SALA CONSTITUCIONAL

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY Nº 12 DE 30 DE OCTUBRE DE 1924, REFORMADO POR EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY Nº 8653 DE 22 DE JULIO DE 2008, DENOMINADA LEY REGULADORA DEL MERCADO DE SEGUROS

PROMOVENTE: JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ ESTRADA

EXPEDIENTE Nº 12-016271-0007-CO                            ENV. 14-02.2013

 

Informante: Luis Guillermo Bonilla Herrera

Quien suscribe, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA,  según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria N° 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en la Gaceta N° 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa N° 6446-10-11 en sesión ordinaria N° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, en la condición indicada y dentro del término concedido rindo informe de rigor sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

I.-         Sobre el objeto y motivos de la acción:

La norma impugnada dispone:

“Artículo 11.- Eliminación y distribución de cargas económicas. Elimínase cualquier carga o contribución económica extraordinaria ajena a su actividad, excepto la relacionada con el Benemérito Cuerpo de Bomberos, que por precepto de ley se haya impuesto al INS.

Quedan incluidos dentro de la eliminación del párrafo anterior, entre otras y sin limitarse a las enunciadas, las cuotas establecidas en la Ley N.º 3418, de 3 de octubre de 1964, y sus reformas, referente al pago de cuotas a organismos internacionales por el Estado y los entes públicos.

 Los aportes directamente relacionados con el Seguro de Riesgos del Trabajo regulado en el Código de Trabajo y con el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores regulado en la Ley de tránsito por vías públicas  terrestres, continuarán operando de manera obligatoria y universal y se regirán por lo dispuesto en los cuerpos normativos que los rigen.

Igualmente, quedan a salvo de esta disposición los aportes a los que está obligado el INS en materia de Salud Ocupacional, de acuerdo con el artículo 205 de la Ley N.º 6727, de 9 de marzo de 1982, y para cosechas, según la Ley de seguro integral de cosechas, N.º 4461, de 10 de noviembre de 1969, y sus reformas” .

 

A juicio del accionante el artículo 11 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros (INS) -Nº 12 e 30 de octubre de 1924, reformado por el artículo 52 de la Ley Reguladora de Seguros –Nº 8653 de 22 de julio de 2008-, en cuanto deroga para el caso específico del INS las contribuciones económicas extraordinarias  establecidas por los artículos 78 (hasta del 15% de las utilidades de las empresas públicas del Estado) y 80 (10% de las utilidades del INS) de la Ley de Protección al Trabajador –Nº 7983 de 16 de febrero de 2000-, a fin de garantizar el financiamiento y sostenibilidad del seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social y al de Riesgos de Trabajo, respectivamente, sin sustituirlas por otras renta equivalentes, además de ocasionar un grave perjuicio a dichos seguros al privarlos de fuentes de financiamiento, resulta contrario a los artículos 50, 73, 74 y 177 de la Carta Política y violenta los principios de solidaridad y de progresividad de los derechos fundamentales asentado en diversos instrumentos internacionales.

 

II.-        Inadmisibilidad por falta de legitimación del accionante

 

El promovente interpone la presente acción en su condición de diputado de la Asamblea Legislativa, y argumenta que su legitimación  proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues se basa en la defensa de intereses de difusos, en el tanto el derecho fundamental a la seguridad social se extiende a todos los ciudadanos con carácter de obligatoriedad, sin que pueda determinarse lesión individual y directa específica (Resoluciones Nºs 2002-3088 y 2002-6384).

 

No obstante, conviene recordar que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional categóricamente señala que para interponer una acción de inconstitucionalidad es requisito indispensable que exista un asunto base pendiente de resolver, ya sean en la fase de agotamiento de la vía administrativa o en sede jurisdiccional, donde se hubiere invocado la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. El carácter predominantemente incidental de la acción de inconstitucionalidad hace que sólo por excepción se pueda prescindir  del asunto  previo pendiente de resolver. Se trata de aquellos casos en que por la naturaleza del asunto  no exista lesión individual  o directa. En otros términos, si la norma es susceptible de concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación que inciden directamente  en la esfera jurídica de personas singulares,  de modo que pueden dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, a partir de las cuales cabe deducir acciones de inconstitucionalidad en su contra, no se aplican los presupuestos del artículo 75 párrafo segundo, según el cual, no es necesario el caso previo pendiente de resolver.

