SALA CONSTITUCIONAL

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACTOR ASOCIACION DE PROFESORES DE SEGUNDA ENSEÑANZA

EXP. 15-13042-0007-CO

INFORMANTE: JORGE ANDRES OVIEDO ALVAREZ

SEÑORES MAGISTRADOS

Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010,  contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que ha interpuesto ANA DORIS GONZALEZ GONZALEZ en su condición de Presidente de la ASOCIACION DE PROFESORES DE SEGUNDA ENSEÑANZA (APSE)

 

I.       OBJETO DE LA ACCION

 

            El objeto de la presente acción es que se declare la inconstitucionalidad por una presunta omisión del Legislador de cumplir con su obligación constitucional de promulgar la Ley que requiere el párrafo segundo del artículo 78 de la Constitución y que debe desarrollar y establecer la forma en que se ha de calcular el Producto Interno Bruto.

 

            En este sentido, la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE) explica que la reforma constitucional al artículo 78, aprobada por Ley N.° 8954 de 9 de junio de 2011, y su transitorio II, ha establecido una obligación del Legislador ordinario de legislar para establecer la forma en que se debe calcular el Producto Interno Bruto.

 

            Para efectos del numeral 78 de la Constitución, la relevancia de esa futura Ley, reside en que aquella disposición fundamental ha establecido, de forma expresa, que en la educación estatal, incluida la educación superior, el gasto público no debe ser inferior al ocho por ciento del Producto Interno Bruto.

 

            Así las cosas, es claro que la forma en que se calcula el Producto Interno Bruto tiene importancia porque incide directamente sobre el monto del gasto público que debe presupuestarias para la educación estatal.

 

            Ahora bien, la asociación actora entiende que hasta la fecha, el Estado no ha promulgado la Ley que requiere el artículo 78 de la Constitución, por lo que, en su criterio, se habría incurrido en una inconstitucionalidad por omisión.

                                                                                          

II.            EN ORDEN A LA LEGITIMACION

 

            La Asociación actora se encuentra legitimada para formular la presente acción en virtud de lo dispuesto en la primera parte del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual legitima la acción en aquellos supuestos en que por la naturaleza del asunto no pueda existir una  lesión individual ni directa, pero sí un potencial quebranto de la Constitución que produciría efectos reflejos sobre toda la población de la República.

            En efecto, el artículo 75 permite, por vía excepcional y especial,   la acción de inconstitucionalidad  sin asunto previo, cuando la norma atacada no sea susceptible de producir una lesión individual ni directa. Esto con el objeto, sin embargo, de garantizar un control pleno de constitucionalidad y un acceso completo a la justicia constitucional. En este sentido, conviene citar lo indicado en la resolución N.° 550-1991 de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991:

 

Como se ve, de no reconocerse la legitimación de los actores para accionar directamente en esta via, sin necesidad de asunto previo, se estaria simplemente, cerrando la puerta del control de constitucionalidad contra normas como las impugnadas, frente a las cuales de haber daño o amenaza a los derechos o intereses de alguien, lo sería a los del Fisco y, por su medio, muy indirecta y circunstancialmente a los de todos los costarricenses.

 

            Igualmente, conviene citar la resolución N.° 5596-2012 de las 16:07 horas del 2 de mayo de 2012:

 

     III.- La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, el fundamento de la admisibilidad de la acción tiene asidero en el artículo 75 segundo párrafo, que permite interponer una acción de inconstitucionalidad cuando se alega la inexistencia de una lesión individual y directa. El supuesto regula una situación especial y excepcional, que permite admitir aquellos asuntos en los que no se está legitimado, ni individual ni colectivamente, ni como miembro inmerso en una determinada comunidad de intereses difusos, pero que frente a las normas impugnadas, nadie lo estaría, excepto de una manera totalmente indirecta o refleja (sentencia 0550-91). En estos casos, es claro que la inadmisión de la acción constituiría una violación al principio de tutela judicial efectiva. (Igualmente puede verse, el voto N.° 12497-2015 de las 11:00 horas del 12 de agosto de 2015)

 

Es decir que el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es un corolario del principio de la Supremacía de la Constitución que se encuentra garantizado por los artículos 10, 11, 128 y 149 de la propia Constitución.

 

Ahora bien, en el presente caso, lo que se impugna por inconstitucional es una supuesta omisión del Legislador ordinario de cumplir con un mandato específico de legislar para establecer el procedimiento que debe seguirse en orden a calcular el Producto Interno Bruto.

 

Al respecto, debe indicarse que la omisión acusada, per se, no es susceptible de producir una lesión individual ni directa – que permita la configuración de un asunto previo -.

