SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

ACCIONANTE: XXX (APSE)

CONTRA: Título 210-Ministerio de Educación Pública del artículo 2 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2015 (n.°9289)

EXPEDIENTE: 15-015092-0007-CO  

INFORMANTE: Alonso Arnesto Moya

Honorables Magistrados:

La suscrita, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria n.°1 del 8 de mayo del  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.°111 del 9 de junio, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa n.°6446-10-11 en sesión ordinaria n.°93, celebrada el 19 de octubre y publicado en La Gaceta n.° 222 del 16 de noviembre, todos del año 2010, dentro del plazo conferido contesto la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en resolución de las 10:06 horas del 13 de octubre del año en curso, notificada el día 16 siguiente, en los términos que a continuación expongo:

 

I.              OBJETO Y ARGUMENTOS DE LA ACCIÓN

 

La presente acción tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad del  Título 2010-Ministerio de Educación Pública, del artículo 2º de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2015 (n.° 9289 de 1 de diciembre de 2014), publicada en el Alcance Digital n.°80 del Diario Oficial La Gaceta n.°241, de 15 de diciembre de 2014, por estimar que hubo un incumplimiento al mandato constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 78 de la Norma Fundamental, conforme con la última reforma hecha a esta disposición mediante Ley n.° 8954 del 9 de junio de 2011, de destinar un mínimo del  ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto (PIB) para financiar la educación estatal.

 

En ese sentido, y de conformidad con la reseña que se hace en la resolución que le da curso a la acción, los argumentos de la accionante se centran en que: “la norma impugnada lesiona el derecho protegido en el artículo 78 de la Constitución Política, por la omisión de incluir un mínimo del 8% del Producto Interno Bruto, que corresponde al porcentaje previsto en la Constitución para la educación pública. Alega que goza de legitimación para plantear esta acción directa de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de los intereses difusos o colectivos de quienes se dedican a la educación pública. Sostiene que la educación constituye un derecho fundamental y, en ese orden, ha sido reconocido en la Constitución Política y en diversos Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos. Por medio de la Ley No. 8954 de 9 de junio de 2011 se reformó la Constitución Política y se incrementó la asignación presupuestaria de un 6% a un 8% anual del PIB. Esta evolución refleja el interés progresivo del legislador constitucional de fortalecer y desarrollar el sistema educativo costarricense, extendiendo de manera progresiva la obligación de los diferentes ciclos educativos, desde preescolar, hasta la diversificada, que siempre han sido gratuitos y costeados por la Nación, asignándole a la educación pública un piso presupuestario mínimo, que comprende la educación superior, para garantizar que la población tenga acceso efectivo a la educación. Considera que la norma impugnada es inconstitucional, en la medida en que únicamente destina un 7,4% del PIB a la educación pública, cuando lo exigido por la Norma Fundamental es un 8%. Sostiene que el porcentaje previsto en la Norma Fundamental ha sido incumplido en otras ocasiones.”

 

II.            SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LA ASOCIACIÓN DE PROFESORES DE SEGUNDA ENSEÑANZA (APSE)

 

La asociación accionante funda su legitimación en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), por la presencia de intereses difusos o colectivos relacionados con el Derecho fundamental a la educación y el control sobre el manejo de los fondos públicos conforme a su formulación en el presupuesto de la República. Así también se avala por esa Sala, en el auto de traslado, al entender que “acude en defensa de los intereses difusos o colectivos de quienes se dedican a la educación pública.”

 

Para la Procuraduría, como así lo hemos señalado en ocasiones anteriores (ver al efecto, el informe correspondiente al expediente n.°15-001252-0007-CO),  la acción de inconstitucionalidad resulta en efecto admisible con la precisión adicional, de que al referirse a la violación de una norma constitucional en orden a la aprobación de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, involucra un interés de la colectividad en su conjunto. Además, las violaciones alegadas no son susceptibles de generar una lesión individual que legitime a una persona determinada y determinable a solicitar el control de constitucionalidad, siendo aplicable a la especie lo expuesto también en la resolución n.°480-2002 de las 14:41 horas del 23 de enero de 2002, que se cita por la accionante, la n.°481-2002 de 14:42 horas del mismo día y en la resolución n.° 5798-2014 de 16:33 horas del 30 de abril de 2014, pues dada la naturaleza de la disposición impugnada no es posible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto (sentencia n.°2004-14986 de las 12:17 horas del 24 de diciembre de 2004).

