SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Consulta judicial de constitucionalidad planteada por el Juzgado de Trabajo de Heredia con respecto a los artículos 507 y 511 del Código de Trabajo.  En la consulta se afirma que dichas normas incurren en una inconstitucionalidad por omisión, pues no definen, con claridad y certeza, cuál es el número, proporción o porcentaje de trabajadores que debe apoyar un conflicto colectivo para que sea susceptible de someterse al trámite judicial de conciliación al que se refieren los artículos 507 y siguientes del Código de Trabajo.

Expediente n.°  12-14637-0007-CO.

Informante: Julio César Mesén Montoya.

Señores (as) Magistrados (as):

            Quien suscribe, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor de edad, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA según acuerdo único, del artículo IV, de la sesión ordinaria n.° 1, del 8 de mayo del 2010, tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.° 111 del 9 de junio del 2010, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa n.° 6446-10-11, adoptado en la sesión ordinaria n.° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222, del 16 de noviembre de 2010, con respeto manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la consulta de constitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

I.-        ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

De conformidad con el artículo 102 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la consulta judicial de constitucionalidad debe realizarla el Juez cuando “… tuviere dudas fundadas sobre la constitucionalidad de una norma o acto que deba aplicar, o de un acto, conducta u omisión que deba juzgar en un caso sometido a su conocimiento.”

En criterio de este Órgano Asesor, la consulta de constitucionalidad sobre la cual versa este informe reúne los requisitos de admisibilidad previstos en la norma citada, toda vez que las disposiciones cuestionadas resultan de aplicación en el caso concreto sometido a conocimiento del consultante.

II.-       ALCANCES DE LA CONSULTA Y ARGUMENTOS DEL CONSULTANTE

            El señor Juez de Trabajo de Heredia, dentro del proceso que se tramita bajo el expediente n.° 12-246-505-LA (que es un conflicto colectivo de trabajo interpuesto por los trabajadores de la empresa K-9 Internacional S.A., contra su patrono) plantea una consulta de constitucionalidad en relación con los artículos 507 y 5011 del Código de Trabajo.  Dichas normas se encuentran ubicadas en el Título Sétimo: “De la Jurisdicción Especial de Trabajo”; Capítulo III: “Del Procedimiento en la Resolución de los Conflictos Colectivos de carácter Económico Social”; Sección II: “Del Procedimiento de Conciliación”.  Su texto es el siguiente:

“Artículo 507.- Cuando en un lugar de trabajo se produzca una cuestión susceptible de provocar uno de los conflictos colectivos de carácter económico y social a que se refiere el Título Sexto, los interesados nombrarán entre ellos una delegación de dos o tres miembros que deberán conocer muy bien las causas de la inconformidad y estar provistos de poder suficiente para firmar cualquier arreglo”.

“Artículo 511.- El pliego de peticiones expondrá claramente en qué consisten éstas y a quién o a quiénes se dirigen, cuáles son las quejas, el número de patronos o de trabajadores que las apoyan, la situación exacta de los lugares de trabajo donde ha surgido la controversia, la cantidad de trabajadores que en éstos prestan sus servicios, el nombre y apellidos de los delegados y la fecha.

En el mismo pliego de peticiones los delegados señalarán casa para oír notificaciones en la población donde tiene su asiento el Juzgado o en las cercanías del lugar de trabajo donde está ocurriendo el conflicto; y podrán designar un asesor, con facultades suficientes para que les ayude a mejor cumplir su cometido”.

            Manifiesta el consultante que en el proceso judicial que sirve de base a esta consulta, el Juzgado de Trabajo de Heredia rechazó de plano la solicitud de apertura de un conflicto económico social presentado por los trabajadores de la empresa Seguridad K-9 Internacional S.A., toda vez que no se acreditó que esa solicitud estuviese respaldada, al menos, por la mitad más uno de la totalidad de trabajadores.  Indica que a pesar de ello, el Tribunal de Trabajo de Heredia, al resolver una apelación planteada por los representantes de los trabajadores, revocó la decisión de primera instancia, argumentando que los artículos 507 y 511 del Código de Trabajo no establecen un número, proporción, o porcentaje de trabajadores que deban apoyar un conflicto económico social para que ese conflicto sea admisible en sede judicial.

            Estima el señor Juez consultante que la omisión legislativa en que incurren los artículos 507 y 511 del Código de Trabajo (relacionada con el apoyo mínimo de un conflicto colectivo de trabajo para su admisibilidad en la vía judicial) viola el principio constitucional de seguridad jurídica, el cual goza de pleno respaldo y consolidación en la jurisprudencia vinculante de esa Sala.  Agrega que es dudoso y cuestionable, que el Código de Trabajo de Costa Rica no contenga el número, porcentaje o proporción clara, definida y expresa de trabajadores que debe apoyar el conflicto de carácter económico social, pues ello impide al Juez de Trabajo determinar si dicho conflicto existe, o si se trata de disconformidades de un grupo reducido o exiguo de trabajadores que no representa a la mayoría de los empleados del patrono.