 

Luego se impone advertir que, sin embargo, es notorio que la omisión acusada tendría por finalidad ulterior garantizar la Supremacía de la Constitución, pues lo que se impugna es el incumplimiento de un mandato del Constituyente de desarrollar, por la vía de la Ley, un determinado contenido constitucional.

 

Así las cosas, es claro que nos encontramos ante el supuesto previsto en la primera parte del  párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

Ergo, la acción es admisible.

 

 

 

 

 

III.        EN RELACION CON EL MANDATO DE LEGISLAR PRESCRITO POR EL ARTICULO 78 DE LA CONSTITUCIONAL EN RELACION CON SU TRANSITORIO II.

           

El artículo 78 de la Constitución ha sido reformado por medio de la Ley N.° 8954 de 9 de junio de 2011, para modificar el régimen de financiación de la educación estatal.

 

En este sentido, debe indicarse que el artículo 78 de la Constitución, específicamente su párrafo segundo, contiene una disposición para establecer una obligación constitucional de destinar una determinada porción mínimna del gasto público a la educación estatal.

 

Concretamente el artículo 78 – en relación con su transitorio  I - establece que el gasto público en educación debe ser equivalente, como mínimo, al 8% del Producto Interno Bruto  a partir del año 2014.

 

Asimismo, la norma constitucional en comentario establece, de forma expresa, que el Producto Interno Bruto debe determinarse “de acuerdo con la Ley”. Es decir que el artículo 78 constitucional, párrafo segundo, establece una garantía institucional en relación con la forma en que se debe calcular el Producto Interno Bruto. Esta garantía pretende asegurar que se cumpla, de forma efectiva, la obligación constitucional de destinar un gasto público equivalente al 8% del Producto Interno Bruto.

 

Luego, el transitorio II al artículo 78,  incorporado en la reforma aprobada mediante  Ley N.° 8954,  ha establecido expresamente que existe un mandato de la Constitución para que el Legislador ordinario promulgue una Ley que establezca el procedimiento para determinar el Producto Interno Bruto.

 

Es decir que el transitorio II – en relación con el numeral 78 – tiene por finalidad atribuir al Legislador ordinario un deber  de desarrollar, mediante una Ley ordinaria, la garantía constitucional que pretende asegurar que el financiamiento de la educación estatal no sea inferior al 8% del Producto Interno Bruto. Se transcriben las normas constitucionales de interés.

 

ARTÍCULO 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

 

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

 

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley.

 

TRANSITORIO I.-

 

El gasto público en educación podrá ser inferior al ocho por ciento (8%) durante los períodos fiscales anteriores al año 2014. Sin embargo, en ningún caso el porcentaje del producto interno bruto destinado a la educación podrá ser más bajo que el del año precedente.

 

TRANSITORIO II.-

 

La ley referida en el párrafo segundo del artículo 78 de la Constitución Política deberá dictarse dentro del año siguiente a la publicación de esta reforma constitucional. Mientras esa ley no se encuentre en vigencia, el producto interno bruto se determinará conforme al procedimiento que establezca el Banco Central de Costa Rica.

 

Ahora bien,  conviene precisar en que la garantía institucional en comentario tiene dos componentes importantes. De un lado, establece que la determinación del presupuesto de la educación estatal debe hacerse teniendo como referencia un indicador económico técnico y del otro lado, prescribe que el Legislador tiene el mandato constitucional de promulgar una Ley ordinaria que establezca el procedimiento para determinar el Producto Interno Bruto.

 

Es decir, que la Constitución prescribe, en un extremo, que la forma de determinar el monto de la  asignación presupuestaria de la educación estatal debe tener como referencia obligatoria un indicador económico técnico, sea el Producto Interno Bruto. Con el propósito de dar mayor claridad transcribimos la definición usual de Productor Interno Bruto:

 

“Es un indicador económico que refleja la cantidad de bienes y servicios producidos dentro de un territorio” (http://www.e-conomic.es/programa/glosario/definicion-pib)

 

            Importa señalar que ya antes de la reforma constitucional del año 2011, el artículo 78 igual establecía que el porcentaje del gasto público en educación estatal, debía establecerse tomando como referencia obligatoria el índice económico del Producto Interno Bruto. Así las cosas,  en su sentencia N.° 11098-2000 de las 9:30 del 15 de diciembre de 2000, la Constitucional indicó que el Producto Interno Bruto como indicador económico refleja  el comportamiento de la economía dentro de un determinado país a lo largo de un año, a partir de la medición de los bienes y servicios producidos.

