SALA CONSTITUCIONAL

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACTOR GSI COSTA RICA S.A.

EXP. 14-15060-0007-CO

INFORMANTE: JORGE ANDRES OVIEDO ALVAREZ

SEÑORES MAGISTRADOS

Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010,  contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que GSI COSTA RICA S.A. ha interpuesto contra el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos.

 

I.             OBJETO DE LA ACCION

 

            La acción ha sido interpuesta por la señora MARIA VANESSA MURILLO FERNANDEZ, apoderada general judicial de GSI COSTA RICA S.A. e impugna la constitucionalidad del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos.

            El alegato esencial de la accionante consiste en argumentar que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos permite a la autoridad administrativa cancelar la licencia de operación de una empresa de seguridad privada sin el debido proceso de ley.

            En este sentido la empresa actora aduce que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos establece, en primer lugar, que las personas físicas y jurídicas, encargados de los servicios de seguridad privada, deben utilizar únicamente las armas permitidas por la Ley de Armas y Explosivos.

            Luego, señala que el mismo artículo 86, en su tercer párrafo, prescribe que en caso de que  uno de sus empleados quebrante ese deber de portar armas únicamente armas permitidas, o porten armas no inscritas o no tengan permiso de portar armas, las empresas de seguridad privada incurrirán en responsabilidad y esto acarreará la sanción de cancelación de la licencia de operación.

            Ahora bien, el reproche de constitucionalidad se dirige, específicamente, contra lo dispuesto en ese tercer párrafo del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos.

            En efecto, de acuerdo con la tesis de la actora, el tercer párrafo permite imputar responsabilidad a las empresas de seguridad sin que se les sustancie el debido proceso de ley, lo cual podría traer serias consecuencias porque implicaría la cancelación de la licencia de operación de la respectiva empresa de seguridad privada.

            En este mismo orden de ideas, la actora estima que la sanción que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos prevé para la empresa infractora es desproporcionada, pues bastaría con que uno de sus empleados porte un arma no permitida o no inscrita para que la empresa cese sus operaciones. La actora insiste en que esta medida es desproporcionada, pues podrían existir medidas más leves.

            Finalmente, la empresa actora que la medida es desproporcionada porque el bien protegido es abstracto.

            En efecto, la empresa aduce que la falta que sanciona el tercer párrafo del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos es abstracto pues supone la violación a un deber formal, sea la obligación de no portar armas prohibidas o sin registro o permiso, que no conlleva una lesión a la vida o seguridad concreta de las personas.

            Así, el actor estima que la sanción que prevé el artículo 86 es excesiva en el cuanto no  el tipo de la infracción no atiende al contexto ni circunstancias particulares que podrían llevar a una disminución de la responsabilidad.

 

                                                                                             

II.            EN ORDEN A LA LEGITIMACION

 

            La empresa actora carece de legitimación actual para incoar la presente acción. Esto en el tanto el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que quien hubiere establecido una acción de inconstitucionalidad no podrá plantear otras relacionadas con el mismo juicio o procedimiento, aunque las funde en motivos diferentes.

            Luego, debe indicarse que la empresa actora, actuando a través de su apoderada María Vanessa Murillo Fernández – quien ha comparecido también en la presente acción -, ya interpuso una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos relacionada con el mismo asunto que se invoca aquí como cuestión previa. Esta acción fue resuelta por el fondo a través del voto de la Sala Constitucional N.° 15366-2014 de las 15:30 horas del 17 de setiembre de 2014.

             Para mayor claridad, conviene hacer algunas precisiones.

            En efecto, consta que  la empresa actora interpuso una acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente N.°  14-014387-0007-CO y que concluyó siendo declarada sin lugar por voto N.° 15366-2014 de las 15:30 horas del 17 de setiembre de 2014.

            Ahora bien, en el expediente N.°  14-014387-0007-CO se invocó como asunto previo un recurso amparo que corresponde al expediente N.° 14-13969-007-CO promovido por GSI. Este asunto previo también se invoca en esta presente acción de inconstitucionalidad (Ver Prueba N.° 2)

            Debe observarse que el recurso de amparo que se tramita bajo el N.° 14-13969-007-CO tiene por objeto que se anulen, por violación al debido proceso, las resoluciones 124-2012- DSSP-DL de 23 de octubre de 2012 y 2014-2703-DM de las 10:00 horas del 18 de julio de 2014, que son actos administrativos del Ministerio de Seguridad Pública dictados por la Dirección de Servicios de Seguridad Privada y por el Despacho del Ministro.

