SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

PROMOVENTE: XXX

CONTRA: ARTÍCULO 131 INCISO G) Y EL ARTÍCULO 132 INCISO L) DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES

EXPEDIENTE N° 12-02823-0007-CO

Informante: Silvia Patiño Cruz

Señora y señores Magistrados:

 

La suscrita, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010, tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, dentro del plazo conferido evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República mediante resolución de las 14:53 horas del 10 de mayo de 2012, notificada el día 15 de mayo siguiente, en los siguientes términos:

 

I.              OBJETO DE LA ACCIÓN

 

El accionante solicita a la Sala Constitucional que declare la inconstitucionalidad  de lo dispuesto en los artículos 131 inciso g) y 132 inciso l) de la  Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que establecen lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 131.-

Se impondrá una multa de un setenta y cinco por ciento (75%) de un salario base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1 ” , que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

(…)

g) A quien conduzca un vehículo que no esté al día en el pago de los derechos de circulación o del seguro obligatorio de vehículos.

(…)”

 

ARTÍCULO 132 .-

“Se impondrá una multa del cincuenta por ciento (50%) del salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República , aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se comete la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

(…)

l) A quien conduzca un vehículo que sin justificación alguna no porte las placas reglamentarias.

(…)”

 

Considera que dichos artículos resultan inconstitucionales, pues establecen multas confiscatorias, que violentan los principios de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad y el derecho al trabajo. Además, reclama que  se le niega el principio de doble instancia pues no puede impugnar la decisión en vía judicial, además que se le castiga dos veces por el mismo hecho, pues no sólo se impone la multa, sino que además se imponen sanciones conexas como el rebajo de los puntos de la licencia.

 

II.         SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE

 

El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, siendo uno de ellos la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial, incluso de hábeas corpus o de amparo, en el que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado.

 

En este caso, se observa que el asunto previo lo constituye el recurso de amparo número 12-00638-0007-CO, interpuesto por el aquí accionante contra el Consejo de Seguridad Vial, en el cual impugna las boletas de tránsito número 2011-0030776 por infringir el artículo 131 inciso g de la Ley de Tránsito y número 2011-0030777 por infringir el artículo 132 inciso l) de dicha ley.

 

Constata este órgano asesor además, que dentro del recurso de amparo indicado, la Sala Constitucional otorgó por resolución de las 13:36 horas del 2 de febrero de 2012, un plazo de quince días hábiles al recurrente para que dentro de él interpusiera la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que en principio, la legitimación del accionante proviene de la propia decisión de la Sala, al considerar que el recurso de amparo constituye el asunto previo dispuesto en el numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

No obstante lo anterior, debemos señalar que en oportunidades anteriores la Sala Constitucional ha estimado, que el tema planteado por el recurrente en el recurso de amparo excede la naturaleza sumaria de dicha vía, y corresponde ser conocido por las autoridades administrativas en primera instancia, y por la jurisdicción de tránsito en segunda instancia, por ser la vía especializada para tal materia. Ejemplo de ello lo constituye la sentencia 2002-10795 de las 15:00 horas del 14 de noviembre del 2002 en la cual indicó en lo conducente:

 

“Es improcedente que esta Sala se pronuncie al respecto, pues, determinar si efectivamente se ha configurado la supuesta infracción a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y esta es imputable al recurrente, por haberse provocado ruido, gases y/o humo más allá de los límites establecidos, excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo, proceso en el cual no es material ni razonablemente posible entrar a un complicado sistema probatorio o a un análisis de hechos que vaya más allá de los actos impugnados en si, circunscribiéndose más bien a las hipótesis fácticas en que esos actos se fundan, como ocurre en este caso, en que este Tribunal no esta (sic) en posibilidad de determinar la procedencia de la boleta de citación y el retiro de las placas. Máxime que dicho acto no constituye un acto definitivo, por el contrario es el acto a partir del cual el recurrente tiene la posibilidad de ejercer la defensa de sus intereses en la vía jurisdiccional correspondiente. En este sentido, si el recurrente está disconforme con dicha boleta de citación, podrá comparecer ante la autoridad jurisdiccional que le competa conocer de la materia de tránsito en dicho territorio, ello dentro del plazo previsto por ley, a afectos de manifestar su discrepancia.