 

III.           FONDO DEL ASUNTO: RESPECTO A LAS VIOLACIONES CONSTITUCIONALES ALEGADAS

 

El objeto de la presente acción consiste en determinar si dentro del Presupuesto Nacional aprobado para el Ejercicio Económico del año 2015 se incluyó el monto correspondiente al 8% del Producto Interno Bruto (PIB) como porcentaje mínimo para el gasto público en educación estatal, dispuesto en el artículo 78 de la Constitución Política, conforme la última reforma que de esta disposición hizo el Poder constituyente derivado a través de la Ley n.° 8954 del 9 de junio de 2011. Dice al efecto la norma de comentario que sirve de parámetro de constitucionalidad:

 

“ARTÍCULO 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley.” (El subrayado no es del original).

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 8954 del 9 de junio de 2011)

“Transitorios de la ley N° 8954 del 9 de junio de 2011:

TRANSITORIO I.-

El gasto público en educación podrá ser inferior al ocho por ciento (8%) durante los períodos fiscales anteriores al año 2014. Sin embargo, en ningún caso el porcentaje del producto interno bruto destinado a la educación podrá ser más bajo que el del año precedente.

TRANSITORIO II.-

La ley referida en el párrafo segundo del artículo 78 de la Constitución Política deberá dictarse dentro del año siguiente a la publicación de esta reforma constitucional. Mientras esa ley no se encuentre en vigencia, el producto interno bruto se determinará conforme al procedimiento que establezca el Banco Central de Costa Rica.)”

La verificación de ese porcentaje o piso presupuestario mínimo – como lo llama la recurrente – se corrobora atendiendo a los recursos asignados en el presupuesto nacional al Ministerio de Educación Pública y su proporción respecto al PIB. Tal como se desprende de la doctrina jurisprudencial de esa Sala Constitucional, el párrafo segundo del artículo 78 de la Carta Política es un ejemplo de fondo “atado” por designio constitucional, vinculando así al legislador presupuestario en la asignación de los recursos mínimos para el desarrollo progresivo del derecho a la educación:

 

“IX.- Dicho lo anterior, mantiene la Sala, por mayoría, que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en Pacto de Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). En vista de la situación fiscal actual es materialmente imposible presupuestar todo lo que le correspondería al Patronato Nacional de la Infancia, así como incluir las transferencias a la Caja Costarricense de Seguro Social a causa de los programas de salud que se transfirieron del Ministerio de Salud a la entidad aseguradora. En consecuencia, por mayoría, considera la Sala que las omisiones apuntadas por los consultantes no infringen la Constitución.” (Resolución n.°15968-2011 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011. El subrayado no es del original).

 

 En ese sentido, ese alto Tribunal ha entendido que la omisión de presupuestar y girar la integridad de los recursos destinados a fines específicos, no sólo apareja una infracción de la norma que ordena la transferencia – en este caso, constitucional – sino que además incide en el efectivo disfrute de los derechos fundamentales en juego – como lo sería en la especie, el derecho a la educación – y en la debida observancia del principio de progresividad al que son consustanciales (ver al respecto, la resolución n.°2004-11165 de las 9:56 horas del 8 de octubre del 2004).

 

Sobre el particular, importa citar además, la resolución constitucional n.°006416-2012 de las 9:00 horas del 18 de mayo de 2012, en la que ese alto Tribunal examina la relevancia de garantizar el monto mínimo de gasto público en educación estatal, previsto en el artículo 78 de la Constitución Política, como medio para hacer efectivo dicho derecho fundamental de naturaleza prestacional:

 

“IV.- Sobre el fondo. Disiente la Sala de la afirmación del representante del Ministerio de Hacienda, en el sentido que el problema planteado por la Contraloría consiste en un mero diferendo técnico entre esas dos instancias y no reviste visos de constitucionalidad. Por el contrario, establecer si en la Ley de Presupuesto ordinario de la República para el ejercicio fiscal del año 2007 se respetó el monto indicado en el artículo 78 de la Constitución Política es un claro problema de interpretación de ese cuerpo normativo y de la plena eficacia de sus preceptos…

