SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, presentadas por la Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD), y por otras asociaciones de empleados, así como por exfuncionarios del Poder Judicial, para que se declare inconstitucional la ley n.° 9544 de 24 de abril del 2018, denominada “Reforma del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, contenido en la ley n.° 7333, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas”.  La acción tiende a que se declare la inconstitucionalidad de toda la ley y, específicamente, de los artículos 224, 224 BIS, 226, 227, 236, 236 BIS, 239 y el Transitorio VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, reformados mediante la ley n.° 9544 citada.  Además, solicitan la anulación del artículo 208 BIS del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa.  A juicio de los accionantes, esa normativa resulta contraria a los artículos 35, 153, 205 y 208 del Reglamento de la Asamblea Legislativa; de los Convenios 102, 118, 128 y 157 de la OIT; del artículo 3, incisos c), f), y g), 6, 7 y 17 de la Convención Interamericana Sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores; del artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptados en el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de setiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General de la ONU en sus resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985.

Expediente n.° 18-7819-0007-CO

Informante: Julio César Mesén Montoya

Señores (as) Magistrados (as):

 

            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

 

I.- ARGUMENTOS DE LOS ACCIONANTES

 

En la resolución de las 13:05 horas del 22 de febrero del 2019, mediante la cual se dio curso a las acciones de inconstitucionalidad acumuladas a este expediente (nueve en total) esa Sala expuso los reparos que fueron admitidos contra la ley n.° 9544 ya mencionada.

 

Siguiendo la enunciación que se hizo en la resolución citada, debemos indicar que los accionantes plantean dos tipos de reparos contra las disposiciones impugnadas.  El primero de ellos está relacionado con vicios de procedimiento y el segundo con vicios de fondo.

 

En lo referente a los vicios de procedimiento, sostienen que el texto sustitutivo aprobado en la Comisión Plenaria el 13 de setiembre del 2016, fue publicado en La Gaceta y consultado al Poder Judicial; sin embargo, ese texto no fue el que se aprobó en primer debate por el Plenario Legislativo el 30 de octubre del 2017, pues lo que se aprobó fue un texto sustitutivo introducido por moción y este fue publicado cuando ya se había aprobado en primer debate, sin consulta al Poder Judicial, según lo dispone el artículo 167 de la Constitución Política, pese a que afecta o modifica la organización administrativa del Poder Judicial, con consecuencias directas en el servicio de la administración de justicia que presta, así como en la independencia que constitucionalmente se garantiza a ese Poder y a los jueces encargados de impartir justicia.  Afirman que la Presidencia de la Comisión Especial debió ordenar, conforme a lo previsto en el ordinal 126 del Reglamento a la Asamblea Legislativa, la consulta preceptiva a la Corte Suprema de Justicia, lo cual no ocurrió así.  Indican que lo que se formuló, mediante el oficio AL-20035-OFI-0043-2017 fue una consulta institucional, sin formalidad alguna.

 

Acusan, asimismo, la falta de consulta a la Caja Costarricense de Seguro Social, a pesar de que a esa institución autónoma se le atribuyeron funciones, competencias y obligaciones, las cuales afectan su organización, como ocurre con lo relativo al traslado de cuotas del régimen general hacia el régimen del Poder Judicial, lo que puede perjudicar, de manera directa, al fondo de pensiones del régimen de invalidez, vejez y muerte.  Manifiestan que también se omitió consultar el proyecto de ley a los bancos del Estado, a pesar de que se afectó su autonomía, en razón de la modificación introducida al artículo 240 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificación que limita sus posibilidades de crédito, sometiéndolos a obligaciones porcentuales de inversión.

 

Indican que en el trámite legislativo para la aprobación de la ley n.° 9544 se aplicó el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que publicar los textos sustitutivos era un requisito esencial del procedimiento legislativo.

 

Señalan que el artículo 208 bis, en tanto admite utilizar un procedimiento especial para la aprobación de proyectos de ley sin que de previo se definan las reglas de ese procedimiento, infringe el principio democrático y el de seguridad jurídica.  Agregan que el artículo 208 bis citado, resulta lesivo de los principios de seguridad jurídica, participación política, representación y democrático, así como del derecho de enmienda de los diputados, pues la omisión de reglamentar tales procedimientos con la antelación y participación necesaria de los diputados hace nugatorios esos principios.

 

Afirman además que, en este caso, no era posible aplicar el artículo 208 bis, por requerirse para la aprobación del proyecto una mayoría calificada. Cuestionan, que el proyecto de ley haya recibido, finalmente, solo 31 votos, a pesar de que requería 38 para poder apartarse del criterio negativo vertido por la Corte Plena al evacuar la consulta formulada por la Asamblea Legislativa.

 

En lo que se refiere a los vicios de fondo, sostienen que de conformidad con el artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, reformado por la ley que se impugna, la prestación económica por la jubilación será igual al 82% de los salarios mensuales ordinarios de los últimos 20 años, siempre que el funcionario judicial haya cumplido 65 años de edad y haya trabajado al menos 35 años, situación que infringe los principios de proporcionalidad, razonabilidad y justicia pues, por una parte, se aumenta la edad de retiro y el número de años que el funcionario debe trabajar, mientras que, por otra, se reduce el porcentaje de dinero que recibirá el jubilado por concepto de pensión con respecto al salario que devengaba.

 

Argumentan que los artículos 224, 224 bis y 227 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), modificados por la ley que se impugna, son inconstitucionales debido a que, una vez aplicados los rebajos establecidos legalmente, el monto de la pensión resulta inferior a un 55% del último salario, lo que constituye una cifra ruinosa, que infringe los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues no se toma en cuenta la contribución que ha hecho el funcionario durante toda su vida laboral, contribución que es de un 11% en promedio.

 

Indican que la reforma carece de un estudio técnico y científico que la justifique, pues de los estudios presentados por el IICE se desprende que otorgar una pensión del 85% del promedio de salarios de los últimos diez años sí garantizaba la solvencia actuarial del fondo de pensiones.

 

Señalan que el cambio en los parámetros para acceder a la jubilación según lo dispuesto en el artículo 224 de la LOPJ, unido a la contribución especial y a los porcentajes establecidos en los artículos 236 y 236 bis, configuran una violación a los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad.  Agregan que el cambio de condiciones para el otorgamiento de la jubilación no solo disminuyó sustancialmente el monto de la prestación, sino que además sometió la pensión a lo que se denomina una contribución especial, solidaria y redistributiva, lo cual se hizo de manera abrupta, sin progresividad, y afectando derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas.

 

Apuntan que la imposición de la contribución solidaria infringe el principio de igualdad, pues solo se somete a ella a los pensionados del Poder Judicial y no a los beneficiarios de otros regímenes.  Afirman que se está ante un supuesto de doble imposición, pues por un lado los jubilados y pensionados deben pagar un 13% de su pensión como aporte al fondo y, por otro lado, están sujetos al pago de la contribución especial, que oscila entre un 35 y un 55% sobre el tope establecido. Sostienen que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial infringe el principio de unidad de la seguridad social, debido a que las cargas que soportan los trabajadores del Poder Judicial exceden en mucho las que soportan los trabajadores afiliados al régimen de invalidez, vejez y muerte.