 

En igual sentido en la sentencia 2003-04752 de las 9:45 horas del 30 de mayo del 2003, la Sala indicó:

 

“… esta jurisdicción no es la competente para conocer y resolver sobre la queja que plantea en contra de la actuación de la autoridad recurrida, ni tampoco posee competencia para determinar a ciencia cierta si los hechos que se acusan en las boletas de citación confeccionadas son verídicos o no, ya que para ello existen los mecanismos legales y las instancias judiciales a quienes constitucional y legalmente les corresponde conocer y resolver sobre este tipo de conflictos. Por ello, si a bien lo tiene el amparado, podrá acudir al Juzgado de Tránsito de la jurisdicción que corresponda, a fin de plantear ahí su disconformidad con las boletas de citación que le fueron confeccionada a las unidades de transporte público placas SJB-7248 y SJB-5429, de la empresa amparada y el petente respectivamente, ya que este Tribunal no es a quien le corresponde resolver en definitiva sobre el asunto planteado.

 

De igual forma la sentencia 2003-10938 de las 12:26 horas del 26 de setiembre de 2003, la Sala reiteró los dos criterios señalados, indicando en lo que interesa:

 

“este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada. De esta forma, conforme lo que ha sido la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a este tema, no corresponde determinar en esta sede si se ha configurado la infracción de tránsito imputada en la correspondiente boleta de citación, ni tampoco le corresponde verificar si el vehículo en cuestión cumple los requisitos exigidos por nuestro ordenamiento jurídico para autorizar su circulación, como sería, en este caso, que no infrinja los límites establecidos en cuanto a emisiones de gases o humo, pues todo ello es ajeno a su ámbito de competencia. En todo caso, como también ha indicado este Tribunal, la respectiva boleta de citación no constituye un acto definitivo; por el contrario, es el acto a partir del cual el supuesto infractor tiene la posibilidad de ejercer la defensa de sus intereses en la vía jurisdiccional correspondiente, por lo que si está disconforme con lo actuado por las autoridades de tránsito o con la procedencia de la boleta en cuestión, entonces podrá comparecer ante la autoridad jurisdiccional que le competa conocer de la materia de tránsito en dicho territorio, a afectos de que se tramité el procedimiento previsto expresamente por nuestro ordenamiento jurídico para conocer justamente de estos extremos, de forma que sea la jurisdicción de tránsito la que resuelva –con la amplitud probatoria requerida- sobre la existencia de la infracción imputada y la validez de lo actuado por las autoridades de tránsito. Por lo que el recurrente podrá plantear sus reparos en la vía jurisdiccional señalada. Lo anterior sin perjuicio, claro está, que si el recurrente considera que los recurridos no cumplieron debidamente sus funciones o abusaron de sus cargos, entonces pueda interponer la respectiva denuncia ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a efectos de que se investiguen los hechos y se determine si procede aplicar el correspondiente régimen disciplinario. En razón de lo antes indicado, lo que procede en el caso en estudio –conforme lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- es rechazar de plano el recurso, como al efecto se declara.

 

De las sentencias parcialmente citadas, se logra concluir que si la Sala Constitucional mantiene el criterio en ellas descrito, el recurso de amparo que sirve de base a la presente acción de inconstitucionalidad no sería un medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado, toda vez que lo correcto sería su rechazo por plantearse en él una materia que corresponde ser conocida en la jurisdicción ordinaria correspondiente.

Dado lo anterior, se solicita a la Sala valorar si existe legitimación suficiente del accionante para plantear la presente acción.

 

III.        SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y DOBLE INSTANCIA

 

El primer reclamo del accionante lo es por cuanto considera que la Ley de Tránsito establece un procedimiento de impugnación ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas del COSEVI, que resulta definitivo, pues pone fin al procedimiento y es ejecutado de inmediato, sin posibilidad de impugnación en vía judicial, lo cual estima violatorio de su derecho de defensa y doble instancia, pues la Administración se convierte en juez y parte.

 

Del reclamo de la accionante, este órgano asesor logra desprender que no lo plantea como una omisión derivada de las normas impugnadas, sino más bien de la totalidad de la Ley de Tránsito. No obstante lo anterior, en el auto de curso de la presente acción de inconstitucionalidad la Sala Constitucional únicamente dio traslado sobre los artículos 131 inciso g) y 132 inciso l) de la Ley de Tránsito, por lo que debemos llamar la atención sobre este aspecto.