            Conforme las resoluciones 124-2012- DSSP-DL de 23 de octubre de 2012 y 2014-2703-DM de las 10:00 horas del 18 de julio de 2014, el Ministerio de Seguridad Pública, en sede administrativa, canceló, previo procedimiento administrativo, la licencia para operar de la empresa GSI Costa Rica S.A. por violación al artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos.

            Específicamente, se imputó a la empresa GSI Costa Rica S.A. el hecho de que el día 11 de mayo de 2009, mediante  el operativo “Oficiales Seguros” realizado en conjunto por el Organismo de Investigación Judicial y por el Ministerio, se corroboró que uno de los  oficiales de seguridad, el cual estaba prestando servicios en ese momento para GSI,  portaba un arma no inscrita y sin contar, ni siquiera, con  permiso para portar armas.

            Debe insistirse en que dentro de la acción N.°  14-014387-0007-CO - que concluyó siendo declarada sin lugar por voto N.° 15366-2014 de las 15:30 horas del 17 de setiembre de 2014 – se invocó este mismo asunto previo, sea el recurso de amparo N.° 14-13969-007-CO.

            Luego, debe indicarse que en la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa se invoca a modo de segundo asunto previo un proceso contencioso administrativo que se tramita bajo el expediente N.° 14-6555-1027- CA.

            Ahora bien, conviene destacar que el objeto principal de este segundo asunto es idéntico al del recurso de amparo  N.° 14-13969-007-CO pues en el contencioso también que se pide que se declare la nulidad de las resoluciones 124-2012- DSSP-DL de 23 de octubre de 2012 y 2014-2703-DM de las 10:00 horas del 18 de julio de 2014 que fueron dictadas por el Ministerio de Seguridad Pública contra GSI Costa Rica.

            Existe, entonces, identidad subjetiva – se trata de la misma empresa y de la misma administración – y objetiva – se trata en ambos procesos de la anulación de las resoluciones 124-2012- DSSP-DL de 23 de octubre de 2012 y 2014-2703-DM de las 10:00 horas del 18 de julio de 2014 – entre el recurso de amparo N.° 14-13969-007-CO y el proceso contencioso administrativo N.° 14-6555-1027- CA.

            Así las cosas, es necesario hacer algunas consideraciones jurídicas.

En primer lugar, debe destacarse que, conforme el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no es procedente que en la presente acción se invoque como uno de los asuntos previos el recurso de amparo  N.° 14-13969-007-CO pues es evidente que no es válido plantear otras acciones de inconstitucionalidad relacionadas con el mismo asunto aunque se fundamenten en razones distintas. (Ver resolución de la Sala Constitucional N.° 2627-1995 de las 3:51 horas del 23 de mayo de 1995)

Debe insistirse.  No es procedente que en la presente acción se invoque como uno de los asuntos previos el recurso de amparo  N.° 14-13969-007-CO pues ya este sirvió de base para plantear la acción de inconstitucionalidad que fue rechazada, por el fondo, mediante voto N.° 15366-2014 de las 15:30 horas del 17 de setiembre de 2014.

En segundo lugar, debe señalarse que si bien formalmente  estamos ante dos procesos judiciales, lo cierto es que desde una perspectiva material y sustancial, ambos procesos – sea el expediente de amparo N.° 14-13969-007-CO como el proceso contencioso N.° 14-6555-1027- CA -, en realidad tratan ambos de  un mismo  e idéntico asunto, sea la anulación de las resoluciones 124-2012- DSSP-DL y 2014-2703-DM dictada por el Ministerio de Seguridad Pública contra GSI Costa Rica.

Luego, debe indicarse que la finalidad del artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción es impedir que el instituto de la acción de inconstitucionalidad se utilice, de forma mediatizada,  para demorar artificiosamente el curso de un asunto judicial que se conozca en vía de amparo u ordinaria. Así la restricción cuantitativa del artículo 76  opera en aquellos casos en los que la Sala se hubiese pronunciado ya sobre el fondo de la misma cuestión debatida. Al respecto, conviene citar el voto N.° 4406-2004 de las 3:09 del 28 de abril de 2004:

 

A este efecto, es importante considerar que efectivamente, tal y como lo señala el accionante, había una jurisprudencia constitucional, que derivó de las sentencias número 2127-94 y 2627-95, que posibilitó la presentación de varias acciones de inconstitucionalidad con base en un mismo asunto previo, siempre y cuando tuvieran diversa motivación por el fondo, en los siguientes términos:

"Io . Es importante para efectos de la admisibilidad de esta acción, aclarar que según la sentencia número 2127-94 de las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del tres de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional debe interpretarse en el sentido de que la restricción -cuantitativa- allí establecida, opera en aquellos casos en los que la Sala se hubiese pronunciado ya sobre el fondo de la misma cuestión debatida, mas no así, si se trata de otra diferente que no podía ser planteada al momento en que lo fue la anterior -por ejemplo en virtud de que el fundamento de la nueva impugnación se haya dado con posterioridad-, de modo que bien puede invocarse el mismo proceso como sustento a varias acciones de inconstitucionalidad, siempre y cuando cada una de ellas se refiera a impugnaciones de diferente índole, que al momento de interponer la o las anteriores no existiera posibilidad de alegar la razón que fundamenta la nueva y que este cuestionamiento no hubiese sido rechazado por el fondo o bien declarada sin lugar la pretensión en cuanto a él. " 

 

En todo caso, estima la Sala, que este presupuesto no se cumple, toda vez, que la acción anteriormente formulada por la empresa accionante, precisamente cuestionaba el cambio jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, relativa a la instauración de la teoría del "despido nulo", precisamente objeto de esta acción. 

 

Sin embargo, esta jurisprudencia fue modificada (así por ejemplo en sentencias número 1925-98, 6442-98 y 6419-98), en las que se rechaza de plano la acción, si se constata que el mismo asunto sustentó otra acción resuelta por el fondo, sea, que hubiera sido rechazada por el fondo, declarada sin lugar, o declarada con lugar; con base, precisamente, en lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuyo contenido es claro y contundente: 

 

"Rechazo de plano de nuevas acciones relacionadas con el mismo asunto.  Quien hubiere establecido la acción de inconstitucionalidad no podrá plantear otras relacionadas con el mismo juicio o procedimiento, aunque las funde en motivos diferentes; y la que se interponga en esas condiciones será rechazada de plano. "

 

En criterio de esta Sala, el permitir la formulación de una infinidad de acciones, con base en un mismo asunto previo, lleva a desnaturalizar la figura de la acción, que eventualmente, podría conllevar a ordinariar la jurisdicción constitucional, al pretenderse analizar en esta jurisdicción, cuanto punto por el fondo pueda verse implicado en un procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional; lo cual, también tiene como efecto nocivo, la excesiva tardanza en el trámite de los asuntos. Bajo esta óptica, y bajo la literalidad de la norma de referencia, lo propio es la formulación de una acción de inconstitucionalidad por cada asunto previo; salvo, claro está, cuando la anterior formulada, no hubiera pronunciamiento por el fondo, esto es, si la anterior hubiera sido rechazada de plano, o denegada su tramitación.

 

            Es decir que el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha establecido una limitación cuyo objeto es impedir que un asunto en particular se retrase mediante la interposición de múltiples acciones de inconstitucionalidad.

            Ahora bien, cabe señalar que no es procedente una lectura formalista del artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

            Es un principio general que las normas procesales deben ser interpretadas conforme su finalidad. Doctrina del artículo 3 del Código Procesal Civil aplicable por virtud del artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

            Esto implica que debe entenderse que el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no solamente impide interponer la misma acción múltiples veces con base en un mismo asunto previo, sino también realizar cualquier otra actuación procesal que pretenda, por otros medios, eludir el obstáculo de la preclusión prevista en el mismo artículo 76.

            Así las cosas, es claro que el artículo 76 no solamente obsta para que se interpongan múltiples acciones relacionadas con un mismo juicio o procedimiento, sino que impediría la posibilidad de interponer la misma acción en otro proceso donde se estaría resolviendo el mismo punto jurídico que ya se está discutiendo en un recurso de amparo que a su vez ha servido de base para una acción interior ya resuelta por el fondo, pues de lo contrario, es claro, que se estaría habilitando los eventuales actores para eludir, incluso de forma indefinida, el impedimento procesal del artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

            Luego, debe indicarse otra vez que en el presente caso,  desde una perspectiva material y sustancial,  tanto el expediente de amparo N.° 14-13969-007-CO como el proceso contencioso N.° 14-6555-1027- CA,  tratan ambos de  un mismo  e idéntico asunto, sea la anulación de las resoluciones 124-2012- DSSP-DL y 2014-2703-DM dictada por el Ministerio de Seguridad Pública contra GSI Costa Rica.

            Es decir que al interponer, teniendo esta vez como base el proceso contencioso N.° 14-6555-1027- CA, una idéntica acción a la resuelta por el voto N.°  15366-2014, se está tratando de eludir el impedimento del artículo 76, lo cual es contrario a su finalidad.

