SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

PROMOVENTE: GERARDO VARGAS VARELA

NORMATIVA CUESTIONADA: PARRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 56 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL QUE ESTABLECE UN PLAZO ESPECIAL DE PRESCRIPCION DE LA ACCION ENAL.

EXPEDIENTE: 15-005568-0007-CO FRBIDO

INFORMANTE: RANDALL AGUIRRE MENA

Señores Magistrados:

Yo, MAGDA INÉS ROJAS CHAVES, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, con cédula 04-110-097, PROCURADORA GENERAL ADJUNTA DE LA REPÚBLICA, según Acuerdo 176-MJP de 13 de diciembre del dos mil diez, publicado en Gaceta N° 9 de 13 de enero del dos mil once, dentro del plazo indicado en el auto de las catorce horas y cuarenta y ocho minutos del veintinueve de abril de dos mil quince, comparezco para contestar la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República con motivo de la Acción de Inconstitucionalidad incoada por el Señor Diputado GERARDO VARGAS VARELA, mediante la cual solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del párrafo segundo del artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley número 17 de 22 de octubre de 1943, reformado por el artículo 10 de la ley No. 2765 de 4 de julio de 1961.

I. ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE.

Alega el recurrente que la norma impugnada establece una discriminación contraria a la dignidad humana en perjuicio de los seguros sociales y a su vez una violación al principio de igualdad en detrimento del derecho a la seguridad social.

1-Establecimiento de un plazo especial de prescripción de la acción penal y de la pena

Para sustentar el reclamo, sostiene que la norma cuestionada dispone un plazo especial de prescripción de la acción penal y de las penas que se aplica única y exclusivamente a los delitos cometidos contra la seguridad social; señala que tal disposición constituye un privilegio odioso e injustificado para quienes cometen delitos en menoscabo de los seguros sociales.

Cita como ejemplo que el delito de retención indebida de cuotas obrero patronales, establecido en el numeral 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, se rige en cuanto a la pena por la sanción pena¡ que dispone el numeral 216 del Código Penal el cual sanciona al delito de estafa, siendo ésta sanción la misma que rigen para el delito común de retención indebida previsto en el artículo 223 del Código Penal. Argumenta, además, que no obstante que la sanción penal es la misma tanto para el delito establecido en el numeral 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social como para el contemplado en el numeral 223 del Código Penal, las reglas de prescripción de la acción penal son distintas ya que para el primer delito se aplica lo dispuesto en el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la Caja y que para el delito contenido en el numeral 223 del Código Penal aplican las reglas de prescripción previstas en el Código Procesal Penal.

Por último, añade que las reglas de prescripción de la pena para los demás delitos, según el numeral 84 del Código Penal, aplicables para el delito de retención previsto en el numeral 223 del Código Penal, se basa en el de la condena más un tercio, sin que pueda ser menor a 3 años, mientras que para el delito contenido en el numeral 45 de la Ley Constitutiva de la Caja, por aplicación del numeral 56 de la misma ley, la prescripción de la pena es de 2 años, lo que genera un privilegio arbitrario en detrimento del derecho fundamental a la seguridad social.

2.-Violación a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad

Por otra parte, arguye el accionante que existe una violación de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley en perjuicio del derecho fundamental a la seguridad social.

En concreto indica que el plazo reducido de prescripción contenido en la norma impugnada no es necesario. Que la finalidad legítima de garantizar seguridad jurídica que se utiliza para justificar el instituto de prescripción se cumple con las reglas generales de prescripción de la acción penal y de las penas establecidas en el Código Procesal Penal y el Código Penal.

Precisa además, que no es razonable ni proporcional una diferencia entre la prescripción de la acción penal y la pena prevista en el artículo 56 de la ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, de tal suerte que para quien retenga montos insignificantes o montos millonarios el plazo de prescripción sea el mismo de dos años. Que por ello no hay proporcionalidad alguna entre el plazo de prescripción y la gravedad de la falta.

3-.Violación del Principio Constitucional de irrenunciabilidad de los derechos y garantías sociales.