 

En efecto, a partir de  la sentencia número 6433-98 de las diez horas treinta y tres minutos del cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, la Sala aclaró que no es suficiente la legitimación con base en los tres supuestos establecidos  en el párrafo segundo   del artículo 75 de la indicada Ley, a saber, que no exista posibilidad de lesión individual y directa, que se detente la defensa  de intereses difusos o de los que atañen a la colectividad en su conjunto,  cuando exista la posibilidad de que al concretizarse la ley, produzca efectos individualizables  en cabeza de personas  específicas que estén en posibilidad  de plantear reclamos con base en los cuales se pueda deducir la acción de inconstitucionalidad (Sentencia 2003-07800 de las 16:43 horas del 30 de julio del 2003); situación que inevitablemente se da en el presente caso, pues el derecho a la seguridad social se materializa en prestaciones materiales (médicas y farmacológicas) y en prestaciones económicas concretas (prestaciones de larga duración en caso de las pensiones), frente a las cuales los individuos adquieren una posición jurídica específica, según cumplan a cabalidad con los requisitos de calificación normativamente previstos, y frente a ello, pueden exigir su cumplimiento, o bien, acusar la afectación del régimen en cuanto a prestaciones específicas o a su ámbito de cobertura concreto.

 

En el caso concreto, a efecto de fundamentar su legitimación, el diputado Villalta indica que acude en defensa de intereses colectivos que se traducen en una lesión para todos y cada uno de los habitantes del país. No obstante, la condición de diputado del accionante resulta por sí sola insuficiente para justificar un interés colectivo en este caso, o bien, para otorgarle legitimación para interponer acción directa sin asunto base, máxime cuando en reiteradas ocasiones la Sala ha negado a los Diputados una legitimación especial para interponer  acción sin necesidad de asunto base, pues los únicos funcionarios que en virtud de sus cargos, no requieren de asunto previo, son el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General y el Defensor de los Habitantes (Resoluciones Nºs 2012010576 de las 14:30 hrs. del 8 de agosto de 2012, 2012016628 y 2011014312).

 

Y en cuanto al supuesto establecido  en el párrafo segundo   del artículo 75 de la Ley de esa Jurisdicción, sobre la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, ese Tribunal ha interpretado que éste se refiere a intereses de naturaleza corporativa de una colectividad concreta, y sistemáticamente ha rechazado la legitimación de accionar directamente en esta vía de control de constitucionalidad de quienes sólo ostentan un mero interés por la legalidad constitucional, porque esto supondría admitir la existencia de una especie de acción popular que nuestro ordenamiento no admite.

 

En virtud de lo expuesto, a juicio de este órgano asesor, el promovente carece de la debida legitimación para accionar, por lo que la presente acción debe declarase inadmisible.

           

III.-       Informe de la Procuraduría General de la República sobre los motivos de la acción.

 

Los artículos 78 y 80 de la Ley de Protección al Trabajador disponen:

 

“ARTÍCULO 78.- Recursos para el fortalecimiento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Establécese una contribución hasta del quince por ciento (15%) de las utilidades de las empresas públicas del Estado, con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la CCSS a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza. El monto de la contribución será establecido por el Poder Ejecutivo, según la recomendación que realizará la CCSS conforme a los estudios actuariales.

ARTÍCULO 80.- Fortalecimiento del Régimen de riesgos del trabajo. Establécese una contribución del diez por ciento (10%) de las utilidades del Instituto Nacional de Seguros para financiar el Régimen de riesgos del trabajo.”