XI.- Sobre el derecho fundamental a la educación como derecho prestacional. Además de las razones que se han dado hasta aquí para descartar que pueda interpretarse que el artículo 78 de la Constitución Política incluye el gasto público relacionado con el Instituto Nacional de Aprendizaje, deben medirse las consecuencias de inclinarse por una de las dos formas propuestas de entender la norma constitucional. Es claro que si se sigue la interpretación que cubre al Instituto Nacional de Aprendizaje dentro del concepto de educación estatal los egresos que destinará la administración central a ese rubro serán menores que bajo la otra alternativa. En este punto lleva también razón la accionante al vincular esta secuela práctica con la satisfacción de los derechos fundamentales de índole prestacional, dentro de los cuales, justamente está incluido el derecho a la educación, cuya eficacia se procura con la norma constitucional citada, según lo indicó ya la Sala en su pronunciamiento #2000-11098 de las 9:30 horas del 15 de diciembre de 2000:       

“es claro que la intención del constituyente derivado fue la de dotar a la educación pública de los recursos necesarios para llevar a la práctica el mandato contenido en varios de los artículos que componen el Título VII de la Constitución Política, incluido el mismo numeral 78, profusamente regulado en diversos instrumentos de Derecho Internacional, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 28); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 13); Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 28); Declaración de los Derechos del Niño (artículo 7); Carta de la Organización de Estados Americanos (artículo 49); Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26); Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 13); Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XII); etc. Al asignar al sector "Educación" una dotación presupuestaria establecida constitucionalmente como un porcentaje del Producto Interno Bruto, el legislador investido de poder reformador buscó evitar que el Estado costarricense continuara dedicando a la enseñanza un porcentaje cada vez menor respecto de la producción interna, en detrimento del desarrollo nacional y del respeto al derecho de todo ser humano a recibir del Estado educación gratuita y de calidad. De hecho, en la misma exposición de motivos de la propuesta original se consignaron datos históricos a partir de fines de la década de setenta, cuando el importe destinado a la educación pública llegaba aproximadamente al 6% del PIB, mientras que durante los años ochenta disminuyó aceleradamente dicho porcentaje, hasta cerca del 4%, el cual hasta los últimos años ha ido paulatinamente aumentado, pero sin llegar a recuperarse hasta los niveles originales. Por ello, la meta del constituyente derivado fue la de regresar al índice histórico del 6%, que consideró suficiente a fin de garantizar los fondos necesarios para la educación pública.”

Acerca de la obligación del Estado de honrar las prestaciones a que se hubiera comprometido, constitucional o legalmente, cuando ellas se dirijan a hacer efectivos derechos fundamentales de índole prestacional, son emblemáticas las decisiones #2001-3825 de las 10:22 horas del 11 de mayo del 2001 y #2003-2794 de las 14:52 horas del 8 de abril de 2003. En la primera de ellas indicó este Tribunal:   

 “…al omitir ordenar el giro de ciertas partidas contenidas en el Presupuesto de la República, las autoridades de Hacienda podrían estar dejando sin contenido económico determinados programas destinados a la prestación de servicios públicos cuyo disfrute contribuye a satisfacer derechos individuales y sociales reconocidos por la Constitución.”

Y en la #2003-2794 se destacó el papel activo que debe asumir el Estado en la promoción y eficacia de los derechos sociales, económicos y culturales:

“Debe tomarse en consideración que en el contexto del Estado Social y Democrático de Derecho, las administraciones públicas lejos de cumplir un rol pasivo o de limitación tendente a propiciar, única y exclusivamente, el ejercicio individual de los derechos fundamentales, tienen un deber prestacional y asistencial en aras de procurarle a todas las personas que conforman la comunidad una esfera vital mínima y, desde luego, de erradicar todos los obstáculos e impedimentos para el logro de una igualdad real y efectiva entre éstas. Ese deber les impone a los órganos y entes públicos que componen la organización administrativa prestar, según los principios de la igualdad, universalidad, continuidad, eficiencia y eficacia, una serie de servicios públicos indeclinables y, por consiguiente, asumir una actitud positiva y proactiva frente a los administrados. Bajo esta inteligencia, en la medida que los destinos tributarios específicos estén orientados a desarrollar, fortalecer y actuar los derechos fundamentales, sobre todo los de prestación, resultan sustancialmente conformes con el Derecho de la Constitución.” (cfr. también los pronunciamientos #2004-11165 de las 9:56 horas del 8 de octubre de 2004 y #2005-5263 17:28 horas del 3 de mayo de 2005) 