Se alega por parte del recurrente que la fijación de los plazos de prescripción excesivamente cortos para el ejercicio de acciones dirigidas a proteger los seguros sociales violenta el principio de irrenunciabilidad porque equivale a imponer barreras legales que fomentan la impunidad de las violaciones a los derechos de las personas trabajadoras.

Se precisa que acelerar el vencimiento de las acciones para defender los seguros sociales por el simple paso del tiempo con el objetivo de privilegiar a los infractores es una forma de privar a las personas trabajadoras de derechos que según la Carga Magna son irrenunciables.

II. OBJETO DE LA ACCION

El accionante cuestiona el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, particularmente en lo dispuesto en el segundo párrafo. El texto vigente de dicho numeral es el siguiente:

"Artículo 56.- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta ley ingresarán a los fondos de /a Caja Costarricense de Seguro Social debiendo ser giradas de inmediato a dicha Institución una vez practicado el depósito respectivo.

La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años.”('Así reformado por el artículo 1° de la ley No. 2765 de 4 de julo de1961).

Conforme lo transcrito, el principio es que las faltas establecidas en la ley prescriben en cuanto a la acción y la pena en el plazo de dos años. Plazo que se afirma genera una diferenciación en perjuicio de la seguridad social.

III.LA PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL: UN PROBLEMA DE LEGALIDAD

A efecto de sustentar que el artículo 56, párrafo segundo lesiona lo dispuesto en los artículos 33, 50, 73 y 74 de la Constitución Política, el accionante hace referencia a la existencia tres normas distintas de prescripción en cuanto a la acción penal y la pena. La primera contenida en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, ubicada en el artículo 56, norma cuestionad, la segunda en el numeral 31 del Código Procesal Penal y la tercera en el artículo 84 del Código Penal. La diversa regulación de la prescripción en estas normas no genera un problema de constitucionalidad sino que el tema es estrictamente de legalidad en cuanto a la aplicación de una u otra norma, tal y como de seguido se expone.

El accionante cuestiona la prescripción de la acción penal en el delito de retención indebida de cuotas obrero patronales, previsto en el artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. En su criterio se establece una discriminación que afecta los seguros sociales al disponer un plazo de prescripción de dos años para el delito de retención de cuotas obrero patronales contenido en el artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social cuando el Código Procesal Penal establece plazos de prescripción mayores para los demás delitos, incluido el de retención y apropiación indebida previsto y sancionado en el numeral 223 del Código Penal.

En cuanto a la prescripción de la acción penal, se dispone en el numeral 31 del Código Procesal Penal, a partir de la entrada en vigencia de ese Código el 1 de enero de 1998:

"ARTICULO 31.-

Plazos de prescripción de la acción penal

Si no se ha iniciado la persecución penal, la acción prescribirá:

a) Después de transcurrido un plazo igual al máximo de la pena, en los delitos sancionables con prisión, no podrá exceder de diez años ni ser inferior a tres, excepto en los delitos cometidos contra personas menores de edad, en los cuales la prescripción empezará a correr a partir de que la víctima haya cumplido la mayoría de edad.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 9057 del 23 de julio de 2012, "Reforma de varias leyes sobre la Prescripción de Daños causados a Personas Menores de Edad')

b) A los dos años, en los delitos sancionables sólo con penas no privativas de libertad y en las faltas o contravenciones".

Por su parte, el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en cuanto a prescripción dispone a partir de la Ley N. 2765 del 4 de julio de 1961 que la acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en la ley prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta.

Todas estas normas tienen rango legal y su aplicación en un supuesto determinado se rige por los criterios hermenéuticos que rigen la aplicación de las leyes en caso de antinomia normativa. No obstante, procede señalar lo siguiente en orden a la retención de las cuotas a la Seguridad Social:

“Artículo 45.- Constituye retención indebida y, en consecuencia, se impondrá la pena determinada en el artículo 216 del Código Penal, a quien no entregue a la Caja el monto de las cuotas obreras obligatorias dispuestas en esta ley".