 

Argumentan que el artículo 239 de la LOPJ, reformado por la ley cuestionada, delega en la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial la posibilidad de modificar los parámetros iniciales establecidos en la misma ley con respecto a los requisitos de elegibilidad y al perfil de beneficios, así como los aportes y las cotizaciones de los servidores judiciales, lo que implica otorgar a un órgano desconcentrado del Poder Judicial la potestad de regular y restringir el derecho fundamental a la pensión y a la seguridad social, infringiendo con ello el principio de reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales.  Indican que dicha situación lesiona el artículo 9 de la Constitución Política, pues se está delegando el ejercicio de la potestad legislativa en un órgano desconcentrado del Poder Judicial.  Señalan que se infringe además el artículo 121, inciso 13, de la Constitución Política, debido a que se autoriza a un órgano administrativo para que modifique la tarifa de un tributo, como lo es la contribución de los servidores a un régimen de pensiones.  Agregan que la modificación al régimen de pensiones del Poder Judicial lo que hizo fue subir los porcentajes de contribución, convirtiéndolo en confiscatorio, desproporcionado e injusto.

 

Afirman que el Transitorio VI de la ley n.° 9544 establece un término demasiado corto entre la entrada en vigencia de las normas impugnadas y la fecha en que esa norma despliega sus efectos, pues dispone que solamente tienen un derecho adquirido al régimen anterior las personas que hubiesen acumulado 28 años y 6 meses de servicio al promulgarse dicha ley, por lo que se perjudica a las personas que tuviesen 20 o más años de servicio, pero menos de 28 años y 6 meses.

 

Sostienen que el artículo 224 de la LOPJ no respeta criterios obligatorios de género, aparte de que otorga pensiones relativas más altas a quienes tienen salarios mayores y de menor cuantía a quienes ostentan un salario más bajo, lo cual rompe los principios de redistribución y solidaridad de las pensiones, y hace al régimen desigual y discriminatorio.

 

II.- SOBRE LA POTESTAD CON QUE CUENTA EL LEGISLADOR PARA REGULAR LAS CONDICIONES DE LOS REGÍMENES ESPECIALES DE PENSIONES

 

Antes de abordar los reparos específicos planteados contra la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial operada por medio de la ley n.° 9544 ya mencionada, debemos indicar que de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política, la administración y el gobierno de los seguros sociales corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social. 

 

Lo anterior implica que, en principio, correspondería a esa institución (con independencia de la ley y aun con prevalencia sobre ella) establecer las condiciones que deberían privar en los diferentes regímenes de seguridad social.   Esa es la situación que impera en el régimen general de invalidez, vejez y muerte, el cual se administra bajo las condiciones que establece, por vía reglamentaria, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

A pesar de lo anterior, en nuestro medio se han creado, por vía legislativa, diversos regímenes especiales de pensiones, sustitutivos del general, cuya existencia ha sido avalada reiteradamente por esa Sala Constitucional, por ejemplo, en su sentencia número 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992, en la cual dispuso que no es contraria a la Constitución la existencia de regímenes especiales de jubilación o pensión, a condición de que la contribución del Estado como tal sea igual para todos los regímenes, incluyendo los de la empresa privada; y que la contribución del Estado como empleador, en los diversos regímenes, no sea superior a la que se impone a los demás empleadores, inclusive los patronos particulares, ni, en todo caso, inferior a la de todos los servidores o trabajadores.

 

Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría ha indicado que la Asamblea Legislativa tiene no solo la posibilidad, sino el deber, de adoptar las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad de los diversos regímenes especiales de pensiones sustitutivos del general, mediante la aprobación de las leyes que se requieran para el logro de ese objetivo. 

 

En esa línea, hemos sostenido que la administración de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador −o a quien tenga competencia para realizar cambios en las normas que regulan el tema− para modificar tanto las condiciones iniciales, como las prestaciones en curso. 

 

Partiendo de lo anterior, no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de seguridad social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro (cuando surja alguna de las contingencias protegidas) prestaciones económicas de la seguridad social.  En esa línea puede consultarse el dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015.

 

III.- SOBRE LOS REPAROS DE CONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA REFORMA AL RÉGIMEN DE PENSIONES DEL PODER JUDICIAL OPERADA MEDIANTE LA LEY N.° 9544

 

Sin perjuicio de lo dicho en el apartado anterior de este informe en el sentido de que el legislador cuenta con la potestad para regular los diferentes regímenes de pensiones sustitutivos del general (incluyendo el régimen del Poder Judicial), es claro que el ejercicio de esa potestad debe respetar las normas y los principios constitucionales que rigen la materia.

 

Los accionantes consideran que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial operada mediante la ley n.° 9544, presenta varios problemas de constitucionalidad, problemas que hemos agrupado en varios temas a los cuales nos referiremos seguidamente:

 

1.-  Sobre la omisión de someter a consulta del Poder Judicial el proyecto de ley definitivo, a pesar de que la reforma al régimen de pensiones afecta la organización y funcionamiento de ese Poder

 

            A efecto de abordar este tema, conviene tener presente lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.  El texto de esa norma es el siguiente: 

 

“Artículo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”. (El subrayado es nuestro).

           

            Considera esta Procuraduría que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial no afecta la “organización y funcionamiento” de ese Poder, por lo que no nos encontramos frente a uno de los supuestos en los que el trámite legislativo exija una consulta obligatoria.  Esa consulta (la obligatoria) es necesaria cuando se legisla sobre el ejercicio de la función jurisdiccional, no cuando se pretende regular aspectos administrativos, como los relacionados con el régimen de pensión de los empleados judiciales.

 

            Esa tesis ha sido la que ha sostenido reiteradamente esa Sala Constitucional.  Así, en su sentencia n.° 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, resolvió lo siguiente:

 

“III. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 190 de la Constitución Política.  La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales: <<Al respecto, carece de interés pronunciarse sobre la obligada consulta a la Corte, toda vez que ésta, con motivo de la [consulta] evacuada sobre el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, acogió la modificación de la edad de jubilación de sus servidores a los sesenta años, como lo indica el proyecto; y con norma similar y sin perjuicio de reservas similares para garantizar los derechos adquiridos de buena fe.>> Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la <<organización y funcionamiento>> del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesaria”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original.  El subrayado es nuestro).

 

Por otra parte, podría pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la función jurisdiccional del Poder Judicial, la modificación de las normas que rigen esa materia podría causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política.  Sobre ese aspecto, sin embargo, también existe un pronunciamiento específico de esa Sala en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias no infringe la Constitución Política.  Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, en la cual dispuso lo siguiente:

“La Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artículo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (…) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomía presupuestaria, ya que con la reforma se varía sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando así, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (…)  la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquí impugnado, no modifica el régimen jurídico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los tribunales existentes. No puede tampoco alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.

