración respectiva a cada puesto, la cual debe ser respetada; sin perjuicio de la eventual “responsabilidad personal” derivada de la desatención a esa legalidad que haga incurrir a la Administración en gastos no autorizados (Resolución Nº 2006-01110 de las 10:15 hrs. del 30 de noviembre de 2006, Sala Segunda y artículo 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422). De modo que no es cierto que se esté creando un fuero de impunidad administrativo y mucho menos que se esté propiciando una renuncia al principio de responsabilidad administrativa, como infundadamente se acusa. Y como es obvio, aquellas responsabilidades frente al administrado y la misma Administración, serían exigibles conforme el régimen de responsabilidad reconocido y regulado por la Ley General de la Administración Pública.

            E incluso, interesa advertir a esa Sala que, derivada no de la aplicación rigurosa del régimen legal retributivo y de los principios propios del estatuto de los funcionarios, sino de la figura del “funcionario de facto o de hecho” y de teoría del “enriquecimiento sin causa” como fuentes de obligaciones, los Tribunales ordinarios han reconocido en nuestro medio la legitimidad retributiva pecuniaria –no salarial- para que se reclamen y recuperen los costos de la prestación de servicios, incluyendo la retribución del tiempo laborable consumido en favor de entes públicos; esto a favor de quienes aún con un vicio en su investidura funcionarial –falta de algún requisito académico-, asumieron y ejercieron funciones efectivas distintas y de mayor responsabilidad a las propias del cargo que ocupaban (Véanse entre otras, las resoluciones Nos. 2014-000780 de las 09:45 hrs. del 6 de agosto de 2014, de la Sala Segunda y 46-2015-VII de las 10:50 hrs. del 18 de mayo de 2015, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima).

Por último, considerando la especial configuración del salario en el sector público, compuesto de salario base y retribuciones salariales complementarias (sobresueldos, pluses o incentivos), en reiteradas ocasiones el Alto Tribunal de lo laboral ha estimado que no existe una desatención del artículo 57 constitucional, por parte de las autoridades de las Administraciones Públicas, pues las remuneraciones de aquel sector se equiparan o incluso superan el salario mínimo dispuesto para el sector privado, pues las retribuciones complementarias aplicables al Sector Público constituyen un mecanismo ideado para aumentar el salario de los trabajadores, superando así la fijación salarial para casos homólogos en el Sector Privado (resolución Nº 2010-000530 de las 09:54 hrs. del 9 de abril de 2010, Sala Segunda, op. cit.). De modo que tampoco se viola la garantía de salario digno infundadamente acusada.

            De modo que no es cierto que, con aquella otra línea interpretativa impugnada, se esté propiciando un fuero de impunidad por daños irrogados, y mucho menos, que se esté violando el principio de responsabilidad administrativa y la garantía de salario digno que se acusan.

En definitiva, creemos que el juez constitucional no puede inmiscuirse en este asunto, pues no existe en realidad relevancia constitucional o de derechos fundamentales vulnerados en el problema sometido a consideración. Todo se resume en meras alegaciones de legalidad administrativa debidamente resuelta en aquellos casos y en otros.

Conclusión:

Por lo expuesto, este órgano asesor recomienda, se rechace la acción incoada por las razones dadas, pues en realidad no existe relevancia constitucional o derechos fundamentales vulnerados en este asunto, pues todos los aspectos en los que la accionante muestra disconformidad con la jurisprudencia laboral han sido resueltos con estricto fundamento en la mera legalidad administrativa.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 13 de setiembre de 2018.

JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ

PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

stephaniegg

AFP-ESC-18914-2018

exp: 18-12096-7-CO