(Así reformado por el artículo 112, inciso ch) de la Ley N° 7135 de 11 de octubre de 1989 y posteriormente reformado por el artículo 85 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000)

Debe observarse que al momento de entrada en vigencia del artículo 56 cuestionado en el año 1961, la Ley Constitutiva de la Caja no contenía el delito sancionado en el artículo 45 ya que éste fue reformado por el artículo 112, inciso ch) de la Ley N° 7135 de 11 de octubre de 1989 y posteriormente reformado por el artículo 85 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000. Al determinar el legislador en el año 1961 un plazo de prescripción de la acción penal y de la pena, hizo alusión a aquellas faltas que se encontraban reguladas en la ley constitutiva para ese momento, por lo que no era posible que se previera que al delito creado veintiocho años después se le aplicara un plazo de prescripción de dos años contenido en el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la Caja, sobre todo que para el año 1989 se encontraban vigentes las reglas de prescripción del Código Penal de 1970, el cual señalaba que la acción penal para los delitos en general sancionados por ejemplo con penas menores a 15 años prescribiría en el plazo del extremo máximo de la sanción sin que pudiera ser mayor de doce años ni menor a dos.

Posteriormente para el año 1998 entra en vigencia el Código Procesal Penal el cual establece nuevos plazos de prescripción de la acción penal. Específicamente en el artículo 31 se indica que la acción penal prescribirá después de transcurrido un plazo máximo de la pena, en los delitos sancionados con penas de prisión sin que pueda exceder de diez años ni ser menor a tres.

En consecuencia, con lo anteriormente señalado se entiende que al haberse establecido el delito de retención indebida de cuotas obrero patronales en el año 1989 y aplicársele las reglas de prescripción contenidas para ese momento en el Código Penal de 1970 y ser éste a su vez reformado por el Código Procesal Penal en el año 1998, las reglas de prescripción que le son aplicables a la acción penal para el delito de retención indebida de cuotas obrero patronales son las que establece el numeral 31 inciso a del Código Procesal Penal.

Se concluye en este apartado que el argumento que esgrime el accionante en cuanto a cual norma resulta aplicable no es un tema de constitucionalidad de la norma, sino de mera legalidad conforme fue explicado líneas atrás.

Igual razonamiento debe sostenerse en cuanto a la prescripción de la acción penal en materia de faltas reguladas en la Ley Constitutiva de la Caja. Veamos.

Respecto a este segundo planteamiento de la acción, que refiere a la prescripción de la acción penal de las faltas establecidas en el Título sexto de la ley Constitutiva de la Caja, en los artículos 44, 46 y 47, se debe señalar que la imposición de la sanción de Multa que contienen estas normas le corresponde a la jurisdicción laboral en aplicación de los numerales 564 al 581 del Código de Trabajo; no obstante en lo que se refiere a las reglas de prescripción, por remisión expresa de los numerales 328 y 580 del Código de Trabajo se aplican las reglas previstas en el Código Procesal Penal, en cuyo caso al ser faltas según la regla contenida en el artículo 31 inciso b del Código Procesal Penal, el plazo de prescripción es de dos años.

La valoración de aplicar el numeral 31 inciso b de¡ Código Procesal Penal o bien el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja, para efectos de la prescripción de la acción penal en cuanto a las faltas, debe hacerse teniendo en cuenta una diferencia ostensible entre ambas normas ya que en el Código Procesal Penal el legislador estableció disposiciones que regulan la interrupción y suspensión del cómputo de la prescripción, mientras que tanto el Código de Trabajo como la Ley Constitutiva de la Caja son omisas en este tema. Además al ser el Código Procesal Penal una norma posterior y haber entrado en vigencia el 1 de Enero de 1998, las reglas aplicables en cuanto a la suspensión e interrupción de la acción penal y sobre toda a la prescripción de la acción penal para las faltas contenidas en los artículos 44,46 y 47 son las dispuestas en el Código Procesal Penal, en todo caso el plazo previsto en el ordenamiento procesal penal es igual al contenido en el artículo 56 citado.

Al igual que en se indicó en el apartado anterior el argumento que sostiene el accionante en cuanto al plazo de prescripción de la acción penal referido a las faltas que contiene la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social no es un tema que deba ser analizado desde el ámbito constitucional ya que en esencia el análisis de cual norma resulta aplicable deberá definirse en la jurisdicción ordinaria.