 

Como es obvio, los artículos trascritos establecen que de las utilidades de las empresas públicas del Estado –incluido por su naturaleza jurídica el INS-, se destinará un 15% para fortalecer el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Y en el segundo, que de las utilidades del Instituto Nacional de Seguros debe darse una contribución del 10% para el fortalecimiento del Régimen de Riesgos del Trabajo

 

Ante una consulta legislativa facultativa del proyecto de Ley de Protección al Trabajador, tramitado bajo el expediente legislativo Nº  13.691, mediante resolución Nº 2000-00643 de las 14:30 hrs. del 20 de enero de 2000, la Sala se refirió por el fondo a la constitucionalidad de los artículos 77 y 78 del proyecto que corresponden ahora a los artículos 78 y 80 de la citada Ley, y al respecto indicó: “lo que establece son contribuciones a cargo de entidades públicas, que no son de la administración central, para fortalecer regímenes especiales de protección ya establecidos, de allí que no estamos ante dineros presupuestados por ley para el servicio que debe prestar el Estado, sino que se trata efectivamente de instituciones que generan excedentes en su funcionamiento, por lo que el legislador ha considerado que éstos pueden ser utilizados para mejorar regímenes de seguridad social, lo cual no puede considerarse inconstitucional”.

 

Interesa, de momento, detenerse especialmente en la contribución de naturaleza parafiscal establecida por el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, en la que al definir los elementos estructurales de este tributo, el legislador remitió expresamente al Poder Ejecutivo –delegación legislativa-  para que precisara la tarifa dentro de un límite máximo del 15 por ciento.

 

Efectivamente, el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador establece el deber de las empresas públicas estatales de contribuir con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Se trata de una imposición de naturaleza parafiscal dirigida a satisfacer fines de claro contenido social y  específicos a cargo de una entidad autónoma con presupuesto propio como lo es la Caja.

 

   No  obstante, el legislador estableció que la tarifa sería de hasta un 15%, pero no determinó un porcentaje preciso, delegando en el Poder Ejecutivo la fijación correspondiente, según recomendación de la Caja; la cual deberá basarse en estudios actuariales. Obviamente  uno de los elementos de la contribución no estaba precisado. Por ende, que se desconocía cuál sería la tarifa con la que se gravarían las utilidades de las empresas del Estado. Incluso, si esa tarifa seria única o bien, si se fijaría gradualmente hasta alcanzar el 15% establecido como tope por el legislador.

 

Según lo determinó la Procuraduría General, por medio de su labor consultiva vinculante, mientras no se hubiera establecido la tarifa aplicable, la vigencia del artículo 78 no producía el efecto jurídico,  porque en ausencia de precisión sobre la tarifa, no se podía establecer cuál era la alícuota que permitiría establecer el monto de la obligación tributaria de cada una de las empresas estatales y, por ende, cuánto debía pagar para el año fiscal correspondiente (dictamen C-277-2012 de 22 de noviembre de 2012).

 

Por distintas circunstancias, algunas de las cuales han sido reseñadas en las resoluciones de la Sala Constitucional (Nºs. 14231-2010 de 9:03 hrs. del 27 de agosto y 4621 -2010 de 10:37 hrs. del 5 de marzo, ambas  de 2010), dicha tarifa no fue fijada sino con el Decreto Ejecutivo N. 37127 del 30 de abril de 2012, Decreto de Fijación del porcentaje que las empresas públicas del Estado deben aportar para fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social; publicado en el Alcance Digital número 71 a La Gaceta Nº 103 de 29 de mayo de 2012.

 

Se dispone en el Decreto:

 

“Artículo 1°—Se establece en forma gradual la contribución que las empresas públicas del Estado deben aportar con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la Caja Costarricense del Seguro Social a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza., según lo estipulado en el artículo 78, Ley N° 7983, Ley de Protección al Trabajador de la siguiente manera:

 Un 5% a partir del año 2013.

 Un 7% a partir del año 2015.

 Un 15% a partir del año 2017”.

           

Dos prescripciones deben ser resaltadas. En primer lugar, con base en los principios de seguridad jurídica, de confianza legítima y de irretroactividad, la tarifa gradual se fija a partir del año 2013. El Decreto no estable una fijación para años anteriores. En segundo término y en relación con lo anterior, el Decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, publicación que tuvo lugar en el Alcance 71 a La Gaceta N. 103 de 29 de mayo de 2012. De modo que no tiene la pretensión de regir para períodos anteriores y, por ende, para hechos generados ocurridos antes de su publicación. En ese sentido, surte sus efectos hacia el futuro.

