SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por el Sindicato Nacional de Médicos Especialistas contra la ley n.° 9121 del 11 de febrero de 2013, mediante la cual se interpretaron auténticamente los artículos 5 y 13 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas. La acción se fundamenta en que –a juicio del sindicato accionante– no se está en presencia de una interpretación auténtica, sino de una reforma a los artículos 5 y 13 mencionados.

Expediente n.°  13-1625-0007-CO

Informante: Julio César Mesén Montoya.

Señores (as) Magistrados (as):

            Quien suscribe, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor de edad, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA según acuerdo único del artículo IV de la Sesión Ordinaria n.° 1 del 8 de mayo del 2010, tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.° 111 del 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa n.° 6446-10-11 adoptado en la sesión ordinaria n.° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 del 16 de noviembre de 2010, con respeto manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

            I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE

            El objetivo de la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe es que se declare la nulidad de la ley n.° 9121 del 11 de febrero de 2013, mediante la cual se interpretaron auténticamente los artículos 5 y 13 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.

            Para una mejor comprensión del tema, transcribiremos seguidamente el texto de los artículos 5 y 13 mencionados, y luego el del artículo único de la ley n.° 9121 citada, mediante el cual se realizó la interpretación auténtica cuya validez se cuestiona:

“Artículo 5º.- El salario del médico estará constituido por el sueldo base, los aumentos, sobresueldos y pluses, vigentes a la fecha, más los incentivos que se crean por esta ley y que son los siguientes: un 5,5% por cada año de antigüedad en el servicio, incluido el trabajo realizado en cualquier institución del Estado; un 11% sobre el salario total por dedicación a la carrera hospitalaria; un 11% sobre el salario total por dedicación a la carrera administrativa; y un 3% por cada hora de consulta externa a partir de la quinta hora sobre el salario total”.

“Artículo 13.- El salario total será el salario base más los sobresueldos, incentivos, aumentos, anualidades o pasos y las demás sumas que legalmente se tienen como salarios.

Los incentivos a que se refiere esta ley, se reconocerán al profesional mientras se mantenga en las condiciones requeridas para el otorgamiento del beneficio respectivo”.

“Artículo único.- Se interpretan, de manera auténtica, los artículos 5 y 13 de la Ley N.º 6836, Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, de 22 de diciembre de 1982, en el sentido de que los artículos 5 y 13 se refieren al salario total ordinario del profesional en ciencias médicas y este estará constituido solamente por los componentes fijos que taxativamente se expresan en esta ley y los componentes fijos que se hayan incorporado al salario ordinario en virtud de otras leyes. En ese sentido, los rubros variables que se pagan por jornadas extraordinarias no forman parte del salario total ordinario”.

            Manifiesta el sindicato accionante que la interpretación auténtica a la cual se ha venido haciendo alusión, viola los derechos y principios constitucionales consagrados en los artículos 121, inciso 1), en relación con el 11, 34, 49, 124 y 129 de la Constitución Política.  Ello por tratarse de una reforma a la ley y no de una interpretación auténtica en sentido estricto.

            Indica que si bien es potestad de la Asamblea Legislativa interpretar auténticamente las leyes, mediante el ejercicio de esa facultad no se puede modificar el texto de la norma que se interpreta para crear una nueva.  Sostiene que esa prohibición se origina en el efecto de la interpretación auténtica, pues ésta última se incorpora al texto de la norma interpretada, lo que hace que sus efectos se retrotraigan, con las consecuencias jurídicas correspondientes.  Señala que atribuir el carácter de interpretación auténtica a una reforma entraña el vicio de exceso de poder, lo que conlleva la inconstitucionalidad de la ley interpretativa.

            Afirma que la ley interpretativa tiene la finalidad de aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley y la de establecer de manera precisa su verdadero sentido; es decir, que lo que se pretende es descubrir cuál fue la verdadera intención del legislador, e incorporarla retroactivamente al contenido de la norma interpretada.  Argumenta que en este caso, la verdadera intención de la Asamblea Legislativa, así como de la Presidencia de la República y de las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), consiste en disfrazar de interpretación una verdadera reforma a los artículos 5 y 13 de la ley n.° 6836 citada, con el objetivo de eludir el pago de los ajustes salariales que no ha realizado la CCSS durante muchos años.  Manifiesta que los dos artículos que se pretende interpretar son muy claros y no ameritan interpretación alguna.

            Agrega que la interpretación auténtica aprobada, cambia sustancialmente el concepto de salario total de los profesionales en ciencias médicas, ya que lo reforma, al disponer que los rubros variables que se pagan por jornada extraordinaria no forman parte del salario total ordinario.  Indica que no se trata de una aclaración de conceptos oscuros o dudosos, sino de una verdadera reforma cuyos efectos deberían ser hacia futuro.