 

            La tesis jurisprudencial expuesta ha sido la misma que esta Procuraduría, en funciones de órgano asesor objetivo de la Sala Constitucional, sugirió seguir en los informes rendidos en las acciones de inconstitucionalidad n.° 2340-92 y 96-3631-7-CO, donde se dictaron, respectivamente, las sentencias n.° 3063-95 y 4258-2002 mencionadas.    También lo indicamos así en nuestras opiniones jurídicas 056-2016 del 26 de abril del 2016, 069-2016 del 12 de mayo del 2016, 075-2017 del 21 de junio del 2017 y 104-2017 del 16 de agosto del 2017.

 

            Es importante señalar, además, que esa Sala, al evacuar la consulta de constitucionalidad planteada con respecto al proyecto de ley n.° 19.922, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9544 que se analiza en esta acción, reiteró que la regulación del régimen de pensiones del Poder Judicial no forma parte de la organización y funcionamiento de ese Poder:

 

“… la creación del régimen de pensiones del Poder Judicial, fue clave para la estabilidad de la carrera administrativa y judicial de sus servidores y funcionarios, y vino a ser un complemento fundamental de la carrera judicial, como garantía de la independencia de la judicatura. Permitió junto con ésta, darle estabilidad a los jueces y demás servidores y funcionarios estando activos e inactivos, lo cual hizo atractiva la carrera judicial para muchos juristas y favoreció con ello la estabilidad y especialización de muchos funcionarios en distintas ramas del aparato judicial, pero claramente, no fue creado como un elemento intrínseco de la independencia judicial (aspecto medular de la protección constitucional del 167 cuando habla de “estructura y funcionamiento), la cual se sustenta constitucionalmente en otros factores, como la existencia de una carrera que garantiza la objetividad en la selección de los jueces, basada en criterios de idoneidad y estabilidad, la independencia económica y política del órgano, entre otros; pero bien pudo el legislador optar por un régimen único para todos los empleados públicos o trabajadores en general, sin que pudiera afirmarse que eso le resta independencia al órgano”.  (Sala Constitucional, sentencia n.° 5758-2018 de las 15:40 horas del 12 de abril del 2018).

 

            En virtud de lo anterior, no consideramos que en este caso nos encontremos ante uno de los supuestos en los que resulte aplicable la consulta obligatoria prevista en el artículo 167 de la Constitución Política.

 

2.- Respecto a la omisión de otorgar audiencia, durante el trámite legislativo, a la Caja Costarricense de Seguro Social y a los bancos del Estado

 

Sostienen los accionantes que durante el trámite legislativo debió otorgarse audiencia a la CCSS y a los bancos del Estado, pues se afectó su autonomía al atribuirles funciones, competencias y obligaciones sin requerir de previo su parecer.

 

Sobre este aspecto, debemos señalar que la defensa de la autonomía de la CCSS y de los bancos del Estado, debe ser hecha por esas instituciones, no por las organizaciones sindicales del Poder Judicial, ni por exfuncionarios de ese Poder.

 

Es evidente entonces que, en este aspecto, existe una falta de legitimación de los accionantes para plantear los reparos que formulan.  Ya esa Sala lo ha resuelto así en otras ocasiones.   A manera de ejemplo, en la sentencia n.° 14651-2017 de las 9:30 horas del 13 de setiembre del 2017, indicó lo siguiente:

 

“… debe señalarse que, reiteradamente, este Tribunal Constitucional ha indicado que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla ante esta instancia esa misma entidad y no un tercero (votos Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008, 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016 y 2017-008159 de las 9:15 hrs. del 2 de junio de 2017). En el sub judice, el accionante actúa en su condición de representante de una sociedad anónima, motivo por el cual, no se encuentra legitimado para actuar en defensa de la autonomía municipal”. La sentencia referida es clara en su planteamiento y remite a varios antecedentes que el actor puede consultar.”

 

            Partiendo de lo anterior, las razones de inconstitucionalidad planteadas por los accionantes por la posible violación de la autonomía de la CCSS y de los bancos del Estado resulta inadmisible. 

 

3.- Sobre la violación al principio de publicidad

 

            Argumentan también los accionantes que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la ley n.° 9544, se violó el principio de publicidad, pues no se publicaron los textos sustitutivos utilizados durante dicho procedimiento.

 

            En lo que concierne a ese aspecto, debemos indicar que ya esa Sala analizó a profundidad si la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial respetó el principio de publicidad que debe observarse durante todo trámite legislativo.  Dicho análisis lo realizó con motivo de la consulta de constitucionalidad evacuada mediante la sentencia n.° 5758 de las 15:40 horas del 12 de abril del 2018.  En lo que ahora interesa, esa resolución sostuvo lo siguiente:

 

“XII.-Sobre la alegada violación al principio de publicidad. Los(as) consultantes aducen que el texto sustitutivo aprobado por la Comisión Especial en la sesión del 13 de septiembre de 2016 no fue publicado, lo que, a su parecer, contraviene el principio de publicidad, así como las reglas fijadas por el procedimiento especial aprobado para el expediente número 19.922. Sobre el particular, de la prueba rendida por el director ejecutivo de la Asamblea Legislativa el 12 de marzo de 2018, se desprende que, si bien el documento mencionado no fue publicado, lo cierto es que dicho texto sustitutivo no tuvo ninguna incidencia, toda vez que el texto sustitutivo aprobado fue otro, por lo que no se afectó el principio de publicidad. Hay que tener presente que la publicidad no es un fin en sí mismo, tal y como lo ha sostenido este Tribunal en la opinión consultiva número 2018-003851, cuando estableció lo siguiente:             “Ciertamente, tal como se señaló en la sentencia N° 2006-009567, la omisión de publicación constituye un vicio esencial que invalida el trámite legislativo debido a su relevancia a los efectos del principio democrático. Ahora bien, a la luz de lo señalado en la sentencia N° 2013-008252, deviene necesario advertir que el principio de publicidad no es un fin en sí mismo, sino que su importancia radica en, por un lado, garantizar la transparencia, y, por otro, posibilitar la participación de los sujetos interesados. Como se dice en la sentencia N° 2013-008252 recién transcrita “…Tal cualidad potencia a nivel constitucional el propósito fundamental de la publicidad: promover la intervención de la ciudadanía en las decisiones fundamentales del Estado. Si este fin no resulta vulnerado y se advierte que no se ha dado una verdadera obstaculización a la participación popular, entonces un error en la publicación no puede llegar a configurar por sí solo un vicio esencial del procedimiento legislativo”. (El subrayado es agregado). Mutatis mutandis, si la publicación se realiza en un momento procesal diferente, deberá valorarse si ha ocurrido una verdadera obstaculización a la participación popular o se ha afectado gravemente la transparencia del procedimiento legislativo, a los efectos de determinar la existencia de un vicio sustancial en el procedimiento legislativo; de no ser ese el caso, no se estaría en presencia de un vicio de tal tipo”.  Así las cosas, no se presenta una violación al principio de publicidad, tal y como aduce en el escrito inicial de esta consulta legislativa, pues no ha ocurrido una verdadera obstaculización a la participación popular o se ha afectado gravemente la transparencia del procedimiento parlamentario. Por lo anterior, se descarta el alegato planteado.”