            Sostiene que el principio constitucional de seguridad jurídica exige que hayan reglas claras y definidas, para que los sujetos sepan cuáles son los requisitos para poder ejercer los derechos subjetivos que les reconoce el ordenamiento jurídico y sepan también cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan del ejercicio de tales derechos.

            Indica que el ejercicio de un derecho, como el de gestionar y obtener mejores condiciones laborales, presupone que el Código de Trabajo establezca los requisitos de admisibilidad bajo los cuales un grupo de trabajadores que verdaderamente represente los intereses de la gran mayoría de los demás empleados, pueda gestionar frente al patrono, con la intermediación del Juez de Trabajo, para la implementación de mejores condiciones a lo interno de la organización empresarial.  Manifiesta que a raíz de la omisión señalada, cualquier número de trabajadores, por exiguo o ínfimo que sea, tiene la capacidad y la legitimación para plantear, en sede judicial, un conflicto de carácter económico social.

            Afirma que como consecuencia de la omisión legislativa cuestionada, surgen interpretaciones jurídicas y sentencias contrapuestas, las cuales reflejan la inseguridad jurídica que se genera con ello.

III.-     SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN

El argumento principal de la consulta de constitucionalidad sobre la cual se nos confiere audiencia, gira en torno a la posible existencia de una inconstitucionalidad por omisión en las normas que regulan el procedimiento judicial para la atención de un conflicto colectivo de carácter económico social.

La inconstitucionalidad por omisión ha sido definida como “… una falta de desarrollo por parte de los poderes públicos con potestad normativa, durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas constitucionales de obligatorio desarrollo, de forma tal que se impida su eficaz aplicación”.  (OROZCO SOLANO, Víctor; y PATIÑO, Silvia, La Inconstitucionalidad por Omisión, Santo Domingo, República Dominicana, CONAEJ, 2008, p. 145.

Es importante acotar que no toda ausencia de desarrollo legislativo puede ser catalogada como una inconstitucionalidad por omisión.  Esta última existe únicamente cuando el legislador incumple mandatos constitucionales específicos y concretos.

En el fondo, lo que se pretende impedir es que el legislador, con su inercia, obstaculice la voluntad expresa y manifiesta del constituyente.  Sobre el punto, la doctrina ha indicado:

"… ha de quedar claro que no toda actitud silente del legislador constituye un acto inconstitucional. Su silencio no está reglado como el de la Administración Pública, ni prohibido en toda ocasión como el de los jueces y tribunal. Al legislador le cabe callar sin por ello contrariar la Constitución ni tener que hacerlo arrostrando ciertas consecuencias regladas. El silencio del legislador sólo se transforma en una omisión contraria a la Constitución, y este es uno de los pilares de este libro, si el legislador con su silencio desplaza al Pueblo soberano y se transforma en poder constituyente, es decir, si con su silencio altera el contenido normativo de la Constitución. Y esa transformación sólo tiene lugar cuando la norma constitucional, es decir, la voluntad normativa del Pueblo soberano, ha decidido que determinada realidad se configure jurídicamente de cierta forma y el legislador con su silencio crea situaciones contrarias a lo querido por el soberano...". I, VILLAVERDE MENÉNDEZ: La inconstitucionalidad por omisión, McGraw-Hill/Interamericana de España S.A.U., 1997, pp. 3-4. La cursiva es del original.

El efecto práctico de la figura de la inconstitucionalidad por omisión es imponer el cumplimiento de las disposiciones, con valor normativo, previstas en la Constitución.  No se trata de que el Poder Judicial imponga al legislativo la obligación de legislar, o de hacerlo de determinada forma, sino de que el Poder Judicial haga cumplir la obligación, impuesta constitucionalmente al legislador, de emitir determinada normativa.   Sobre el punto, esa Sala, en su sentencia n.° 1001-2008 de las 14:54 horas del 23 de enero de 2008, indicó lo siguiente:

“… es oportuno recordar que la omisión que tiene relevancia constitucional y que por tanto puede impugnarse ante esta jurisdicción, es aquella que se configura al ser confrontada con un deber u obligación prevista directa y expresamente en el Derecho de la Constitución (ver en este sentido la sentencia Nº 2002-04394 de las 16:24 horas del 14 de mayo del 2002), que no ha sido observado o cumplido por el órgano dotado de potestad normativa durante un tiempo razonablemente prolongado, lo que impide a su vez el cumplimiento de las normas constitucionales de las cuales irradia el mandato. El contenido de la inconstitucionalidad por omisión parte de la idea de que el constituyente le ha conferido un “mandato al legislador” y, por consiguiente, éste no puede excusarse de crear o desarrollar la ‘norma ordenada’ en virtud de su facultad discrecional de legislar. Por ello, al no cumplir lo dispuesto en la Constitución incurre en una omisión que la lesiona, pues tal negativa imposibilita dotar de plena eficacia al precepto que contiene la orden expresa o implícita para el legislador. De ahí que ese mandato sea diferente a la libertad general de legislar que caracteriza la gestión del legislador.”