De manera que a partir de las decisiones citadas debe concluirse también en la inconstitucionalidad de la interpretación plasmada en la Ley que se impugna, que tiene como consecuencia el incumplimiento del deber constitucional de dedicar, en ese momento, el 6% del producto interno bruto a la educación estatal.”(El subrayado no es del original).

 

Precisamente, esa Sala Constitucional al pronunciarse en relación con el entonces proyecto de reforma al artículo 78 de la Norma Fundamental – tramitada bajo el expediente legislativo n.°15.638 – que dio lugar a la citada Ley n.°8954, incrementando el porcentaje del gasto público para la educación estatal de un 6% a un 8%, destacó en la resolución n.°2010-11043 de las 15:00 horas del 23 de junio del 2010, que esta última reforma contiene un claro mandato para el Estado, a fin de asegurar, de manera progresiva, el goce pleno y efectivo del derecho a la educación:

“VIII.-  DESARROLLO PROGRESIVO DE LOS DERECHOS PRESTACIONALES. Debe de tomarse en consideración que la garantía de la progresiva efectividad de los derechos prestacionales se encuentra contemplada en varios instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos aplicables a Costa Rica. En ese sentido, el numeral 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, titulado como “Desarrollo Progresivo”, señala, de modo expreso, lo siguiente:

“Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” (El destacado no forma parte del original).

Por su parte, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -“Protocolo de San Salvador”-, dispone, respectivamente, en los numerales 1° y 2°, lo siguiente:

“Artículo 1. Obligación de Adoptar Medidas. Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo.”(El destacado no forma parte del original).

“Artículo 2. Obligación de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos establecidos en el presente Protocolo no estuviera ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de este Protocolo, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos. (…)”. (El destacado no forma parte del original).

Sobre esta materia en particular, también el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 2°, enuncia lo siguiente:

“1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

3. Los países en desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos.” (El destacado no forma parte del original).

Finalmente, el numeral 28 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, señala, en lo conducente, lo siguiente:

“Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos.”

Sobre el particular este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 2794-2003 de las 14:52 hrs. de 8 de abril de 2003, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:

“(…) Los Derechos Fundamentales vinculan negativa y positivamente al legislador. En un sentido negativo, debe respetarlos para lograr su plena efectividad, esto es, funcionan como una barrera o un límite. En un sentido positivo, los derechos fundamentales son para el legislador constituido un mandato, un principio rector o un programa por lo que debe desarrollarlos y configurarlos pero con respeto de su contenido esencial, esto es, del núcleo mínimo e indisponible –límite de límites- de cada uno de estos. El legislador constituido al desarrollar los derechos fundamentales debe velar por su progresiva intensificación y extensión de su eficacia y, en general, por su plena efectividad, para evitar cualquier regulación regresiva y restrictiva. (…) Este Tribunal Constitucional tiene la misión atribuida por la propia norma fundamental de optimizar los derechos fundamentales procurando que cobren realidad y efectividad a través de una hermenéutica expansiva y extensiva de su contenido y modos de ejercicio y, sobre todo, dándole preferencia a las interpretaciones de éstos que procuren su eficacia más fuerte. Esta Sala Constitucional es la llamada a custodiar y tutelar los Derechos Fundamentales, puesto que, sin tutela judicial o garantías procesales no hay derechos fundamentales. Debe tomarse en consideración que en el contexto del Estado Social y Democrático de Derecho, las administraciones públicas lejos de cumplir un rol pasivo o de limitación tendente a propiciar, única y exclusivamente, el ejercicio individual de los derechos fundamentales, tienen un deber prestacional y asistencial en aras de procurarle a todas las personas que conforman la comunidad una esfera vital mínima y, desde luego, de erradicar todos los obstáculos e impedimentos para el logro de una igualdad real y efectiva entre éstas. (…)”.