            Para tener claridad sobre lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto N.° 15366-2014, procedemos a transcribir lo más relevante de la respectiva resolución:

 

          “ I.- Acerca de la legitimación. Se estima que la actora, María Vanessa Murillo Fernández, en su condición de apoderada general judicial de GSI Costa Rica, Sociedad Anónima, cédula jurídica No. 3-101-208668, se encuentra legitimada para promover esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos, Ley No. 7530, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 159 de 23 de agosto de 1995, al tener como asunto base el recurso de amparo que bajo el expediente No. 14-013969-0007-CO.  En dicho proceso se invocó la inconstitucionalidad de la norma cuestionada como medio razonable de amparar el derecho o interés que se estima vulnerado.

          II.- Objeto de la impugnación. La actora solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo 3º del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos, Ley No. 7530, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 159 de 23 de agosto de 1995. Dicha norma establece:

“Artículo 86.- Armas permitidas en el servicio privado de seguridad. Las personas, físicas y jurídicas, encargadas del servicio de seguridad privado deberán utilizar únicamente las armas permitidas de conformidad con la presente ley.(…)

 

VI.- Sobre la conformidad al Derecho de la Constitución del párrafo 3º del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos, Ley No. 7530, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 159 de 23 de agosto de 1995. Como se ha indicado supra, aunque la defensa del orden público y en particular de cada uno de los habitantes del país es monopolio estatal, nuestro ordenamiento jurídico también contempla la posibilidad a los particulares de hacer uso de la fuerza, en defensa no solo de su vida sino también de su patrimonio o el de terceros, en situaciones excepcionales que la misma ley contempla, dentro de las cuales la más importante es que se trate de la defensa ante una agresión ilegítima y que no se cuente en ese momento con ayuda oportuna del Estado.  También se señaló que este permiso excepcional está regulado por el Estado, imponiendo en la normativa aquí impugnada una serie de requisitos que no solo imponen limitaciones a los particulares que deseen adquirir armas de fuego, sino también a las empresas que prestan el servicio de seguridad privada, con lo que desde ya se admite que efectivamente, el giro comercial al que se dedican estas empresas encuentra varias limitaciones en la Ley de Armas y Explosivos, las que justamente por el tipo de bienes que protegen son absolutamente razonables y proporcionales, no solo atendiendo al fin buscado por esa normativa, sino por razones de interés público, habida cuenta que involucra aspectos de seguridad ciudadana y de orden público. Es, por este motivo, que la disposición impugnada no es inconstitucional ni vulnera el principio de proporcionalidad como lo alega la actora. Nótese que con anterioridad al dictado de la sanción que se pretende imponer a la empresa representada, se debe instaurar un procedimiento administrativo, donde se respeten todas las garantías del derecho de defensa y al debido proceso. En este orden, si la empresa considera que ha quedado en indefensión con motivo de dicho proceso, ello debe ser discutido en la vía del amparo o en la Jurisdicción ordinaria, pero no en esta vía diseñada exclusivamente para el control de constitucionalidad de las disposiciones del ordenamiento jurídico con efectos generales.”

 

            Ahora bien, la transcripción anterior no solamente es importante para tener claro que la cuestión de constitucionalidad planteada por la empresa actora en esta acción ya se le ha resuelto en un voto anterior, sea el voto N.° 15366-2014, sino también para comprobar que la presente acción ha dejado de ser un medio razonable de defensa del derecho de base.

            En efecto, es conocido, conforme el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que la regla general es que para interponer una acción se requiera la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales.

            Por supuesto, este requerimiento del artículo 75 tampoco es un requisito formalista. Por el contrario, el propio numeral 75 señala que se trata de la base para determinar la legitimación del actor, pues la disposición en comentario prescribe que para estar legitimado, el actor debe demostrar que la cuestión de constitucionalidad invocada es un medio razonable de defender el derecho o interés que se discute en el proceso de base. Sobre este tema, conviene citar la resolución de la Sala Constitucional N.° 1468-1990 que constituye todavía un hito en la materia:

 

“En este contexto, no basta que exista un asunto pendiente dentro del cual se apliquen o puedan aplicarse las disposiciones normativas que se acusan de inconstitucionales. De ser así, el requisito no sería más que una formalidad innecesaria e inocua, sin contenido ni trascendencia. Es preciso además, que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a dicha acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo. Ahora bien, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no sólo debe analizarse dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No es posible aceptar como medios razonables acciones que tiendan a infringir la Constitución Política en cuanto a sus efectos, ni procesos subyacentes ficticios o irreales, pues en tales casos se propiciarían acciones inconstitucionales, en un caso, o contrarias al principio del ejercicio de la función jurisdiccional dentro del marco de la solución de controversias”

 

            Ahora bien, en el presente caso, y de acuerdo con el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción formulada por GSI Costa Rica ya no es un medio razonable para la defensa del derecho de base. Esto en el tanto, la cuestión de constitucionalidad que se plantea en esta ocasión constituye una reiteración de un asunto que   ya ha sido resuelto por la Sala Constitucional en relación con la situación jurídica GSI Costa Rica.