 

            Cabe señalar, adicionalmente, que es público y notorio que las organizaciones sindicales del Poder Judicial siguieron activamente todo el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la ley n.° 9544, trámite al cual se le otorgó además una amplia cobertura periodística, por lo que no es posible afirmar que hubo alguna omisión grave en la publicidad del proyecto que pudiese justificar la anulación de dicha ley.

 

4.- Respecto a la posible inconstitucionalidad del artículo 208 bis, del Reglamento de la Asamblea Legislativa

 

            Los accionantes sostienen que el procedimiento legislativo especial que autoriza el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa es inconstitucional, por infringir el principio democrático, el de seguridad jurídica, el de participación política y el principio de representación.

 

            Sobre el punto, debemos indicar que esta Procuraduría se ha pronunciado en varias ocasiones a favor de la validez constitucional del artículo 208 bis del Reglamento Legislativo.  Dicha norma prevé la posibilidad de dar un trámite especial a una iniciativa legislativa, siempre que para ello estén de acuerdo al menos 38 diputados.  En esa línea, hemos sostenido que la posibilidad de otorgar ese trámite especial, por sí misma, no violenta el principio de inderogabilidad singular del reglamento, ni el principio democrático, en sus distintas manifestaciones.

 

            Así, al contestar la audiencia conferida en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente n.° 11-012867-0007-CO, indicamos lo siguiente:

 

“… el artículo 208 bis fue adicionado al Reglamento de la Asamblea Legislativa mediante el mecanismo previsto para ese efecto, sea la moción de orden. Al adicionar el Reglamento, la Asamblea Legislativa ha ejercido su potestad reglamentaria, sin que pueda considerarse que dicho ejercicio violente el principio de inderogabilidad singular del Reglamento. El numeral 208 bis es conforme con el principio democrático y es expresión del parlamentarismo racionalizado. No puede olvidarse que luego de la Segunda Guerra Mundial los distintos ordenamientos han previsto la necesidad de dotarse de procedimientos especiales para hacer frente de una manera más célere, con reducción sobre todo de plazos, a situaciones y problemas trascendentes que desafían al Estado contemporáneo. Se parte de la necesidad de que el Parlamento contemporáneo responda con celeridad a los retos que se le presentan al Estado democrático. Esa capacidad de respuesta puede derivar del establecimiento de procedimientos especiales para ciertas materias o bien, de disponer reducciones de plazos o trámites más céleres en relación con el cauce normal legislativo, todo con el objeto de mantener el régimen democrático y los principios que lo rigen, los cuales se ven afectados cuando el Parlamento no es capaz de responder. Y este es el objeto propio del artículo 208 bis.”

 

Por su parte, esa Sala ha resuelto que el artículo 208 bis del Reglamento Legislativo es constitucionalmente válido siempre que en cada caso concreto se respete el principio democrático, el de participación de las minorías y el de seguridad jurídica:

 

 “V.- CONDICIONES BAJO LAS CUALES EL PROYECTO DE ADICION DE UN ARTICULO 208 BIS AL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA RESULTA SUSTANCIALMENTE CONFORME CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN.  A) Respeto del principio democrático y de participación política y libre de las minorías: Este Tribunal Constitucional entiende que el proyecto de adición del artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa resulta conforme con el Derecho de la Constitución, siempre y cuando se disponga o interprete que la moción de orden ahí dispuesta debe ser aprobada por votación no menor de las dos terceras partes del total de los miembros de ese órgano, puesto que, establecer o disponer procedimientos especiales para el trámite de la reforma al Reglamento y ciertos proyectos de ley, supone una reforma o modificación del Reglamento, esto es, de los procedimientos ordinariamente dispuestos, de modo que para cumplir con lo estatuido  en el numeral 121, inciso 22), de la Constitución Política y, sobre todo, para ser congruentes con los principios democrático y de participación de las minorías en la toma de una decisión fundamental o trascendental, debe requerirse tal mayoría calificada o agravada que supone la obtención de un consenso legislativo en el que concurran, para su respeto, distintas orientaciones  político-partidarias o ideológicas. A lo anterior, debe agregarse que la observancia de los recaudos establecidos en el acuerdo interpretativo No. 4084 del 10 de junio de 1999 –por tratarse del ejercicio del poder de reforma- garantiza tales principios, tal y como lo expuso esta Sala en el Voto No. 8408 de las 15:24 hrs. del 3 de noviembre de 1999, parcialmente transcrito en el considerando tercero de esta sentencia. B) Observancia del principio de seguridad jurídica: En aras de ajustar el proyecto de adición al principio constitucional de la seguridad jurídica y de evitar cualquier cualquier factor sorpresivo, este Tribunal asume que debe disponerse o entenderse que la moción que reforma el reglamento, al establecer un procedimiento especial, debe indicar de forma suficientemente explícita, clara y precisa las diversas fases o etapas en la sustanciación de ese iter especial, de modo que como se requiere de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa en su determinación, también, se respeten los principios democrático y de participación política y libre de las minorías.”  (Sentencia n.° 398-2005 de las 12:10 horas del 21 de enero del 2005. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia 7687-2008 del 7 de mayo del 2008 y la 4151-2012 del 27 de marzo del 2012). 

 

Partiendo de lo expuesto, y al no haber razones de peso para cambiar de criterio, esta Procuraduría considera que el artículo 208 bis del Reglamento Legislativo no es inconstitucional por sí mismo. 

 

5.- Sobre la improcedencia de aplicar el artículo 208 bis del Reglamento Legislativo a un proyecto que requiere mayoría calificada

 

Como ya indicamos, el artículo 208 bis de la Asamblea Legislativa regula la posibilidad de otorgar un trámite especial a un proyecto de ley cuando dos terceras partes de los miembros de ese órgano legislativo lo acuerden así mediante la aprobación de una moción de orden.  Esa posibilidad aplica en relación con proyectos de ley que requieran mayoría absoluta para su aprobación, lo que implica que aquellos proyectos para los cuales se exige mayoría calificada, no pueden seguir un trámite de ese tipo.

 

En el caso de la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial ₋como ya se expuso₋ estimamos que es una materia que no afecta la organización ni el funcionamiento del Poder Judicial, por lo que no es necesario, dentro del trámite legislativo, realizar la consulta previa a la que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política, ni reunir la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley, en caso de que el criterio del Poder Judicial haya sido negativo. 

 

Partiendo de lo anterior, no observa esta Procuraduría vicio alguno en el hecho de que se haya utilizado el procedimiento del artículo 208 bis del Reglamento Legislativo para la aprobación de la ley n.° 9544, pues para realizar una reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial basta con que la ley respectiva sea aprobada mediante mayoría absoluta.