 

            Ahora bien,  considerando la eficacia diferida para el año 2013 de aquella contribución parafiscal, interesa considerar su derogatoria implícita parcial para el caso específico del Instituto Nacional de Seguros, en el contexto de la apertura comercial del mercado cerrado de seguros a la competencia privada (resolución Nº 2011007391 de las 14:57 hrs. del 8 de junio de 2011, Sala Constitucional), propiciado por las obligaciones adquiridas por el país con la suscripción del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos, y que la Ley Reguladora de Seguros –Nº 8653 de 22 de julio de 2008-, vino a implementar.

 

Tal y como señalamos en el dictamen C-239-2011, de 21 de septiembre de 2011, la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N. 8653 de 22 de julio de 2008,  tiene como propósito principal la instauración de un nuevo modelo de regulación económica, modificando ciertos aspectos del Estado Social, al permitir la apertura del mercado de seguros en el país, rompiendo con el monopolio creado desde la Ley N ° 12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros; monopolio reforzado por la Ley Nº 6082 de 30 de agosto de 1977, que establecía a favor del Estado el monopolio de reaseguros, con lo cual se reafirmaba que la actividad  en materia de seguros es pública, no privada y que su administración corresponde al INS.

 

No obstante, el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos –aprobado por  Ley No. 8622 del 21 de noviembre de 2007-  obliga a legislar abriendo el mercado y la Ley Reguladora del Mercado de Seguros responde así, a los imperativos planteados por aquel Tratado comercial. Y no puede obviarse que cuando un Estado ha contraído obligaciones internacionales, está obligado a hacer en su derecho interno las modificaciones que sean necesarias para el cumplimiento de estas obligaciones (Art. 27.- “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”, Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados).

 

El Instituto Nacional de Seguros pierde la condición monopólica derivada de la ley Nº 12, pero se plantea como uno de los objetivos de aquella Ley su modernización y fortalecimiento “ para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”. La participación del Instituto en el mercado se plantea así, no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas.

 

Y si bien existen algunas normas específicas para el INS, lo cierto es que estas son excepcionales y están dirigidas a modernizarlo y fortalecerlo, pero no para consolidar su posición, sino para propiciar la ruptura del monopolio estatal y permitirle funcionar de forma eficiente en régimen de competencia y en igualdad de condiciones respeto de las demás iniciativas empresariales aseguradoras o reaseguradoras.

 

En concordancia con lo indicado, el legislador dispuso en el precepto 2 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformado por la Ley Reguladora de Mercados de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, que el I.N.S. actuará como empresa mercantil común en su actividad comercial de seguros, rigiéndose por el derecho privado; quedando así sometido en este campo a la competencia de los tribunales comunes (resolución Nº 000957-C-S1-2011 de las 17:55 hrs. del 11 de agosto de 2011, Sala Primera).

 

Así el Instituto Nacional de Seguros (INS) se constituye como una empresa pública, que desde el punto de vista organizacional, fue creada bajo la veste de una institución autónoma (art. 189 constitucional y art. 1º de la Ley Nº 12 de 30 de octubre de 1924 y sus reformas); configurándose lo que en doctrina se denomina ente público económico (resoluciones Nºs 000144-C-S1-2009 de las 15 hrs. del 12 de febrero de 2009 y 000957-C-S1-2011 de las 17:55 hrs. del 11 de agosto de 2011, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 10450-2008 de 9:00 hrs. del 23 de junio de 2008, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), que en cuanto a la organización y ejercicio de ciertas potestades o competencias eminentemente administrativas, se rige por el Derecho Administrativo y en lo relativo a la actividad empresarial-comercial por el Derecho Privado (art. 3 de la Ley General de la Administración Pública).

 

Como es de esperarse, todas las transiciones, de un régimen a otro, tienen su coste. El cambio de un sistema monopólico basado en la exclusividad a un sistema abierto y competitivo, da lugar inevitablemente a los denominados costes de transición a la competencia, que en cuanto sean razonables por su magnitud, deben ser soportados por todos o bien, distribuirlos equitativamente para mitigarlos.