Sobre este último tema, puede observarse lo señalado por la Sala Constitucional en el voto 861-03 en donde se indica que la determinación en cuanto a si una norma es o no aplicable por ejemplo en casos abrogación es un tema estrictamente de legalidad, se indica en la citada resolución:

"Sin embargo, luego de un mejor análisis del tema, concluye la Sala que se impone variar aquí el criterio que se ha mantenido; esta vez sin recurrir a cuestiones de constitucionalidad, sino aplicando los principios que rigen la abrogación de las leyes (tema propio de los tribunales ordinarios y no de la Sala Constitucional) y ello permite establecer que la primera norma de cita (871) fue tácitamente derogada a través del Código Penal de 1970."

IV. LA PRESCRIPCION DE LA PENA ESTABLECIDA EN EL NUMERAL 45 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA

En cuanto a la prescripción de la pena del delito de retención, señala el recurrente que de igual manera se contravienen los principios de igualdad y proporcionalidad constitucional, en virtud que al disponer el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la Caja un plazo de prescripción de 2 años, se dispone una diferencia con los plazos de prescripción de la pena contenidos en el artículo 84 del Código Penal, que señala:

La pena prescribe:

1) En un tiempo igual al de la condena, más un tercio, sin que pueda exceder de veinticinco años ni bajar de tres, si fuere prisión, extrañamiento o interdicción de derechos;

2) En tres años, tratándose de días multa impuesta como consecuencia de los delitos; y

3) En un año si se tratare de contravenciones.

En primer lugar se tiene que tener presente que la norma citada del Código Penal entró en vigencia el 15 de noviembre de 1970; es decir 9 años después de que entrara en aplicación el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja. Por otra parte tal y como se analizó en el primer apartado, el delito de retención indebida entró en vigor en el año 1989, es decir cuando las reglas de prescripción de la pena ya se encontraban vigentes en el Código Penal desde 1970.

A partir de lo anteriormente expuesto se comprende que el plazo de prescripción de la pena contenido en el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la Caja al momento de su entrada en vigencia solamente comprendía las faltas y no el delito de retención indebida de cuotas obrero patronales, de ahí que las reglas aplicables a la prescripción de la pena son las contenidas en el numeral 84 del Código Penal y no las del artículo 56 citado. Máxime que el artículo 45 remite en cuanto a la pena a lo dispuesto en el Código Penal.

Tal y como se ha sostenido en los apartados anteriores la determinación si en la especie se aplica el plazo de prescripción de la pena contenido en el artículo 56 de la ley Constitutiva de la Caja o bien el dispuesto en el numeral 84 del Código Penal es un asunto que es competencia de los tribunales ordinarios por ser un aspecto de mera legalidad, ponderación que corresponderá hacer a partir de la determinación de la vigencia de la norma en el tiempo.

V. PRESCRIPCIÓN DE LA PENA DE LAS FALTAS PREVISTAS EN LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

Se deriva de lo planteado por el accionante en su escrito de interposición que existe una afectación a la seguridad social al aplicar un plazo de prescripción de la pena distinto para las faltas con sanción de multa contenidas en la Ley Constitutiva donde el plazo es de 2 años, mientras que para las demás faltas con sanción de multa el plazo es el establecido en el artículo 84 del Código Penal.

El recurrente pretende también la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma cuestionada en el apartado de la prescripción de la pena referente a las faltas con sanción de multa. Sin embargo no solo ello no es posible por no estar ante un cuestionamiento propio de constitucionalidad, al ser un tema de aplicación de una u otra disposición legal sin que las mismas sean violatorias de algún precepto constitucional, sino que, por el contrario, el plazo de prescripción tutela en mejor medida la seguridad social. En el caso de la prescripción de la pena de multa una diferencia importante frente a la regulación contenida en el artículo 84 del Código Penal, ya que en esta última norma el plazo previsto por el legislador es de un año mientras que en el artículo 56 de la ley constitutiva citada el plazo es de dos años.