 

6.- Sobre la razonabilidad, proporcionalidad y justicia de la reducción de prestaciones y del aumento de la edad de retiro y del tiempo de servicios

 

Manifiestan los accionantes que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial viola los principios de razonabilidad, proporcionalidad y de justicia, pues, por una parte, se aumenta la edad de retiro y el número de años de cotización, mientras que, por otra, se reducen las prestaciones económicas que ha de recibir el futuro jubilado.  Asimismo, sostienen que, como producto de la reforma, una vez aplicados los rebajos establecidos, el monto de la pensión resulta inferior al 55% del último salario, lo que consideran excesivo. 

 

Sobre este tema, debemos señalar que la necesidad de realizar los cambios en el régimen de pensiones del Poder Judicial que se acusan de inconstitucionales se deriva directamente de los estudios actuariales en que se fundamentó dicha reforma.  En otras palabras, incrementar la edad de retiro y el número de años de cotización y reducir las prestaciones económicas a favor de los jubilados, no es una decisión que haya sido adoptada por capricho del legislador, sino que es el resultado de la situación del régimen, situación que se vio reflejada en los estudios actuariales mencionados. 

 

Este punto ya fue sometido a control de constitucionalidad mediante la consulta facultativa que se tramitó bajo el expediente n.° 17-017148-0007-CO.  En dicha oportunidad, esa Sala resolvió que las reformas incorporadas al régimen de pensiones del Poder Judicial en relación con las cotizaciones, la edad de retiro y la cuantía de las pretensiones, no son contrarias a la Constitución:

 

“… Los(as) consultantes aducen que los artículos 224 y 227 del proyecto ley lesionan el principio de independencia judicial, en el tanto la pensión que recibirán los juzgadores(as), luego de aplicados los rebajos establecidos legalmente, será inferior al 55 % del último salario, lo que constituye una cifra ruinosa. Asimismo, alegan que dicha situación hará que varios(as) servidores(as) opten por abandonar la judicatura, por lo que se presenta una medida indirecta de presión por parte de otro Poder de la República, que necesariamente influirá en el margen de libertad de los jueces, para que estos desistan de perseguir una verdadera carrera judicial. Dichas normas, disponen lo siguiente (…)  Cabe mencionar que la normativa que se cuestiona se sustenta en los estudios actuariales que dan base al proyecto de ley. En ese sentido, en el oficio IICE-186-2017 del 18 de agosto de 2017 del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, se menciona sobre el tema en cuestión, lo siguiente:

“(…), el equipo del IICE considera más adecuado y conveniente establecer un aporte obrero único claramente definido y con un vínculo razonable entre el aporte y el beneficio que reciben los afiliados al fondo. En este caso, el equipo considera que un aporte único del 13% (aplicado a activos, jubilados y pensionados) sería compatible con un beneficio de 82% calculado sobre el salario de referencia de 240 meses Es importante destacar que el Dictamen de Mayoría fija el aporte patronal en 14,36% (artículo 236 inciso 2) desvinculándolo de incrementos proporcionales en el aporte obrero, aspecto que se apega a lo recomendado por el IICE.

(…)

d. Contribución especial, solidaria y redistributiva de los jubilados y pensionados.

            En el artículo 236 bis el Dictamen de Mayoría propone una contribución solidaria –adicional aporte ordinario- que empieza en un 35% y llega hasta el 55% sobre el tope de la jubilación o pensión. El porcentaje aplicado varía en función de la magnitud del exceso sobre el tope.

            El esquema planteado por el Dictamen de Mayoría actúa a favor del fondo respecto de los marcos IICE 3 e IICE 4 en ese aspecto, debido a que la contribución solidaria en el texto de mayoría se dispone como “adicional al aporte ordinario” mientras que en los marcos IICE 3 e IICE 4 el aporte ordinario se incluye en el 50% de la contribución solidaria, lo que la convierte (n esos marcos IICE_3 e IICE_4) en una contribución neta de 39% o 35 %, para aportes ordinarios de 11% y 15%, respectivamente”.

            Considera la Sala que con lo anterior se cumple con lo establecido por la doctrina internacional, en el sentido de que son los poderes públicos quienes soportan la carga de probar que los recortes se justifican a la luz del conjunto de derechos socioeconómicos, y que en caso de que una administración tenga la necesidad de adoptar medidas regresivas para el derecho a la pensión y la jubilación, debe contar con un estudio técnico con respecto a los efectos que éstas puedan tener en los derechos de los afectados y el régimen, así como que no existen medidas menos gravosas que pudieran haber sido tomadas, situación que se cumple en este caso, tomando en cuenta los análisis efectuados por la Universidad de Costa Rica en los estudios actuariales del Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial.   (Sentencia n.° 5758-2018 de las 15:45 horas del 12 de abril del 2018).

 

Por otra parte, es necesario precisar que de conformidad con el artículo 236 de la LOPJ, el total de las deducciones que por ley deben aplicarse al monto de la pensión no pueden superar el 55% de su monto bruto.  Esa norma, en lo que interesa, dispone que “En ningún caso, la suma de la contribución obligatoria y la contribución especial, solidaria y redistributiva y, en general, la totalidad de las deducciones que se apliquen por ley a todos los pensionados y jubilados del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión.”

 

Atendiendo lo dispuesto en la norma parcialmente transcrita, no es posible que el monto de las deducciones legales que se apliquen a la pensión de un funcionario judicial superen el 55% del monto bruto de la prestación. Si ello llegare a ocurrir, ya no estaríamos en presencia de un problema de constitucionalidad de la norma, sino de su aplicación, lo cual no es revisable en esta vía.

 

En síntesis, la razonabilidad, proporcionalidad y justicia de la reforma legislativa a un régimen de pensiones debe tener como parámetro los datos que arrojen los estudios técnicos, que es donde se tiene que reflejar la magnitud de los cambios a realizar. En este caso, considera esta Procuraduría que los cambios operados en el régimen de pensiones del Poder Judicial cuentan con el respaldo técnico necesario para afirmar su ajuste al Derecho de la Constitución. 

 

 

7.- Sobre la presunta ausencia de estudios técnicos

 

Los accionantes consideran que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial careció de los estudios técnicos necesarios para justificar la necesidad de las variaciones que le fueron introducidas a dicho régimen.

 

Al respecto, debemos indicar (como ya lo hicimos en el punto anterior) que, dentro de los límites a la potestad legislativa de configuración de los distintos regímenes especiales sustitutivos de pensiones, se encuentra el respeto que debe privar por los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, así como el necesario ajuste de la ley a la prohibición de confiscatoriedad.  La mejor forma de evitar infracciones a esos principios constitucionales es fundamentando las reformas en estudios técnico-actuariales que evidencien la necesidad, la razonabilidad y la proporcionalidad de la iniciativa.