Particularmente, esta Sala, en la Sentencia No. 11515-2002 de las 08:52 hrs. de 6 de diciembre de 2002, redactada por el Magistrado ponente, estimó lo siguiente:

“(…) IV.- LÍMITES O RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS Y DERECHO A LA EDUCACIÓN. El Derecho a la Educación, en sus tres vertientes –derecho a educar, derecho a elegir los educadores y derecho a aprender, no puede, al igual que cualquier otro derecho fundamental o humano, estar sujeto a restricciones, limitaciones o condicionamientos de índole presupuestario. Los Derechos Fundamentales y Humanos son el fundamento y la base del entero ordenamiento jurídico y poseen una eficacia directa e inmediata y, ante todo, vinculan muy fuertemente a todos los poderes públicos, los que están obligados a  crear las condiciones  para su ejercicio efectivo y pleno respeto(...)".

Bajo dicha inteligencia, es factible sostener, entonces, que la satisfacción de los derechos prestacionales o Derechos Económicos, Sociales y Culturales, no reviste el carácter de opcional para los poderes públicos, sino que, por el contrario, constituye un mandato incuestionable desde el mismo momento en que éstos se consagraron en la Norma Fundamental y en los instrumentos del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos, así como desde que el Estado es concebido y definido como Social y de Derecho.

IX.- DERECHO A LA EDUCACIÓN COMO UN DERECHO PRESTACIONAL. El derecho a la educación –contenido en el Título VII de la Constitución Política-, es, sin duda, uno de los más importantes derechos sociales o prestacionales. La afirmación anterior se funda en el hecho que, es a través -en buena medida-, de la educación en sus distintas formas y modalidades, que el ser humano adquiere las condiciones y capacidades necesarias para vivir en sociedad. Este derecho fundamental ha sido desarrollado por este Tribunal Constitucional, específicamente, a partir del Voto No. 6585-2005 de las 20:27 hrs. de 31 de mayo de 2005 - redactado por el Magistrado ponente-, bajo los siguientes términos:

“(…) V.- EL DERECHO A LA EDUCACION. El Derecho a la Educación o libertad de enseñanza consagrado en el numeral 79 de la Constitución Política comprende, en su contenido esencial, un haz de facultades que atañen a cada uno de los sujetos que intervienen en el proceso educativo integral a que se refiere el ordinal 77 del mismo texto, esto es, los educadores, los educandos y sus padres de familia. Los educadores tiene el derecho de enseñar el cual se ostenta cuando el Ordenamiento Jurídico autoriza a un sujeto, después de haber cumplido una serie de recaudos de carácter sustancial y formal fijados por éste, para transmitir o facilitarle a otros sus conocimientos, experiencia, creencias y opiniones. Este derecho incluye, desde luego, la posibilidad de fundar, organizar y poner en funcionamiento centros de enseñanza privada. Desde el perfil de los educandos y de los padres de familia cuando los primeros son menores de edad, tienen el derecho de elegir a sus maestros de acuerdo con sus preferencias y expectativas, el que se traduce, preponderantemente, en la opción que poseen de elegir  entre la educación estatal y la privada –y dentro de la última sus múltiples opciones-. Por último, los estudiantes poseen el derecho de aprender que radica en la posibilidad de adquirir los conocimientos, la experiencia, los valores y las convicciones necesarias para el pleno y digno desarrollo de su personalidad, con el único limite razonable derivado de la propia y personal capacidad intelectual y psíquica de cada educando. En nuestro ordenamiento constitucional, el derecho de aprender, por lo menos hasta cierto estadio, se configura, como un poder-deber, dado que, tal y como lo prescribe el artículo 78, párrafo 1°, de nuestra Carta Magna “La educación preescolar y la general básica son obligatorias (…)”.  