            Sostiene que la situación descrita infringe el derecho consagrado en el artículo 34 de la Constitución Política, según el cual, a ninguna ley se le puede dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos, o de situaciones jurídicas consolidadas.  Señala que la ley que se impugna carece por completo de motivación, elemento que resulta imprescindible por las graves consecuencias que conlleva para los trabajadores, pues supone una sustancial desmejora de los salarios de los profesionales en ciencias médicas, así como la derogatoria de beneficios salariales que significaron años de lucha.

II.- REQUISITOS Y ALCANCES DE LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

Tal y como hemos indicado en otras ocasiones (por ejemplo, al contestar la audiencia conferida sobre la acción de inconstitucionalidad n.° 09-018320-0007-CO, así como en nuestros pronunciamientos OJ-045-2013 y OJ-069-2014), la potestad de interpretar auténticamente las leyes pertenece a la Asamblea Legislativa.

            En la Constitución Política vigente, esa atribución se encuentra en el artículo 121, inciso 1, norma que otorga a la Asamblea Legislativa la potestad de dar su interpretación auténtica a las leyes, excepto en lo relativo a la interpretación auténtica del ordenamiento jurídico electoral, potestad que se otorga al Tribunal Supremo de Elecciones.  El numeral 121.1 citado dispone lo siguiente:

“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones;

2) …”.

            La jurisprudencia constitucional ha entendido que esa facultad de interpretar auténticamente la ley es una función materialmente legislativa, aunque su alcance es distinto a la potestad de legislar.   En efecto, esa Sala ha señalado, en primer lugar, que cuando la Asamblea Legislativa ejercita la potestad de dar su interpretación auténtica a la ley, −aún cuando no existe diferencia en el procedimiento legislativo− la norma que se promulgue −norma interpretativa− siempre será restringida por aquella cuyo contenido está precisando.  Luego ha subrayado que la norma de interpretación auténtica se distingue por sus efectos, pues tiene por característica que su contenido se incorpora a la norma interpretada, con todas sus consecuencias, desde el momento en que ésta última hubiese sido promulgada. Esa doctrina ha sido sintetizada en la sentencia n.° 8424-2005 de las 18:19 horas del 28 de junio de 2005:

“VI.- ALCANCES DE LA INTERPRETACION AUTENTICA. Aparte de las demás atribuciones que le confiere la Constitución Política, le corresponde, exclusivamente, a la Asamblea Legislativa la siguiente facultad:  “…Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica (…)” (Artículo 121, inciso 1).-  La competencia que en ese sentido se le otorga al legislador para interpretar auténticamente encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente legislativa, aunque es distinta de la atribución de dictar, reformar o derogar leyes.  La diferencia estriba en lo siguiente:  “(...) la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental.  La consecuencia se centra más bien en sus efectos.  Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Sentencia número 5797-98 de las 16:18 hrs. del 11 de agosto de 1998).  Bajo esta inteligencia, la ley interpretativa pretende aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo. Para ello, el legislador identifica con precisión la norma que es objeto de interpretación respetando el marco material a que dicha disposición se refiere.  En este sentido, la norma interpretativa intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma interpretada.  En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala en la sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre de 1994, consideró lo siguiente: “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…”. Finalmente, aparte de cumplir las exigencias antes señaladas, la ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material.”

Es claro entonces que los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que existan las condiciones necesarias para utilizar esa técnica, ya que de no ser así, se le estaría dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional.

Así, la Asamblea Legislativa, antes de utilizar esa técnica legislativa, debe cerciorarse de que se esté en presencia de una norma oscura, ambigua, o que dé  lugar a dos o más interpretaciones o sentidos.  De lo contrario, atribuir a una norma el carácter de auténtica cuando en realidad se trata más bien de una reforma legal −porque modifica el sentido existente o crea una nueva norma jurídica− conllevaría al vicio de exceso de poder, por infringir el procedimiento ordinario para el ejercicio de la función legislativa.

            III.- LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 13 DE LA LEY DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS

            Como ya ha quedado claro de lo expuesto en el apartado anterior, para que la interpretación auténtica de una ley sea sustancialmente conforme al Derecho de la Constitución, es necesario que la ley interpretada presente algún grado de imprecisión o vaguedad que haga surgir más de una interpretación válida de su texto.

            En el asunto que nos ocupa, estima este órgano asesor que sí se cumple ese requisito, pues de la sola lectura de los artículos 5 y 13 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, no queda claro si los rubros porcentuales que se deben cancelar a los destinatarios de esa ley deben calcularse sobre el salario total ordinario, o sobre el salario total ordinario más el extraordinario.

            Esa duda provocó incluso que en algún momento se consultara el criterio de la Procuraduría General de la República (en funciones de órgano asesor de la Administración Pública) sobre la forma correcta de interpretar el término “salario total” para efectos del cálculo de los rubros porcentuales citados.  En el oficio mediante el cual se planteó la consulta (n.° 3.011 del 4 de enero de 1990) la Presidencia Ejecutiva de la CCSS dejó clara la existencia de distintas interpretaciones en torno al alcance de los artículos 5 y 13 de la ley n.° 6836 citada:

“Desde que entró en vigencia la ley n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982 (Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas), el procedimiento aplicado para el pago de las horas extra laboradas por los Profesionales en Ciencias ha sido el mismo que se utiliza respecto de los demás servidores.  Ese procedimiento consiste en obtener el total de los salarios ordinarios, dividirlo por un factor fijo (que en la Caja es 220) para obtener el valor de una hora ordinaria.  El resultado se multiplica por 1.5 para obtener el valor de la hora extraordinaria.