 

Sobre el tema, esa Sala Constitucional ha indicado que “ … esa posibilidad de modificación que tiene acordada a su favor el Estado, encuentra límites no sólo provenientes de la Constitución Política, sino del Derecho Internacional, entre los que se destacan los fijados en el Convenio número 102 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la norma mínima de seguridad social, que señala, en lo que aquí interesa, que las prestaciones concedidas en aplicación del citado Convenio y los gastos de administración se encuentren respaldados en estudios técnicos y no que sean implantados o modificados por una decisión política, arbitraria o antojadiza de la Administración, prestaciones entre las cuales se encuentra el monto de cotización para el régimen de pensiones por parte del empleado y el Estado como tal y como patrono y que obliga a fundamentar esas variaciones en estudios actuariales relacionados con la solvencia del régimen por afectar”. (Sentencia n.° 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996).

 

Evidentemente, el legislador cuenta con cierto margen de discrecionalidad para regular las condiciones bajo las cuales deben operar los regímenes especiales de pensiones, pero ese margen de discrecionalidad no es absoluto, sino que debe encontrar respaldo en datos objetivos emanados de estudios técnicos.

 

En el caso de la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial realizada por medio de la ley n.° 9544, considera esta Procuraduría que sí se fundamentó en estudios actuariales que fueron los que perfilaron los alcances de dicha reforma.  Tales estudios fueron realizados por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica y con base en ellos fue que se establecieron los elementos básicos del régimen, como la cotización, el porcentaje de la contribución especial solidaria, el cálculo de las prestaciones, etc.

 

Con respecto a la existencia de los estudios técnicos necesarios para respaldar la reforma, esa Sala, en la sentencia n.° 5758-2018 de repetida cita, indicó lo siguiente:

 

“XIX.-Sobre la falta de estudios para fijar el cálculo de la pensión. Los(as) consultantes estiman que el artículo 224 del proyecto de ley es contrario al numeral 73 de la Constitución Política. Aducen que el artículo cuestionado dispone que el cálculo de la pensión se obtendrá del promedio de los salarios de los últimos 20 años devengados por la persona trabajadora, sin contar con estudios técnicos con respecto a cuál será el impacto real sobre las reservas del fondo. Agregan que el estudio que sirvió de base fue el emitido por la Universidad de Costa Rica, pero en este se fijó como límite para el cálculo de la pensión los últimos 120 salarios (10 años), por lo que estiman que la Comisión Especial se extralimitó en sus apreciaciones, toda vez que, sin fundamento técnico, varió el criterio de cálculo de los últimos 120 salarios a uno de 240 salarios. Asimismo, consideran que resulta ilegítimo que se tome como absoluto el porcentaje anual de los rendimientos en un 3%, de las inversiones del Fondo, sin tomar en cuenta que los rendimientos reales fueron mayores. En lo que atañe al primero de los alegatos, la Sala considera que tras analizar los autos, se descarta el vicio acusado, pues a folio 2942 del expediente legislativo consta el oficio número IICE-186-2017 del 18 de agosto de 2017, en el que el director del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica avala el parámetro establecido por el artículo 224 del proyecto ley, al mencionar, sobre el particular, lo siguiente:

“a. Salario de referencia para el cálculo del monto de la jubilación o pensión

En el artículo 224 a reformar, el Dictamen de Mayoría calcula el salario de referencia (SR) como el promedio de los últimos 20 años (SR20), actualizado con el índice de precios al consumidor calculado por el INEC, mientras que los marcos IICE_3 e IICE_4 lo calculan como el promedio de los últimos 10 años (SR10), ajustado por el mismo índice. Se estimó que el salario promedio de los últimos 20 años, ajustado por inflación, es un 4.8% menor que el salario promedio de los últimos 10 años para los nuevos pensionados, dada la escala de mérito vigente en el Poder Judicial. Esta diferencia entre el Dictamen de Mayoría y los marcos IICE, tomada en forma independiente de los otros componentes de la normativa propuesta, actúa a favor de la solvencia actuarial del fondo de jubilaciones y pensiones, aspecto al que haremos referencia en el inciso siguiente.

b. Aporte obrero y beneficio de los afiliados (…)

Ahora bien, el Dictamen de mayoría propone un beneficio del 85% de un salario de referencia de 240 meses (en vez de 120 meses), con un aporte obrero que, como se comentó, consiste en una escala diferencia entre 11% y 15%. Ya se señalaron problemas conceptuales y operacionales asociados a la aplicación de esa escala que, al quedar a criterio de la Junta Administradora del propio Poder Judicial, corre además el riesgo de fijarse en la práctica más cerca del 11% que del 15% lo que, combinado con un beneficio del 85% del salario de referencia, afecta negativamente la solvencia actuarial del fondo.

A este respecto, el equipo del IICE considera más adecuado y conveniente establecer un aporte obrero único claramente definido y con un vínculo razonable entre este aporte y el beneficio que reciben los afiliados al fondo. En este caso, el equipo considera que un aporte único de 13% (aplicado a activos, jubilados y pensionados) sería compatible con un beneficio de 82% calculado sobre el salario de referencia de 240 meses. Es importante destacar que el Dictamen de mayoría fija el aporte patronal en 14,36% (artículo 236, inciso 2), desvinculándolo de incrementos proporcionales en el aporte obrero, aspecto que se apega a lo recomendado por el IICE”.

En ese sentido, al constatar que, contrario a lo que se afirma en el escrito inicial, sí existe un criterio técnico que avala el parámetro fijado por el proyecto de ley con respecto al salario de referencia para el cálculo de la pensión, el Tribunal descarta la existencia del vicio acusado.

Por otra parte, en lo que respecta al segundo de los alegatos de los(as) consultantes, la Sala considera que, en el fondo, lo que se cuestiona es si los parámetros que sirvieron de base para fijar los requisitos para obtener el derecho de pensión eran los idóneos o no, extremo que no implica que la norma sea inconstitucional, tal y como estiman los(as) consultantes, de ahí que se considere que el vicio es inexistente.”

 

Partiendo de lo expuesto, considera este órgano asesor que sí existen los estudios técnicos que los accionantes echan de menos para cuestionar la validez de la reforma al régimen. 

 

8.- Respecto a la contribución especial, solidaria y redistributiva y la posible afectación a derechos adquiridos y al principio de igualdad

 

Sobre este extremo, considera esta Procuraduría que si bien es cierto existe un derecho fundamental a la pensión ampliamente reconocido en la jurisprudencia de esa Sala, también lo es que ese Tribunal ha precisado que no existe un derecho a que la prestación derivada de ese derecho lo sea por un monto específico, pues “… la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen..." . (Sentencias 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996).