            Dicho de otro modo, la presente acción ya no es un medio razonable de defensa, porque GSI Costa Rica ya planteó una acción contra el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos que buscaba incidir dentro de su pretensión de  anular las resoluciones 124-2012- DSSP-DL y 2014-2703-DM dictada por el Ministerio de Seguridad Pública contra GSI Costa Rica – lo cual se discute simultáneamente en la vía de amparo y contenciosa -.

            Es decir esta nueva acción de GSI Costa Rica, lejos de ser un medio razonable de defensa, constituye una reiteración de una cuestión de constitucionalidad idéntica planteada anteriormente y que se ya ha sido resuelta.

            Ergo, se estima que la actora carece de legitimación actual para incoar la presente acción. Esto en el tanto el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que quien hubiere establecido una acción de inconstitucionalidad no podrá plantear otras relacionadas con el mismo juicio o procedimiento, aunque las funde en motivos diferentes.

 

III.           EL ARTÍCULO 86 DE LA LEY DE ARMAS Y EXPLOSIVOS ES RAZONABLE Y PROPORCIONAL.

 

            Actualmente, la Ley de Servicios de Seguridad Privados, N.° 8395 de 1 de diciembre de 2003, habilita la posibilidad de que personas físicas o jurídicas, de Derecho Privado, presten servicios de seguridad privados tanto a personas como a sus bienes. Doctrina del artículo 1 de la Ley de Servicios de Seguridad Privados.

            Ahora bien, debe indicarse que la Constitución, en su artículo 140.6, establece que el Poder Ejecutivo tiene una competencia de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación y de resguardar las libertades públicas.

            Así las cosas, la Ley de Servicios de Seguridad Privados habilita la posibilidad de que operen esos servicios, pero los somete a un régimen de tutela administrativa. Así el numeral 6 de esa Ley dispone, en forma expresa, que los servicios de seguridad privados solamente pueden funcionar previa autorización de la Dirección de Servicios de Seguridad Privados. Igualmente, este mismo numeral 6 prohíbe la existencia de cualquier organización de seguridad, o grupos de particulares armados, que no estén autorizados ni cumplan los requisitos ordenados por esa Ley.

 

Artículo 6º-Funcionamiento, obligaciones y sanciones. Los servicios de seguridad privados que presten las personas físicas o jurídicas para proteger la vida y los bienes de otras, solo podrán suministrarse previa autorización de la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados. Prohíbese la existencia o el funcionamiento de grupos particulares armados, de cualquier índole, que no estén autorizados ni cumplan los requisitos ordenados por estas normas.

 

            En este sentido, debe indicarse que el régimen de tutela administrativa que impone la Ley de Servicios de Seguridad Privados se caracteriza por su rigor.

 En este sentido, debe destacarse, en primer lugar, que todo régimen de tutela administrativa implica un control específico del Estado sobre determinadas actividades. Control que se justifica en la necesidad de proteger un interés público o en la necesidad de proteger derechos fundamentales. Al respecto, transcribimos, en lo conducente, la sentencia N.° 8738-2012 de las 14:30 horas del 27 de junio de 2012:

 

Esta Sala en anteriores oportunidades ha establecido que la autorización administrativa es una forma de tutela administrativa, en la que el Estado debe ejercer un control específico en determinadas actividades, para proteger un interés público o los derechos fundamentales de las personas. En este sentido, se hace necesario un control de los actos ³ex ante´ o de forma, para determinar que en el ejercicio de una atribución o derecho, un ente público o privado, persona mixta o física cumpla los requisitos que garantizarían la protección de intereses o derechos de terceros, como en seguridad, salud e higiene. Sin el cumplimiento de los requisitos que promueven el otorgamiento de la autorización, la misma desaparecería, dado que carecería de validez aquel otorgamiento.