 Se transcribe en lo conducente el voto N.° 11098-2000, el cual se refirió, como es obvio,  a la versión anterior del artículo 78 constitucional, tal y como había sido reformado mediante  Ley N.° 7676 de 23 de julio de 1997:

 

El hecho de que haya escogido como variable a ser empleada de parámetro el Producto Interno Bruto y no otro índice económico, tal como el Producto Nacional Bruto, el Producto Nacional Neto, el Producto Interno Neto, el Presupuesto de la República, etc. fue una decisión adoptada por el constituyente reformador en ejercicio de su poder discrecional, cuyo mérito y oportunidad no cabe a la Sala cuestionarse, así como tampoco a su validez desde el punto de vista material, como pretenden el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica. Debe partirse, entonces, del hecho de que la Constitución Política impone un deber ineludible para el legislador a la hora de aprobar el Presupuesto de la República, como es dotar al sistema educativo oficial de ingresos equivalentes al 6% del Producto Interno Bruto. Este último indicador económico es definido usualmente como la suma de los valores monetarios del consumo, la inversión, las compras de bienes y servicios por parte del Estado y las exportaciones netas. Refleja el PIB el comportamiento de la economía dentro de un determinado país a lo largo de un año, a partir de la medición de los bienes y servicios producidos.

 

            Del otro lado, el artículo 78, en relación con su transitorio II, establece que el procedimiento para determinar el Producto Interno Bruto debe ser establecido mediante una Ley ordinaria. Al efecto, la Constitución prescribe un mandato específico y expreso que vincula al Legislador y que le da el poder – deber de promulgar una Ley que determine el procedimiento para calcular el Producto Interno Bruto.

 

 

 

 

 

IV.           EL MANDATO CONSTITUCIONAL  PREVISTO EN EL ARTÍCULO 78 EXIGE LEGISLAR EN UN PLAZO DETERMINADO.

 

            Importa advertir que la reforma constitucional, aprobada mediante Ley N.° 8954 de 9 de junio de 2011, ha establecido un plazo determinado para que el Legislador ordinario cumpliera con su obligación de promulgar la Ley que determine el procedimiento del Producto Interno Bruto.

 

            En este sentido, el transitorio II estableció, de forma expresa, que la Ley en cuestión debía promulgarse dentro del año siguiente a la publicación en el Diario Oficial de la reforma constitucional en cuestión. Se transcribe, nuevamente, el transitorio II:

 

TRANSITORIO II.-

La ley referida en el párrafo segundo del artículo 78 de la Constitución Política deberá dictarse dentro del año siguiente a la publicación de esta reforma constitucional. Mientras esa ley no se encuentre en vigencia, el producto interno bruto se determinará conforme al procedimiento que establezca el Banco Central de Costa Rica.

 

            Ahora bien, debe tomarse en cuenta que la Ley N. 8954 fue publicada en la Gaceta N.° 156 de 16 de agosto de 2011.

 

            Es decir que el plazo otorgado por el transitorio II se agotó el 16 de agosto de 2012.

 

            Luego conviene constatar que actualmente la Asamblea Legislativa tramita el proyecto de Ley N.° 18. 750  “CUMPLIMIENTO DEL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 78 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y SU TRANSITORIO II PARA GARANTIZAR LA ASIGNACIÓN DE AL MENOS EL 8% DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO DE APORTE ESTATAL AL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA.

 

            Este proyecto de Ley cuenta actualmente con Dictamen Unánime Afirmativo de la Comisión Permanente de Hacendarios, fechado 1 de julio de 2014, y se encuentra ingresado en el Orden del Día del Plenario desde el 7 de mayo de 2015.

            No obstante, es evidente que el plazo otorgado por el transitorio II de la reforma constitucional aprobada por Ley N.° 8954, ya se ha agotado.

 

            En todo caso, importa precisar que mientras la Ley prevista en el párrafo segundo del artículo 78 no sea puesta en vigencia, el Transitorio II – en comentario – ha dispuesto que  el Producto Interno Bruto se determine conforme al procedimiento que establezca el Banco Central de Costa Rica.

 

            Por supuesto, esta provisión del transitorio II no enerva la obligación del Legislador ordinario de cumplir con el mandato de legislar del artículo 78 constitucional, sino que solamente provee con un mecanismo transitorio de determinación del Producto Interno Bruto que debe aplicarse mientras el Legislador ordinario no cumpla con lo previsto en la norma constitucional.

 

            Es decir que,  en efecto,  se constata que se ha incurrido en una omisión constitucional pues el Legislador ordinario no ha cumplido, dentro del plazo otorgado por la reforma constitucional, con su poder - deber de promulgar la Ley que determinaría el procedimiento para calcular el Producto Interno Bruto.

           

V.            CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor  concluye  que sí existe mérito para declarar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión con lugar, pues se ha constatado que el Legislador ordinario no ha cumplido, dentro del plazo otorgado por la reforma constitucional, con su poder – deber, impuesto por el artículo 78 de la Constitución,  de promulgar la Ley que determinaría el procedimiento para calcular el Producto Interno Bruto.

San José, 24 de setiembre, 2015

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República