         Ahora bien, con motivo de la negociación que se abrió con los dos sindicatos médicos (SIPROCIMECA y la Unión Médica Nacional) a raíz de la última huelga médica, se pactó la elaboración conjunta de un proyecto de reglamento de la Ley antes citada,  con miras a tratar de resolver, de una vez por todas y en la medida de lo posible, los problemas de interpretación que en la práctica se han presentado.

A propósito de ello, los dirigentes sindicales, teniendo a la vista el contenido de los artículos 5 y 13 de la Ley, han gestionado una modificación al sistema de cálculo, tendiente a que el 11% de incentivo por dedicación a la carrera administrativa o a la carrera hospitalaria, tome en cuenta no solo el salario ordinario, sino también el extraordinario, como componente que éste último es, por definición legal, del concepto de salario total.

Lo gestionado se funda en una fórmula matemática que parece consistente.  No obstante, la Junta Directiva de esta institución tiene reservas de fondo en cuanto a su procedencia desde el punto de vista jurídico, por lo que ha estimado conveniente, antes de tomar cualquier decisión, contar con el criterio de esa Procuraduría General al respecto”.

            En el dictamen C-083-90 del 28 de mayo de 1990 esta Procuraduría se pronunció sobre la interpretación correcta que debía darse a los artículos 5 y 13 de referencia, e indicó que el procedimiento para el cálculo de los rubros porcentuales que deben cancelarse al personal cubierto por esas normas, era el que venía aplicando la CCSS y no el que proponían los sindicatos médicos:

 “… al ser la hora extra una retribución extraordinaria y esporádica, no podría formar parte del salario total en la forma pretendida en esta consulta. Considerar lo contrario, sea que tal retribución sí forma parte de la remuneración total, significaría no sólo forzar el texto de la ley que se comenta, sino insertar dentro de su redacción aspectos que nunca se tuvieron en mente cuando se elaboró su redacción, pues como bien lo expresa la consulta, es frente al espíritu del Arreglo Conciliatorio y a la Exposición de Motivos con que se justificó el Proyecto de ley, que debe interpretarse la Ley Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982, y de tales documentos jamás podría extraerse una conclusión en tal sentido; amén de la circunstancia de que en la práctica resultaría materialmente imposible establecer el cálculo periódico de los indicados incentivos, junto con los demás rubros que enuncia el artículo 5º de comentario, por las razones antes dichas. IV.- En síntesis sólo resta afirmar, que no es ni jurídica ni legalmente procedente efectuar una modificación al sistema de cálculo salarial de los Profesionales en Medicina que tienda a que el 11% de incentivo por dedicación a la carrera administrativa o a la carrera hospitalaria no sólo tome en cuenta el salario ordinario sino también el pago de horas extras, por no configurar este rubro parte integrante del concepto de salario total”.

            Nótese entonces que la interpretación del término “salario total”, para efectos del cálculo de las sumas porcentuales que se pagan al personal regido por la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, no ha estado exento de discusión, sino que, por el contrario, ha habido diversas posiciones en torno a su alcance.  Ello hizo posible incluso, que algunos de los funcionarios afectados –según se indica en el escrito de la acción de inconstitucionalidad− hayan planteado procesos judiciales para hacer privar la interpretación que, a su juicio, es la correcta en esta materia.

            Partiendo de lo anterior, no es posible afirmar que las normas interpretadas mediante la ley n.° 9121 citada sean lo suficientemente claras como para no ameritar una interpretación auténtica.  Ante esa situación, no podría alegarse atinadamente que nos encontramos frente a una reforma legislativa, y no frente a una interpretación auténtica, pues de la propia lectura de las normas interpretadas, así como de los antecedentes mencionados, se evidencia que en este caso sí se justificaba utilizar la técnica legislativa de la interpretación auténtica.

            Adicionalmente, estima esta Procuraduría que la interpretación auténtica cuya constitucionalidad se cuestiona, sigue el sentido más razonable que se le podría atribuir a los artículos 5 y 13 de la ley n.° 6836 citada, pues es común que en el sector público los rubros salariales como prohibición, dedicación exclusiva, etc., que se pagan con fundamento en un porcentaje determinado, se calculen sobre el salario base del funcionario y no sobre la suma del salario base y otros extremos variables, como las horas extra.  Esta última opción llevaría consigo serias dificultades para el cálculo oportuno de las sumas a pagar, pues a final de mes (o del periodo de pago que corresponda) debería tenerse el dato de las horas extras laboradas por cada funcionario para hacer el cálculo de la suma que le correspondería por los rubros porcentuales que prevé la ley.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, este órgano asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la  Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 3 de setiembre de 2014.

Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA GENERAL