 

            Luego, se impone señalar que en el caso de los servicios de seguridad privados, el régimen de tutela conlleva a que la Ley haya impuesto a las empresas que se dediquen a ese giro, una serie de obligaciones de gran rigor, verbigracia, llevar un registro del personal, de las armas, de sus municiones. Igualmente la Ley requiere que este registro se actualice permanentemente en cuanto a defunciones, despidos, contrataciones, adquisición de armamento, municiones. Este registro está sometido a la potestad  de inspección de parte de la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados. Al respecto, se transcribe el artículo 17 de la Ley en comentario:

 

Artículo 17.-Obligaciones de las empresas autorizadas. Las personas físicas o jurídicas autorizadas deberán cumplir, según la categoría del servicio que prestan, las siguientes obligaciones:

 

a) Llevar un registro permanente del personal, las armas, las municiones y los equipos necesarios para las labores de seguridad, así como de los bienes que sean propiedad individual de sus miembros y se destinen al desempeño de sus funciones. Dichos registros deberán ser actualizados permanentemente en cuanto a nuevas contrataciones, despidos, incapacidades, defunciones, renuncias del personal de seguridad, pérdidas, desechos o adquisiciones de armamento, municiones u otro equipo para las labores de seguridad. Los registros podrán ser inspeccionados en cualquier momento por el personal de la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados. Los vigilantes independientes también estarán obligados a dar aviso a tal Dirección sobre las armas, las municiones y otros equipos empleados en las labores de seguridad, los cuales deberán registrarse de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

 

b) Notificar, en los plazos señalados en el artículo 7º de esta Ley, a la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados, cualquier cambio en su personal, oficinas, sucursales e instalaciones, así como en el armamento, las municiones y el equipo necesario para las labores de seguridad.

 

c) Contar, en sus instalaciones, con lugares para el resguardo y el almacenamiento debidos del armamento, las municiones y el equipo necesario para las labores de seguridad.

 

d) Presentar la información concerniente a los registros descritos en el

 

artículo 7º de esta Ley, dentro de los plazos indicados o cuando la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados la requiera.

 

e) Informar a la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados sobre los actos ilegales que cometan el personal de seguridad o los responsables de asuntos de organización y operación, para proceder a tomar las medidas pertinentes.

 

f) Reportar por escrito a la autoridad competente, en el menor plazo posible, todo hecho delictivo del cual tengan conocimiento. Este plazo no podrá exceder de las doce horas siguientes a dicho conocimiento.

 

g) Exigir al personal a su cargo que, en el desempeño de sus funciones, vista el uniforme y el distintivo autorizados por la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados y porte en un lugar visible la credencial de identificación.

 

h) Demostrar anualmente, por medio de documento idóneo, que se encuentra al día con el pago de la planilla ante la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

i) Respetar las normas establecidas en el Código de Trabajo en cuanto a jornadas laborales, salario mínimo, vacaciones, extremos laborales y demás derechos contemplados en dicho cuerpo normativo.

 

j) Hacer constar en todos los documentos que la empresa posee la autorización de funcionamiento otorgada por la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados.

 

            Estas obligaciones y deberes de carácter público se justifican en el interés público que existe, a partir del artículo 140.6 de la Constitución en relación con el artículo 5 de la Ley de Servicios de Seguridad Privados, en que el Estado, a través del Poder Ejecutivo, supervise a estas empresas para garantizar el orden y tranquilidad de la Nación. Esta tesis fue sostenida en la sentencia de la Sala Constitucional 15366-2014 de repetida cita:

 

Como se ha indicado supra, aunque la defensa del orden público y en particular de cada uno de los habitantes del país es monopolio estatal, nuestro ordenamiento jurídico también contempla la posibilidad a los particulares de hacer uso de la fuerza, en defensa no solo de su vida sino también de su patrimonio o el de terceros, en situaciones excepcionales que la misma ley contempla, dentro de las cuales la más importante es que se trate de la defensa ante una agresión ilegítima y que no se cuente en ese momento con ayuda oportuna del Estado.  También se señaló que este permiso excepcional está regulado por el Estado, imponiendo en la normativa aquí impugnada una serie de requisitos que no solo imponen limitaciones a los particulares que deseen adquirir armas de fuego, sino también a las empresas que prestan el servicio de seguridad privada, con lo que desde ya se admite que efectivamente, el giro comercial al que se dedican estas empresas encuentra varias limitaciones en la Ley de Armas y Explosivos, las que justamente por el tipo de bienes que protegen son absolutamente razonables y proporcionales, no solo atendiendo al fin buscado por esa normativa, sino por razones de interés público, habida cuenta que involucra aspectos de seguridad ciudadana y de orden público

 

            Ahora bien, debe indicarse que no solamente la Ley de Servicios de Seguridad Privados le impone obligaciones a esas empresas. También la Ley de Armas y Explosivos, N.° 7530 de 10 de julio de 1995, les impone ciertas y específicas obligaciones a las empresas de seguridad privada.