VI.- EDUCACIÓN COMO UN SERVICIO PÚBLICO. La educación no solo se puede concebir como un derecho de los ciudadanos, sino también como un servicio público, esto es, como una prestación positiva que brindan a los habitantes de la república las administraciones públicas –el Estado a través del Ministerio de Educación Pública y la Universidades Públicas- con lo cual es un servicio público propio o los particulares a través de organizaciones colectivas del derecho privado –v. gr. fundaciones, asociaciones o sociedades- en el caso de las escuelas, colegios y universidades privadas, siendo en este caso un servicio público impropio. En este último supuesto hablamos de un servicio público impropio toda vez que los particulares –personas físicas o jurídicas- lo hacen sometidos a un intenso y prolijo régimen de derecho público en cuanto a la creación, funcionamiento y fiscalización de esos centros privados. Los servicios públicos, en cuanto brindan prestaciones efectivas vitales para la vida en sociedad deben sujetarse a una serie de principios tales como los de continuidad, regularidad, eficiencia, eficacia, igualdad y universalidad, los cuales, entratándose de los servicios públicos impropios se ven atenuados o matizados, sobre todo en cuanto el usuario opta por utilizarlos. Consecuentemente, el servicio público de educación, propio o impropio, no puede ser interrumpido o suspendido si no obedece a razones o justificaciones objetivas y graves.

VII.- El Derecho a la Educación, en sus tres vertientes –derecho a educar, derecho a elegir los educadores y derecho a aprender-, no puede, al igual que cualquier otro derecho fundamental o humano, estar sujeto a restricciones, limitaciones o condicionamientos de índole presupuestario. Los Derechos Fundamentales y Humanos son el fundamento y la base del entero ordenamiento jurídico y poseen una eficacia directa e inmediata y, ante todo, vinculan muy fuertemente a todos los poderes públicos, los que están obligados a  crear las condiciones  para su ejercicio efectivo y pleno respeto. El Estado como garante de esas libertades debe promoverlas y garantizar a quienes gozan de ellas niveles de excelencia, tanto en escuelas y colegios públicos como privados, a fin que ello sirva para mejorar las condiciones de vida del individuo. (…)”.

      Este derecho, tal y como se indicó en el considerando anterior, forma parte de los denominados derechos fundamentales de tipo prestacional que requiere, igualmente, para su efectivo disfrute, de una acción positiva del Estado. En otros términos, el derecho de todos a la educación incorpora  una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar su plena efectividad…

X.- DESARROLLO PROGRESIVO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN A TRAVÉS DE LA REFORMA PARCIAL AL ARTÍCULO 78 DE LA CONSTITUCIÓN. De conformidad con la exposición de motivos del proyecto de ley sometido a consulta, se desprende que el objetivo primordial de la reforma parcial al numeral 78 constitucional consiste en elevar la inversión pública que se realiza en la educación, como un medio para fortalecerla, reducir las desigualdades sociales y alcanzar una mejor calidad de vida. En tal sentido, la citada exposición de motivos, señala, de modo expreso, lo siguiente:

“(…) La población costarricense históricamente ha reconocido el papel trascendente que la educación ha jugado en el desarrollo integral de nuestra sociedad, al ser instrumento de movilidad social, promotor de oportunidades, sustento de la paz y de la democracia que ha vivido Costa Rica, gracias a las visionarias decisiones de nuestros antepasados que apostaron por la inversión en educación, la más rentable de todas. En los últimos años, y pese a la fuerte caída en los índices educativos sufrida en la década de los 80, se ha logrado recuperar la cobertura de la Educación Media; se ha ampliado la Educación Preescolar, en el año 2000, a un año más de educación formal en beneficio de nuestros niños y nuestras niñas, una de las razones por la que se ha llegado a una de las coberturas más altas del hemisferio en este nivel Preescolar; se ha realizado una fuerte inversión para construir y recuperar una infraestructura escolar que había sido abandonada y -fundamentalmente- se ha hecho un enorme esfuerzo -progresivo- por alcanzar una educación de excelencia con equidad, poniendo acento especial en la exigencia y la disciplina interior como factores fundamentales del éxito escolar. (…) Sin embargo, en la actualidad, persiste la percepción, en la población costarricense, de que, en materia educativa, todavía quedan áreas del sistema por mejorar. Obviamente, no se trata de buscar culpables de las deficiencias y déficits de nuestro sistema educativo, sino de que nos entreguemos todos a la tarea de construir, patrióticamente, soluciones y llevarlas a la práctica, con una visión integral y de avanzada, pues no cabe duda de que para que Costa Rica enfrente con éxito los retos y aproveche las oportunidades que presenta el mundo en la actualidad, tiene que impulsar una gran reforma educativa, con prioridades consensuadas, la cual es requisito fundamental, indispensable e inmediato. Solo invirtiendo, de manera significativa, recursos presupuestarios en el fortalecimiento de la educación nacional, estaremos construyendo una sociedad cada vez más libre, que dispone de las herramientas necesarias para  construir su propio bienestar y progreso, en armonía social, libertad y solidaridad. (…)  El inicio de un nuevo siglo, bajo nuevos paradigmas, con una nueva dimensión del mundo, bajo esquemas de libre comercio y modernas tecnologías, marca un momento importante para reflexionar sobre la necesidad de introducir cambios estructurales en el sistema educativo costarricense. Para entrar en el mundo del futuro y encararlo con éxito, no solo requerimos de conocimientos científicos y tecnológicos, en el entendido de que la tecnología es tan solo un instrumento de trabajo para mejorar la calidad de vida de la persona, sino también impulsar, con mayor empeño, una educación sustentada, primordialmente, en la formación en valores, como la libertad, la solidaridad, la confianza, la paz, el respeto, tolerancia, la convivencia, la responsabilidad por nuestros actos y decisiones o por nuestras omisiones. (…) Para aprovechar las oportunidades y hacer frente con éxito a los retos del nuevo siglo, el fortalecimiento del Sistema Educativo Costarricense se constituye en una exigencia ineludible, en una misión que trasciende el cuatrienio de una Administración y que, por ello, exige un inaplazable acuerdo nacional que se constituya en política pública de Estado, coherente, duradera y respetada. Ciertamente, se requiere mayor inversión para impulsar la necesaria transformación educacional que deje en el pasado la mentalidad cortoplacista y apueste por un proyecto de largo plazo, donde todos los actores y sectores sean parte de un acuerdo nacional, para fortalecer el desarrollo de una educación integral que tenga como centro del proceso a la persona humana, porque invertir en educación es invertir en desarrollo humano.  (…)”. (El destacado no forma parte del original).

Concientes, entonces, de la necesidad ineludible de mejorar y fortalecer la educación pública a través de una mayor inversión pública, es que se propone el proyecto de reforma parcial al artículo 78 de la Constitución. En consecuencia, nótese cómo el Estado  -a través del Poder Legislativo, mediante la puesta en marcha de la reforma bajo estudio -concretamente, al disponer que el gasto público en el campo de la educación estatal no será inferior al ocho por ciento anual del producto interno bruto-, está, precisamente, garantizando, de manera progresiva, el goce pleno y efectivo del derecho a la educación, en los términos señalados en los considerandos precedentes. Esto, habida cuenta que el constituyente originario no señaló porcentaje alguno a invertir en la educación, siendo que a partir de 1997 -mediante la reforma parcial Ley No. 7676 de 23 de julio de ese mismo año-, se dispuso que dicha inversión no sería inferior al seis por ciento anual del producto interno bruto y que, ahora, trece años después, se pretende aumentar dicho monto, como se dijo, progresivamente, a no menos de un ocho por ciento anual. Sin duda alguna, a través de esta reforma parcial a la Constitución Política, el legislador está velando por la intensificación y extensión de la eficacia y efectividad del derecho fundamental a la educación, evitando cualquier regulación regresiva y restrictiva y actuando la cláusula social del Estado de Derecho. En otros términos, mediante la reforma en cuestión, el Estado costarricense se encuentra asumiendo, indiscutiblemente, una actitud proactiva, pues al aumentar los recursos disponibles, las personas podrán gozar de una mejor y mayor cantidad de servicios educativos -entre éstos, como propone el proyecto, de tipo tecnológico-, así como de infraestructura, que le garanticen su formación integral y, por consiguiente, la superación de desigualdades y brechas de todo tipo que mejorarán su calidad de vida y que, a su vez, impulsarán el desarrollo del país en general. Por ende, resulta incuestionable que el contenido del proyecto de ley bajo estudio se encuentra, plenamente, conforme con las tesis y lineamientos seguidos por esta Sala Constitucional desde su creación -algunos de éstos expuestos líneas atrás-, en lo tocante a la potencialización y desarrollo de los derechos fundamentales de carácter prestacional, como lo es, en particular, el derecho a la educación. Siendo así, este Tribunal Constitucional no encuentra vicio o roce alguno del proyecto de reforma parcial bajo estudio con la Constitución Política.”