 

Fue así como, en un contexto en que la competitividad y el buen hacer son elementos decisivos, el legislador consideró necesario, útil, idóneo y proporcional, fortalecer al INS para que pudiera participar, en igualdad de condiciones, en un mercado competitivo; facultándolo para invertir sus provisiones y reservas en condiciones más favorables, a fin de capitalizar sus utilidades, pues al final de cuentas la actividad aseguradora es actividad financiera, y por ende, liberándolo de cargas económicas extraordinarias desligadas de su actividad comercial y que por demás, no son exigibles al resto de sus competidores. Así se infiere, a manera de referencia historiográfica de las propuestas y discusiones contenidas en el expediente legislativo Nº 16.305, en el que se discutió y aprobó la citada Ley Nº 8653. Véanse del Tomo 1/30 los folios 3, 4 in fine, 5, 124; del Tomo 14/30, folio 3957; Tomo 17/30, folios 4813 y 4913; del Tomo 18/30, folios 5201 y 5241 y del Tomo 27/30, folio 8059 y 8060). De lo contrario tendría claras desventajas competitivas que podrían en serio riesgo la expansión y mantenimiento del negocio (Tomo III, folios 875, 876, 878, 879, 880 Ibídem).

 

Es así que el artículo 52 de la Ley Reguladora de Mercados de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, introduce una reforma integral de la Ley Nº 12, Ley del monopolio de seguros y del Instituto Nacional de Seguros, de 30 de octubre de 1924, en los que debemos destacar para el presente caso los artículos 10 y 11 de dicha reforma.

 

“Artículo 10.- Utilidades. La renta neta del INS resultará de deducir de la renta bruta los costos, los gastos, las reservas y las provisiones necesarias que garanticen el buen funcionamiento de esa entidad.  A partir de esta se determinará el pago del impuesto sobre la renta correspondiente.  Para efectos tributarios, la Dirección General de Tributación definirá en forma vinculante los límites técnicos aplicables para determinar las sumas necesarias de reservas y provisiones, para efectos de fijar la renta neta del INS.

 La utilidad disponible anual del INS, después del pago de impuestos y cualquier otra carga, será distribuida de la siguiente manera:

a) Se destinará un setenta y cinco por ciento (75%) para capitalización del Instituto.

b) Un veinticinco por ciento (25%) para el Estado costarricense.”

 

“Artículo 11.- Eliminación y distribución de cargas económicas. Elimínase cualquier carga o contribución económica extraordinaria ajena a su actividad, excepto la relacionada con el Benemérito Cuerpo de Bomberos, que por precepto de ley se haya impuesto al INS.

Quedan incluidos dentro de la eliminación del párrafo anterior, entre otras y sin limitarse a las enunciadas, las cuotas establecidas en la Ley N.º 3418, de 3 de octubre de 1964, y sus reformas, referente al pago de cuotas a organismos internacionales por el Estado y los entes públicos.

 Los aportes directamente relacionados con el Seguro de Riesgos del Trabajo regulado en el Código de Trabajo y con el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores regulado en la Ley de tránsito por vías públicas  terrestres, continuarán operando de manera obligatoria y universal y se regirán por lo dispuesto en los cuerpos normativos que los rigen.

Igualmente, quedan a salvo de esta disposición los aportes a los que está obligado el INS en materia de Salud Ocupacional, de acuerdo con el artículo 205 de la Ley N.º 6727, de 9 de marzo de 1982, y para cosechas, según la Ley de seguro integral de cosechas, N.º 4461, de 10 de noviembre de 1969, y sus reformas” (Lo subrayado y destacado, es nuestro).