            Entre las obligaciones que impone la Ley de Armas y Explosivas destacan las previstas en el artículo 86 – reformado así por 7957 de 17 de diciembre de 1999-:

 

Artículo 86.- Armas permitidas en el servicio privado de seguridad. Las personas, físicas y jurídicas, encargadas del servicio de seguridad privado deberán utilizar únicamente las armas permitidas de conformidad con la presente ley.

 

Esas personas podrán inscribir el número de armas que requieran para ejercer su función; pero no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del total de armas que posee la fuerza pública, calculado según los inventarios de cada año.

 

La portación de armas permitidas, sin inscribir o sin el permiso correspondiente, por parte de oficiales contratados por empresas de servicio de seguridad privada, además de configurar el hecho ilícito descrito por el artículo 88 de la presente ley, acarreará la responsabilidad administrativa a la empresa correspondiente, a la cual la autoridad le cancelará su licencia de operación.

           

Básicamente, las obligaciones que establece el artículo 86 se resumen en los siguientes elementos básicos: a. Una obligación de que sus agentes solamente porten y utilicen las denominadas armas permitidas por la Ley, b. Una obligación de respetar un tope máximo de su armamento,  c. Una obligación de las empresas de vigilar que sus agentes no porten armas no permitidas o no inscritas, y d) Un deber de vigilar que sus agentes tengan el respectivo permiso de portar armas vigente y legítimo.

Todas estas obligaciones están dirigidas, de forma inmediata,  a garantizar que las autoridades administrativas puedan ejercer una efectiva supervisión pública de las empresas de seguridad privada, pero también tienen por objeto mediato garantizar que la actividad de las empresas de seguridad privada se realice dentro del marco regulatorio del control de armas previsto en la Ley de Armas y Explosivos.

Es decir que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos establece un marco normativo necesario para procurar que las empresas de seguridad privada respeten la Ley de Armas y Explosivos y se sometan al control de armas que prevé esa Ley.

En efecto, debe señalarse que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos somete a las empresas de seguridad privada a una tutela estricta. El rigor de esta tutela está justificada en el interés público y constitucional que existe en la supervisión estatal de estos servicios de seguridad privados  y específicamente en la necesidad de que el Estado ejerza un control adecuado para evitar que funcionen empresas sin autorización, o cuyos agentes no tengan los permisos correspondientes, porten armas no autorizadas o no inscritas o que tengan antecedentes penales. Esto es vital para mantener el orden público, garantizar las libertades civiles y los derechos fundamentales. Al respecto, conviene citar a WEINGARTEN refiriéndose a la situación en otros países:

 

“Una de las cuestiones preocupantes es el deficiente control por parte del Estado, cuyo resultado es el alto número de empresas privadas que operan sin contar con la autorización para funcionar, o que lo vigiladores trabajan con armas  de fuergo que no están autorizados para portar o que no se verifiquen los antecedentes penales y en materia de derechos humanos, de los dueños, directores y vigiladores de las agencias.” (WEINGARTEN, CELIA. RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS DE SEGURIDAD PRIVADAS. Rubinzal, Buenos Aires, 2006, P. 36)

 

Debe insistirse. Aunque la Ley  permite el funcionamiento de estas empresas, sin embargo somete su existencia a un control intenso dada la sensibilidad inherente de esta actividad en relación con la seguridad pública.

En este sentido, conviene advertir la gran importancia que reviste el control que el Estado pueda ejercer sobre el cumplimiento de la legislación en materia de armas y explosivos por parte de las empresas  de servicios de seguridad privados. Esto en tal tanto estas empresas administran arsenales privados y cuentan con una cierta cantidad de personal armado.

En efecto, sería un contrasentido que las personas que se dedican profesionalmente a los servicios de seguridad no estén sometidos a un estricto control de armas y explosivos.

Ahora bien, este mismo interés público que justifica el control estatal sobre las empresas de seguridad privada, es el que se encuentra en la base de la ratio iuris de la severidad de la sanción que se le aplicaría a aquella empresa que incumpla las obligaciones del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos.

En efecto, es claro que esta disposición prevé la cancelación de la autorización  para funcionar como sanción para las empresas que no cumplan con la obligación de asegurarse que sus agentes tengan permiso para portar armas o que permitan no permitidas o sin inscribir.

Obviamente la sanción es grave, pero es proporcional al grado de responsabilidad que deben tener las empresas de servicios de seguridad en su obligación de revisar que su arsenal y agentes cumplan con todas las obligaciones legales y de verificar constantemente que efectivamente la empresa satisfagan las disposiciones de Ley en materia de  armas y explosivos.