Se entiende que cuando el legislador hace referencia a faltas en el artículo 56 de la Ley Constitutiva citada, es el mismo concepto de contravenciones contenido en el artículo 84 del Código Penal, no solo porque en ambos casos la sanción sea de multa, sino que además porque ello puede derivase de lo que indica el artículo 39 de la Constitución Política el cual señala que a nadie se le hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionados con ley anterior, si bien dicho numeral no hace alusión directa a las contravenciones el concepto de falta es equiparable a las contravenciones, así por ejemplo se ha referido la Sala Constitucional en el Voto 408-92, donde se indicó:

En el transcrito artículo 39 no se posibilita diferencia alguna de trato en relación con los diversos ilícitos a que se refiere, en razón de ello la autorización del ejercido de la defensa debe ser igual en delitos, cuasidelitos y faltas. En la nomenclatura utilizada por el constituyente, el término falta contiene íntegramente al de contravención, razón por la que el legislador ha dado a ambos un mismo trato, reconocido expresamente en el Código de Procedimientos Penales al titularse su Capítulo III, “Juico de Faltas y Contravenciones”. Si en la norma constitucional no se hace diferenciación alguna y por el contrario se da un trato uniforme, en cuando a las garantías que acuerda, respecto de "delito, cuasidelito o falta", debe entonces concluirse que el marco constitucional exige que en relación a las faltas o contravenciones, se cumpla cabalmente con el principio de defensa, mediante el cual se garantiza que toda persona tiene derecho a resistir la persecución penal, rechazando la acusación, ofreciendo prueba, acreditando su inocencia o las circunstancias que atenúen su responsabilidad.

Considerando que el concepto de falta incluye a las contravenciones, se tiene que para el momento de entrada en vigencia del artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja, la ley sí comprendía una serie de faltas o contravenciones sancionadas con multa, disposiciones de ley especial que tienden a concretizar principios de orden constitucional al derivarse de lo establecido en los numerales 73 y 176 de la Constitución Política, de ahí que las faltas contenidas en los artículos 44,46 y 47 de la Ley Constitutiva de la Caja prenden afianzar una régimen sancionatorio para asegurar el cumplimiento no solo de las disposiciones legales asentadas por el legislador sino privilegiadas por el constituyente.

Se observa entonces que las sanciones aplicables en los numerales 44, 46 y 47 guardan relación directa con el régimen de seguridad social y la protección hacia los trabajadores y asegurados de aquellos actos propiciados por los patronos que vayan en detrimento de dicho régimen. En consecuencia la prescripción de la pena de las faltas contenidas en la Ley Constitutiva de la Caja debe regirse por las disposiciones establecidas en el artículo 56 de dicha Ley y no por el Código Penal, ello no solo por los motivos ya señalados sino por la especialidad que se entiende tiene la norma procesal incluida en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Por otra parte, existe otro elemento que en una interpretación armónica viene a reafirmar el criterio sostenido en cuanto la especialidad de la norma procesal del artículo 56 en lo referente a la prescripción de la pena de multa y que lo distingue de la norma general, el cual es el destino final de los fondos provenientes de dicha sanción, ya que éstos pasan a formar parte de los fondos de la seguridad social (párrafo primero del artículo 56 de dicha ley) mientras que para la pena de multa que establece el Código Penal su destino es el Patronato Nacional de Construcciones (artículo 412 de dicho Código), de ahí que no sería válido interpretar que para ambos casos sea aplicable una norma de carácter general, cuando para el caso de la multa contenida en la ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el legislador tuvo en cuenta aspectos tan trascendentes como el hecho que los dineros procedentes de la imposición de dicha sanción pasaran a formar parte de los fondos de la seguridad social.

VI. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este Órgano Asesor recomienda a la Sala Constitucional declarar sin lugar la Acción de Inconstitucionalidad planteada contra el artículo 56 párrafo segundo de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, por encontrarnos ante el cuestionamiento de aspectos de mera legalidad que escapan a la competencia de la jurisdicción constitucional.

San José, 20 de Mayo de 2015.

                                                                    Dra. Mag Inés Rojas Chaves

                                                                    Procuradora General Adjunta