 

            Interesa indicar que en atención de las consultas legislativas acumuladas N°08-006668-0007-CO y N°08-007012- 0007-CO, respecto del proyecto de “Ley Reguladora del Mercado de Seguros”, expediente legislativo N° 16.305, mediante resolución Nº 2008010450 de las 09:00 hrs. del 23 de junio de 2008, la Sala consideró, entre los aspectos de fondo,  que no se violentaban los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política, porque en el tanto la administración y gobierno de los seguros sociales está a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social, no aprecia la existencia de alguna omisión inconstitucional que vulnere los derechos protegidos en aquellos artículos y  con respecto al artículo 11 que elimina aportes extraordinarios del INS, reconoció que el legislador ostenta en este ámbito libertad para disponer del destino de las utilidades que obtenga el Instituto Nacional de Seguros, siempre que respete las normas y principios constitucionales.

 

Como puede  inferirse, aquella normativa de ajuste, es producto de un profundo cambio de filosofía en lo que se refiere a la actividad de seguros en Costa Rica. Se trata entonces de un efecto propio de la decisión tomada por el legislador de abandonar el esquema de monopolio a cargo de una institución estatal en materia de seguros y todas sus actividades relacionadas, para optar por abrir el mercado a la competencia privada en tales materias y asegurarle al INS competir en igualdad de condiciones que la iniciativa empresarial privada en aquel mercado, todo en beneficio de los consumidores (art. 46 constitucional). Razones todas que a nuestro juicio justifican la existencia de aquella normativa de rango legal que trata de eliminar y distribuir cualquier carga o contribución económica extraordinaria ajena a la actividad comercial del INS.

 

El hecho de mantener dichas cargas económicas sobre las utilidades del INS, resultaría atentatorio respecto de los fines que buscó el legislador a la hora de modificar profundamente el sector económico correspondiente a la actividad aseguradora y sus labores afines, e incluso lesivo para los derechos constitucionales de los consumidores que tienen derecho a recibir protección "en su seguridad e intereses económicos" y "un trato equitativo" como reza el artículo 46 Constitucional, toda vez que se propiciarían eventuales distorsiones en el mercado de seguros para consumidores iguales, y en detrimento de la actividad financiera del INS, lo cual conllevaría a un trato desigual que sería, constitucionalmente, intolerable.

           

Es por ello que este órgano asesor coincide con la interpretación formulada por la Gerencia General del INS, materializada en el oficio G-02390-2011, de fecha 10 de mayo de 2011, por la que se entiende que con base en lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Nº 12, según reforma introducida por el numeral 52 de la Ley Nº 8653, ha operado una derogación tácita parcial –en lo que se refiere al INS como empresa pública-, de la contribución parafiscal establecida por el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, Nº 7983.

           

Pero no creemos que haya operado lo mismo con respecto a la obligación establecida por el ordinal 80 de la Ley  de Protección al Trabajador, Nº 7983, que establece una contribución forzosa del 10% de las utilidades del INS para financiar el Régimen de Riesgos de Trabajo, pues,  en primer lugar, la eliminación de cargas económicas a cargo del INS, a que se refiere el artículo 11 de la Ley Nº 12, según reforma introducida por el numeral 52 de la Ley Nº 8653, concierne exclusivamente cargas económicas extraordinarias ajenas a su actividad comercial, y lo cierto es que los seguros comerciales de riesgos de trabajo son propios de la actividad comercial del INS. En segundo término, porque si bien el artículo 10 de la Ley Nº 12, según reforma introducida por el numeral 52 de la Ley Nº 8653,  faculta expresamente al INS para invertir invertir sus provisones y reservas a fin de capitalizar el 75% de sus utilidades; debiendo trasladar sólo el 25% al Estado; lo cierto es que aquella distribución de la utilidad disponible anual del INS debe hacerse después del pago de impuestos y el pago que cualquier otra carga, lo que faculta legalmente asumir aquella contribución especial del ordinal 80 de la Ley  de Protección al Trabajador, Nº 7983.

Adicional a lo expuesto, consideramos que con base en lo explicado, y especialmente considerando que la contribución parafiscal prevista por el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador no ha podido hacerse exigible, sino hasta el período 2013 y con una tasa escalonada, no pueden tenerse como ciertas las afirmaciones hechas por el accionante, en el sentido de que se haya irrogado un grave perjuicio efectivo al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, y que con ello se ha producido un desfinanciamiento que ponga en riesgo el pago de las prestaciones económicas propias de aquel régimen o que afecte la cobertura de aquel seguro.