De lo expuesto se desprende que tanto doctrinal, como jurisprudencialmente, se encuentra consolidada la tesis según la cual, la declaratoria de una inconstitucionalidad por omisión requiere una orden constitucional de legislar no satisfecha por el legislador.

IV.-     LA INEXISTENCIA DE UNA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN EN LA SITUACIÓN EN ESTUDIO

A juicio de este Órgano Asesor, en el presente asunto no se presenta la inconstitucionalidad por omisión que se acusa, toda vez que no existe un mandato expreso en la Constitución que obligue al legislador a fijar un mínimo de apoyo de los trabajadores de una empresa para la admisibilidad, en vía judicial, de un conflicto colectivo de trabajo.

Si bien podría considerarse conveniente la fijación de ese apoyo mínimo, lo cierto es que esas consideraciones de conveniencia corren por cuenta del legislador, quien está en posibilidad de decidir si emite o no una norma en ese sentido.

Obsérvese incluso que el Tribunal Superior de Trabajo de Heredia, en la sentencia en la que decidió revocar la inadmisibilidad declarada por el Juez consultante (sentencia n.° 177-03-2012 de las 9:45 horas del 27 de julio de 2012, visible a folio 21 del expediente judicial remitido a esa Sala junto con la consulta), estimó que existe una justificación para no exigir un porcentaje mínimo de apoyo al conflicto, justificación que consiste en evitar que el patrono tome represalias contra un número elevado de trabajadores:

“El hecho de que muchos trabajadores no firmen el pliego, no excluye que no apoyen el movimiento, puesto las reglas de experiencias (sic.), nos indican que en el sector privado, los trabajadores tienen menor rango de estabilidad laboral, en comparación con un trabajador del sector público.  Es plausible un sentimiento de temor a firmar un pliego de peticiones, ante la necesidad de conservar su trabajo.  Sin perjuicio de que una vez iniciado el procedimiento se determine la verdadera naturaleza del conflicto y su grado de apoyo.  Porque de ajustarnos a un criterio restrictivo y riguroso in limine litis, se podrían afectar y limitar los principios de tutela judicial efectiva, de la libertad sindical, y los derechos colectivos de los trabajadores; los cuales ostentan el grado de derechos humanos de segunda generación. Reconocidos a nivel internacional en diferentes convenios sobre derechos humanos y convenios de la Organización Internacional de Trabajo, u en nuestro ordenamiento jurídico.”

            De la transcripción anterior se colige que lo que existe en este caso es una discusión acerca de la conveniencia de exigir un determinado porcentaje de apoyo para admitir judicialmente un conflicto colectivo de trabajo; de ahí que ante la ausencia de un mandato claro en la Constitución para legislar en uno u otro sentido, no podría afirmarse la existencia de una inconstitucionalidad por omisión.

Interesa traer de nuevo a colación la línea jurisprudencial trazada por esa Sala en el sentido de que solo hay inconstitucionalidad por omisión cuando el legislador incumple un mandato expreso contenido en la Constitución:

“… no toda omisión legislativa es inconstitucional per se. Lo son aquellas que derivan del incumplimiento de mandatos constitucionales legislativos en sentido estricto, esto es, del no cumplimiento de normas que de forma concreta y clara vinculan al legislador. Estas surgen a partir de la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación. Pero en estos supuestos, la omisión por parte del legislador no consiste en un simple no hacer, sino que se trata de no hacer algo normativamente determinado, es decir, de un deber jurídico a cargo del legislador cuya omisión resulte jurídicamente incompatible para que ésta pudiera ser calificada como más que una simple inactividad legislativa.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 1739-2008 de las 14:56 horas del 6 de febrero de 2008).

En el asunto bajo análisis, el consultante alega que la inconstitucionalidad por omisión se produce por el quebranto del principio de seguridad jurídica, pues el Juez de Trabajo, de previo a admitir el conflicto colectivo para llevar a cabo el trámite al que se refieren los artículos 507 y siguientes del Código de Trabajo, desconoce si se trata de un verdadero conflicto colectivo, o si más bien se está en presencia de una inconformidad de un grupo exiguo o ínfimo de trabajadores.

Si bien es cierto, la argumentación del consultante es respetable, también lo es que en su planteamiento no menciona la obligación constitucional concreta de legislar que se está infringiendo.  Esa obligación, insistimos, no podría encontrarse en la posible violación de un principio general de seguridad jurídica, pues para garantizar el cumplimiento de ese principio, el legislador tiene un margen de apreciación que no podría ser direccionado con carácter obligatorio por esa Sala sin exceder sus competencias.

V.-       CONCLUSIÓN

Con base en lo expuesto, este Órgano Asesor sugiere a la Sala Constitucional evacuar la consulta de constitucionalidad sobre la cual versa este informe en el sentido de que los artículos 507 y 511 del Código de Trabajo no presentan la inconstitucionalidad por omisión que les atribuye el consultante.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la  Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 3 de diciembre de 2012.

Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA GENERAL