Al respecto, cabe citar lo dicho en el voto N.° 15366-2014 ya comentado:

 

También se señaló que este permiso excepcional está regulado por el Estado, imponiendo en la normativa aquí impugnada una serie de requisitos que no solo imponen limitaciones a los particulares que deseen adquirir armas de fuego, sino también a las empresas que prestan el servicio de seguridad privada, con lo que desde ya se admite que efectivamente, el giro comercial al que se dedican estas empresas encuentra varias limitaciones en la Ley de Armas y Explosivos, las que justamente por el tipo de bienes que protegen son absolutamente razonables y proporcionales, no solo atendiendo al fin buscado por esa normativa, sino por razones de interés público, habida cuenta que involucra aspectos de seguridad ciudadana y de orden público. Es, por este motivo, que la disposición impugnada no es inconstitucional ni vulnera el principio de proporcionalidad como lo alega la actora. Nótese que con anterioridad al dictado de la sanción que se pretende imponer a la empresa representada, se debe instaurar un procedimiento administrativo, donde se respeten todas las garantías del derecho de defensa y al debido proceso

 

IV.          EL ARTÍCULO 86 DE LA LEY DE ARMAS Y EXPLOSIVOS NO IMPLICA, PER SE, UNA VIOLACION DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

 

            Es conocido que el objeto del control abstracto de constitucionalidad es la norma jurídica. Por esto el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional enumera las disposiciones que son objeto de ese control abstracto de constitucionalidad.

            Luego, debe indicarse que en el control abstracto de constitucionalidad  lo que se controla es la compatibilidad entre dos normas igualmente abstractas – la Constitución y la Ley – eliminando, si es del caso, la norma inferior incompatible con la Constitución. Doctrina del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

            Ahora bien, un elemento importante de la tesis de la empresa accionante es que  el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos permite la aplicación de una sanción, por demás grave, sin debido procedimiento administrativo. Este alegato de la empresa actora se resume indicando que, en su criterio, la norma cuestionada no contempla la protección del derecho a un debido proceso legal para sancionar.

            La empresa accionante, sin embargo, no lleva razón.

            Es cierto que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos no prevé, de forma expresa, que para aplicar su sanción se requiera un debido proceso administrativo.

            No obstante, esto no implica que el artículo 86 haya dispuesto que su sanción se deba aplicar de forma automática o con quebranto del debido procedimiento administrativo de la empresa de servicios de seguridad privados imputada.

            En este sentido, cabe señalar, en primer lugar, que el artículo 86 como norma de Derecho Administrativo debe ser interpretado de forma integrada con el resto del ordenamiento administrativo escrito. Doctrina del artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública.

            Luego, se impone advertir que el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos no ha establecido que la sanción allí prevista deba imponerse sin debido proceso o  como consecuencia automática de haber determinado la responsabilidad del agente que sea hallado sin permiso de portación de armas o portando un arma no inscrita.

            Así las cosas, es claro que en una interpretación integrada del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos, se entiende que en orden a aplicar la sanción administrativa allí prevista, la administración debe seguir el debido procedimiento ordinario tal y como lo regula el artículo 308 de la Ley General de Administración Pública. Esto en el tanto el acto sancionatorio es, evidentemente, un acto que puede causar perjuicio grave  a un administrado.

            En todo caso, cabe destacar que el artículo 93 de la Ley de Servicios de Seguridad Privados también dispone, de forma expresa, que en orden a aplicar las respectivas sanciones administrativas que el régimen legal aplica a las empresas de seguridad privada, la administración debe sustanciar, precisamente, un procedimiento administrativo ordinario en los términos del artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

            Es decir que interpretado en su recto sentido, el artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos no lesiona el derecho al debido proceso de las personas.

            Ahora bien, tal y como se le indicó a la actora en el voto N.° 15366-2014, la determinación de si a la empresa se le violó, en lo concreto, el derecho al debido proceso, es una cuestión que no puede ser discutido en la acción de inconstitucionalidad, sino en la vía de amparo o en la jurisdicción ordinaria:

 

 En este orden, si la empresa considera que ha quedado en indefensión con motivo de dicho proceso, ello debe ser discutido en la vía del amparo o en la Jurisdicción ordinaria, pero no en esta vía diseñada exclusivamente para el control de constitucionalidad de las disposiciones del ordenamiento jurídico con efectos generales

V.            CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor concluye que la empresa accionante carece de legitimación actual para interponer la presente acción de inconstitucionalidad. Esto por quebrantar lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

Además se concluye que, por el fondo, no se encuentra mérito para declarar la inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley de Armas y Explosivos.

San José, 24 de marzo de 2015.

                                                                     Ana Lorena Brenes Esquivel

                                                                     Procuradora General de la República.