 

Bajo este contexto, corresponde ahora referirse a la tacha constitucional que se le atribuye a la Ley de Presupuesto Nacional vigente (n.°9289). En el artículo 2 de dicha Ley se aprobaron los egresos ordinarios y extraordinarios del Gobierno de la República para el ejercicio económico del 2015. A partir del tomo IV, página 453 del presupuesto, consta el registro 1.1.1.1.210.000, correspondiente al Ministerio de Educación Pública, el cual comprende los siguientes programas presupuestarios: Definición y planificación de la política educativa, Servicios de apoyo a la gestión, Desarrollo curricular y vínculo al trabajo, Infraestructura y equipamiento del sistema educativo, Aplicación de la tecnología a la educación, Gestión y evaluación de la calidad, Desarrollo y coordinación regional, Programas de equidad e Implementación de la política educativa, para un total de 2.201.008.529.000,00 de colones.

 

De conformidad con el informe técnico que a tenor del artículo 40 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), debe emitir la Contraloría General de la República – cuya copia fue aportada al expediente por la asociación recurrente – el monto anterior representa un 7,4% del PIB. Si bien, de acuerdo con el mismo informe, dicho porcentaje es superior al 7,2% presupuestado en el 2014 – lo que supone un 13,6% más de los recursos asignados en el presupuesto del año pasado – no alcanza esa asignación mínima del 8% del PIB prevista en el artículo 78 de comentario. Con lo cual, ciertamente habría un incumplimiento del mandato constitucional por parte del legislador presupuestario en cubrir el monto mínimo de gasto público para la educación estatal, lo que podría encontrar su explicación, según se señala en el mismo informe técnico del órgano contralor, en el acuciante déficit fiscal que padece el Estado que para el año 2015 está proyectado en un 6,7% del PIB. No obstante, al mismo tiempo se resalta en dicho informe, que una de las partidas que se incrementan más es Educación, con una variación del 14% debido principalmente al incremento en la transferencia al Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) y el crecimiento de los salarios (ver página 48).

 

A pesar de lo anterior, discrepamos con la asociación accionante de que nos encontremos ante una práctica del legislador presupuestario de “reiterado desacato del mandato constitucional”. En la página 103 del informe técnico de la Contraloría puede verse el cuadro 34 con el porcentaje del PIB destinado a educación desde el año 2003 a la fecha. Puede leerse como luego de la citada resolución de esa Sala n.°006416-2012, a partir del 2009 el porcentaje destinado a la educación estatal estuvo por encima del 6% y después de la reforma constitucional del año 2011, se mantuvo o aumentó de conformidad con el transitorio I de la Ley n.°8954. Fue hasta el presupuesto del 2014 en que, de acuerdo con ese mismo transitorio, el monto destinado a educación debía corresponder al 8% del PIB, pero solo se asignó un 7,1%.

 

Por otra parte, en vista de que la asociación actora solicita la declaratoria por conexidad de cualquier otra ley de presupuesto sobreviniente que se apruebe para el momento en que se resuelva esta acción y en la que se omita cubrir el monto mínimo de gasto público en educación estatal, es importante tomar en cuenta – como así se advierte por el órgano contralor a página 103 de su informe técnico – los recursos que se van a empezar a ejecutar del Fideicomiso con contratos de arrendamiento financiero para el financiamiento del proyecto de construcción y equipamiento de infraestructura educativa del Ministerio Educación Pública a nivel nacional, aprobado por Ley n.°9124 del 21 de marzo de 2013, en vista de que son recursos que también sumarían al aporte constitucional que realiza el Estado costarricense a la educación.      

 

IV.           CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría que la presente acción es admisible y en cuanto al fondo, que hubo una omisión del Título 210-Ministerio de Educación Pública del artículo 2º de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2015 (n.° 9289 de 1 de diciembre de 2014), de cubrir el monto mínimo del 8% de gasto público en educación estatal, previsto en el artículo 78 de la Constitución Política.

En la forma expuesta dejo evacuada esta audiencia.

 

NOTIFICACIONES

Para atender notificaciones señalo como lugar la Oficina de Recepción de Documentos, en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta capital, entre avenidas 2 y 6, calle 13.

San José, 5 de noviembre del 2015.

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República

ABE/AAM/