 

Es claro entonces que las normas impugnadas no afectan, ni agravan la situación de los trabajadores beneficiarios de aquellos regímenes de la Seguridad Social, pues no se ha demostrado que incidan negativamente la sostenibilidad financiera del sistema para cumplir con las obligaciones prestacionales de los actuales y futuros pensionados o trabajadores lesionados con ocasión o por consecuencia del trabajo, pues las fuentes originales de financiamiento, previstas constitucionalmente, de aquel seguro de pensiones y del propio régimen de Riesgos de Trabajo, no han sido de ninguna manera modificadas y menos en perjuicio, por lo que no puede afirmarse y tenerse por demostrado válidamente ninguna violación al principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales prestacionales, que ampara solo derechos adquiridos (ya ingresados en el patrimonio) o expectativas legítimas (frente a cambios abruptos y arbitrarios, en violación a la confianza legítima), y no meras expectativas como las esgrimidas por el promovente.

 

Además, como bien lo ha señalado la Sala,  las meras quejas o reclamos acerca de las supuestas desventajas que, en tal o cual aspecto económico o socio-político, significan para el Estado determinadas normas jurídicas, no entrañan una infracción constitucional en sí  misma, pues radican en el nivel de mera conveniencia y oportunidad que los órganos políticos del Estado (Poder Ejecutivo y Asamblea Legislativa) valoraron en su momento y en las que la Sala no puede circunscribir opinión conforme a su competencia (resolución Nº .07005-94 de las 09:21 hrs. del 2 de diciembre de 1994 y 2007-09469 de las 10:00 hrs. del 3 de julio de 2007).

Y en el remoto caso de estilarse algún problema financiero en el régimen de pensiones de la Caja (IVM), como producto de la derogatoria aquí acusada con respecto a los aportes extraordinarios del INS, no puede obviarse la existencia de la norma constitucional 177 párrafo tercero, que prevé  que “Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá”, a fin de garantizar las prestaciones efectivas de la seguridad social; esto en la medida que los ingresos así lo permitan, pues el estado tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho (resolución Nº 2011015760).

 

Conclusión:

 

Por las razones expuestas, especialmente al no cumplirse con el presupuesto de admisibilidad que exige el artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción planteada resulta inadmisible por falta de legitimación del promovente, y por ende, improcedente y así debe declararse.

 

Y en caso de que ese Tribunal acuerde valorar por el fondo la presente acción, consideramos que en el contexto explicado de ruptura del monopolio y de subsecuente apertura del mercado de seguros a la competencia privada, producto de los compromisos jurídico-internacionales adquiridos por el país con la suscripción del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos –aprobado por  Ley No. 8622 del 21 de noviembre de 2007-, el artículo 11 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros (INS) -Nº 12 e 30 de octubre de 1924, reformado por el artículo 52 de la Ley Reguladora de Seguros –Nº 8653 de 22 de julio de 2008-, en cuanto deroga implícitamente para el caso específico del INS, la contribución económica extraordinaria  establecida por el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador –Nº 7983 de 16 de febrero de 2000- (hasta del 15% de las utilidades de las empresas públicas del Estado), se constituye en una norma constitucionalmente  válida, que no violenta los artículos 50, 73 y 74 constitucionales, por la que optó técnica y políticamente el legislador, al considerarla necesaria, útil, idónea y proporcional, a fin de fortalecer al INS para que pudiera participar, en igualdad de condiciones, en un mercado competitivo; facultándolo para invertir sus provisiones y reservas en condiciones más favorables, a fin de capitalizar sus utilidades, pues al final de cuentas la actividad aseguradora es actividad financiera, y por ende, liberándolo de cargas económicas extraordinarias desligadas de su actividad comercial       y que por demás, no son exigibles al resto de sus competidores.

 

Por tanto, se recomienda declarar sin lugar la presente acción en todos sus extremos.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en el primer piso de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto, sita en San José, avenida 2 y 6, calle 13.

San José, 30 de enero de 2013.

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República

 

 

LGBH/