 

En el caso de las contribuciones especiales, esa Sala, en su sentencia n.° 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996, indicó que tales contribuciones no son inconstitucionales por encontrar fundamento en la naturaleza social del derecho a la jubilación, naturaleza que se inscribe dentro de los principios que conforman el Estado Social de Derecho, recogidos por el artículo 50 de la Constitución Política.  En la resolución mencionada, esa Sala ratificó la validez de una contribución impuesta a los pensionados del régimen del Magisterio Nacional.  En esa oportunidad indicó lo siguiente:

 

“… la contribución que se fija a cargo de los pensionados del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional en el artículo 12, y la exclusión que de dicha contribución se hace como derecho adquirido en el transitorio I ambos de la Ley número 7268, no lesionan el artículo 34 de la Constitución Política, por formar parte del elenco de limitaciones que válidamente han formado parte el derecho fundamental a la jubilación que ostenta el accionante desde su ingreso y de las cuales no puede sustraerse porque las adquirió junto con él. (…)  La forma en que el artículo 12 de la Ley 7268 regula la contribución a cargo de los pensionados del Régimen del Magisterio Nacional, no contraviene el artículo 45 de la Constitución Política, primero, porque respeta el principio de progresividad (única falta que se hizo notar al evacuar en su oportunidad la Consulta Legislativa y que el Parlamento se encargó de enmendar) con lo que deja prácticamente intacto un monto suficiente a juicio de la Sala para garantizar el efectivo disfrute del derecho a la jubilación, y segundo, porque los montos que se cobran por los distintos excesos que ocurran en casos concretos tienen un claro fin protectivo y uniformador en beneficio del grupo de personas para quienes fue establecido el régimen; es decir, están dirigidas al bienestar social de todos o bien de la gran mayoría de los miembros para los cuales se concibió el régimen. Ello puede conllevar que en algunos sistemas jubilatorios existan normas redistributivas para aquellos casos que pueden llamarse si se quiere, extraños a la razón de ser del régimen y que deben por lo tanto, sufrir un proceso de uniformación para asimilar los beneficios percibidos (en la medida de lo necesario y posible) a los que reciben la mayoría de los beneficiados del régimen, teniendo que hacer, en consecuencia, −si es su deseo seguir disfrutando de los beneficios del sistema− un mayor aporte por recibir una mayor contraprestación en relación con las personas que fueron tomadas en consideración al diseñarse el sistema −en este caso, los maestros−, quienes perciben un salario sustancialmente menor y, en consecuencia, lo es también su jubilación o pensión. Justo es pues −por el carácter solidario del régimen− fijar un monto máximo suficientemente alto que permita incluir los salarios superiores de los beneficiarios propios del fondo y someter a mayor exigencia participativa a los que estén por encima de él, por provenir siempre de obligaciones no contempladas dentro de las tomadas en consideración al fijar las bases del sistema.”

 

Partiendo de lo anterior, es claro que nada se opone, dentro del marco constitucional, a que el legislador imponga una contribución como la que contempla la ley cuestionada, siempre que esa contribución sea progresiva y proporcional, como ocurre en este caso.

 

Por otra parte, no estima este órgano asesor de la Sala Constitucional que la contribución especial, solidaria y redistributiva impuesta a los beneficiarios del régimen de pensiones del Poder Judicial viole el principio de igualdad al afectar solamente a los empleados judiciales, pues contribuciones del mismo tipo aplican en otros regímenes de pensiones, por ejemplo, en el del Magisterio Nacional (artículo 71 de la ley n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958), y en los regímenes con cargo al presupuesto nacional (ley n.° 9383 del 29 de julio del 2016 y artículo 11 de la ley n.° 7302 del 8 de julio de 1992).

 

Ciertamente las cargas que soportan los servidores del Poder Judicial son distintas a las que soportan los afiliados al régimen general de invalidez, vejez y muerte de la CCSS; sin embargo, ello no hace que la contribución especial, solidaria y redistributiva a cargo de los funcionarios judiciales viole el principio de igualdad ni el “principio de unidad de la seguridad social”, pues se trata de regímenes de pensiones distintos, con características diferentes, por lo que no se podría pretender tomar de cada uno lo que resulte más beneficioso para el interesado. 

 

No consideramos tampoco que se esté ante un supuesto de doble imposición, pues una cosa es la cotización al fondo, que se impone a todos los beneficiarios del régimen de pensiones del Poder Judicial, y otra es la contribución solidaria y redistributiva, que se impone solamente a los pensionados que reciben prestaciones económicas que superan diez veces el salario base del puesto más bajo pagado en el Poder Judicial.  Además, dicha contribución es proporcional y progresiva y tiene una naturaleza distinta a la de la cotización, por lo que no estimamos que sea contraria a la Constitución Política.

 

9.- Sobre la atribución conferida a la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial para modificar los requisitos de elegibilidad, beneficios, aportes y cotizaciones

 

Los accionantes afirman que la posibilidad que le atribuye el artículo 239 de la LOPJ, reformado por la ley n.° 9544, a la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial de modificar los parámetros iniciales establecidos en esa ley con respecto a los requisitos de elegibilidad, el perfil de beneficios, así como los aportes y las cotizaciones de los servidores judiciales y de las jubilaciones y las pensiones, infringe el principio de reserva legal que aplica en materia de regulación de derechos fundamentales. 

 

Al respecto, estimamos que la potestad otorgada a la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial para modificar los parámetros iniciales establecidos en esa ley no es inconstitucional siempre que se interprete que dicha atribución solo puede ejercerse dentro de los márgenes establecidos actualmente en la ley o en aquellos que lleguen a establecerse en el futuro.

 

Lo anterior debido a que el derecho a la pensión es un derecho fundamental, y el régimen jurídico de los derechos fundamentales está reservado a la ley, que es la llamada a definir sus contornos básicos, entre ellos, los requisitos de elegibilidad, el perfil de beneficios, la cuantía de los aportes y las cotizaciones, etc. 

 

De llegar a interpretarse que la Junta Administrativa puede, por ejemplo, incrementar el aporte del Estado como tal, y del Estado como patrono al Régimen del Poder Judicial, podrían llegar a infringirse los precedentes de la jurisdicción constitucional, según los cuales, los regímenes especiales de pensiones son constitucionalmente válidos siempre que los aportes del Estado sean los mismos con los que se contribuye al régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

10.- Respecto al plazo otorgado para la aplicación de la reforma a los funcionarios activos

 

Consideran los accionantes que el transitorio VI de la ley n.° 9544 viola los derechos adquiridos de los empleados judiciales, pues solo respeta el derecho a jubilarse con la normativa anterior a las personas que a la entrada en vigencia de esa ley tuviesen 28 años y seis meses de servicio, lo que desconoce el derecho de los empleados con una antigüedad de 20 años o más.

 

Sobre este punto, debemos indicar que el artículo 34 de la Constitución Política establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.

 

En el caso de la pensión o jubilación, el derecho a disfrutarla se adquiere cuando se cumplen todos los requisitos previstos en la normativa que rige la materia, requisitos dentro de los que se encuentran la edad, los años de servicio, etc.  Antes de que se cumplan esos requisitos lo que existe es una simple expectativa de derecho, que no es asimilable, siquiera, a una situación jurídica consolidada. 

 

A pesar de lo anterior, esa Sala Constitucional ha validado que para proteger al eventual beneficiario de un determinado régimen especial de jubilación o pensión de cambios repentinos que pueden agravar los requisitos para obtener el reconocimiento de la prestación, si el legislador así lo estima conveniente y decide regularlo por derecho transitorio, es suficiente el plazo de 18 meses para que la modificación de las condiciones específicas no afecten al administrado que cumpla los requisitos dentro de ese lapso.

 

            Así, mediante su sentencia n.° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992, refiriéndose al entonces proyecto de ley de creación del Régimen General de Pensiones con Cargo del Presupuesto Nacional, esa sala dispuso −entre otras cosas− que: "−en sus artículos transitorios− reconoce la conservación de la situación jubilatoria de los servidores que hubieran cumplido los requisitos para gozar del beneficio, y además lo extiende a los que pertenezcan o hayan pertenecido a los regímenes excluidos para adquirirlo, en un lapso de dieciocho meses, el cual parece razonablemente suficiente para garantizar cualesquiera eventuales derechos de buena fe".  Con ello, la Sala consideró que no sólo se garantizaba el derecho de las personas que, al entrar en vigencia la ley, tuvieran cumplidos los requisitos para jubilarse o pensionarse al amparo de la legislación que se pretendía modificar, sino que lo extendió a los que se ubicaran en una edad cercana que les permitiría hacerlo (18 meses posteriores a la reforma), ello siempre y cuando se hubiesen cumplido los supuestos de hecho que dichas normas establecían, a pesar de su derogatoria. (Véase también la sentencia n.° 5476-93 de 18:03 horas del 27 de octubre de 1993 de esa misma Sala).

 

            Lo anterior acredita que en nuestro medio se reconoce a nivel constitucional únicamente el "derecho adquirido" a la jubilación cuando se han cumplido todos los requisitos exigidos al efecto, mientras que el mal denominado "derecho de pertenencia" −que no es más que una simple expectativa− queda reducido exclusivamente a quienes a pocos meses posteriores a una reforma (al menos 18 meses), lleguen a alcanzar aquellos requisitos necesarios para recibir el beneficio concreto según la normativa modificada. Y esto último es así, sólo cuando el propio legislador, por introducción expresa de normas transitorias, lo haya dispuesto de esa manera.  Más allá de eso, ese derecho de pertenencia es una simple expectativa que se extingue con la reforma o derogación introducida por la nueva normativa que sea promulgada.  Si bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en el caso de los regímenes contributivos de pensión, la cotización origina un “derecho de pertenencia”, ello no hace inmodificable las reglas del sistema.

 

            En este caso, el transitorio VI de la ley n.° 9544 dispone que “Los servidores judiciales que cumplan con los requisitos para adquirir el derecho a la pensión según lo establecía el texto del Título IX de la Ley N°7333 del 5 de mayo de 1993, dentro de los dieciocho meses posteriores a la promulgación de la presente ley, podrán pensionarse al amparo de las disposiciones establecidas en el mencionado texto”.  Esa disposición –aun cuando es facultativa para el legislador (por lo que podría no existir sin que ello implique infracción constitucional alguna) permite afirmar que los cambios en el régimen no fueron intempestivos ni repentinos, por lo que no compartimos las razones de inconstitucionalidad aducidas por los accionantes. 

 

11.- Sobre el respeto a criterios obligatorios de género

 

            Sostienen los accionantes que el artículo 224 de la LOPJ, reformado por la ley n.° 9544, no respeta criterios obligatorios de género, aparte de que otorga pensiones relativas más altas a quienes tienen salarios mayores, y de menor cuantía a quienes ostentan un salario más bajo, lo cual rompe los principios de redistribución y solidaridad de las pensiones y hace al régimen desigual y discriminatorio.

 

            En lo que se refiere a la posible inconstitucionalidad del artículo 224 de la LOPJ por no aplicar criterios obligatorios de género, debemos indicar que ese tipo de diferenciaciones solo se justifican cuando los estudios técnicos sugieran la necesidad de un tratamiento diferenciado.  Así incluso lo resolvió esa Sala al conocer la consulta facultativa de constitucionalidad planteada dentro del expediente n.° 19922, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9544.  En esa oportunidad señaló lo siguiente:

 

“… a criterio de esta Sala el hecho de que no se haga una diferenciación por razón de género en los términos que mencionan los (as) consultantes, no conlleva un vicio de inconstitucionalidad, pues debe tomarse en cuenta que los requisitos para obtener un beneficio jubilatorio obedecen a criterios objetivos que se fijan a partir de estudios técnicos, que establecen requisitos como la edad y el número de cuotas que una persona debe cumplir para garantizar la sostenibilidad de un régimen de pensiones, con independencia del género del cotizante. Hay que tener presente que los (as) consultantes no aportan estudios técnicos para sostener la inconstitucionalidad alegada, de forma tal que se justifique de forma objetiva hacer la diferenciación que se echa de menos, lo cual no significa que, en un futuro, este Tribunal, por medio del control a posteriori de constitucionalidad, no analice el agravio planteado con base en estudios técnicos pertinentes que se lleguen a aportar.” (Sentencia n.° 5758-2018 de las 15:45 horas del 12 de abril del 2018).

 

            Cabe apuntar, en todo caso, que el artículo 224 bis de la LOPJ, relacionado con el tema de la pensión anticipada, sí hace distinción entre hombres y mujeres con respecto a la edad de retiro, distinción que resulta muy similar a la prevista en el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS, pues se permite el retiro de las mujeres a los 60 años y de los hombres a los 62.

 

            Por otra parte, en lo que se refiere al argumento de que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial es desigual y discriminatoria por otorgar prestaciones relativamente más altas a quienes tienen salarios mayores, debemos señalar que la reforma, en su totalidad, atendió los criterios técnicos emanados del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, por lo que un reparo como el que se plantea solo sería susceptible de ser acogido si se demuestra, técnicamente, la discriminación que se acusa, lo cual no se ha hecho.

 

            Es de advertir, además, que la creación de la contribución especial, solidaria y redistributiva a la que se refiere el artículo 236 bis de la LOPJ tendió precisamente a que los pensionados con mayores ingresos aportaran más recursos al fondo, para el sostenimiento solidario del régimen.

 

            III.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar las acciones acumuladas a las que se refiere este informe.    En el caso del artículo 239 de la LOPJ consideramos que las potestades otorgados a la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial para modificar los parámetros iniciales establecidos en esa ley con respecto a los requisitos de elegibilidad, el perfil de beneficios, así como los aportes y las cotizaciones de los servidores judiciales y de las jubilaciones y las pensiones, no es inconstitucional siempre que se interprete que dicha atribución solo puede ejercerse dentro de los márgenes previstos en la ley o de los que en el futuro llegaran a establecerse. 

 

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

 

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

 

            San José, 13 de marzo del 2019.

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL 

ADPB-ESC-10060-2019

exp: 18-7819-7-CO