 

Por otro lado, aun cuando señala una violación al principio de doble instancia (que se reconoce únicamente en sede penal), en realidad lo que solicita el accionante es la habilitación de la vía judicial para impugnar las decisiones tomadas en vía administrativa, como parte del principio de tutela judicial efectiva.

 

Al respecto, debemos señalar en primer lugar que el accionante parte de una simple eventualidad o suposición, que no resulta constatable, pues a la fecha, no consta que haya presentado impugnación alguna en la vía judicial que haya sido rechazada de plano, motivo por el cual en criterio de este órgano asesor, no se encuentra legitimada para plantear su reclamo en cuanto a este extremo.

 

A pesar de lo anterior y en cuanto al fondo de este reclamo, debemos señalar que los artículos 149, 151, 152 y 184 de la Ley 7331 del 13 de abril de 1993 y sus reformas, se refieren al levantamiento de las boletas de citación emitidas por una autoridad de tránsito contra las infracciones sancionadas con multas fijas, así como al procedimiento a seguir para impugnarlas. Señalan dichos artículos:

 

“ARTÍCULO 149.—En el caso de las infracciones sancionadas con multa fija y las que conlleven el retiro de la circulación del vehículo o su inmovilización, siempre que no se haya producido un accidente, el inspector de tránsito deberá confeccionar una boleta de citación. En esta boleta se consignarán el nombre del supuesto infractor, su número de cédula, las calidades y la dirección del domicilio; asimismo, el enunciado de los artículos infringidos, el monto de la multa y la autoridad a la que se pone a la orden el vehículo retirado o inmovilizado, así como dónde serán depositados este o sus placas, cuando corresponda.

 

En caso de que existan testigos, se consignarán todos los datos relativos a ellos, quienes estarán obligados a suministrar la información que se les solicite. De rehusarse alguno a brindar sus datos de identificación, el oficial actuante deberá denunciarlo al juez contravencional, para que sea juzgado por la contravención que establezca el Código Penal.

 

    La boleta de citación deberá contener impresa la advertencia al infractor sobre las consecuencias legales que apareja la renuncia a la apelación de la boleta de citación, así como las consecuencias derivadas de la falta de pago de la multa, dentro del plazo establecido en el artículo 184 de esta Ley.

ARTÍCULO 151.- La boleta de citación, debidamente levantada, será trasladada al Cosevi para su anotación provisional en el asiento de la licencia de conducir del infractor. Dicha anotación se consignará, de manera definitiva, cuando el supuesto infractor no haya interpuesto recurso alguno dentro del plazo establecido por el artículo 152 de esta Ley, o este haya sido desestimado en la vía administrativa.

 

ARTÍCULO 152.- El supuesto infractor podrá recurrir ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del Cosevi o ante los funcionarios acreditados de dicha Unidad, en las delegaciones que corresponda, de acuerdo con la competencia territorial en que se levantó la boleta de citación y dentro del plazo improrrogable de diez (10) días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a la confección de la boleta.

 

Para tal efecto, el oficial de tránsito deberá indicar, obligatoriamente, en la boleta al supuesto infractor, en qué lugar puede presentar su recurso.

 

El supuesto infractor deberá indicar en su recurso, los motivos de este, así como la prueba de descargo que estime oportuna.

 

Cuando se trate de personas menores de edad, la impugnación puede ser presentada por él mismo, por sus padres o representantes legales.”

 

“ARTÍCULO 184.— Las multas por las infracciones de la presente Ley y sus recargos, deberán cancelarse dentro de los ocho días hábiles siguientes a su firmeza.

 

Si la multa y los demás cargos no son pagados dentro del plazo indicado, devengarán intereses moratorios equivalentes al tres por ciento (3%) mensual sobre el monto original, hasta un máximo del treinta y seis por ciento (36%), lo cual deberá ser advertido en la boleta de citación.”

 

Vistas las normas citadas, podemos señalar que la Ley de Tránsito prevé que ante una infracción que no produzca un accidente, sea el oficial de tránsito el que levante la boleta de citación al infractor, el cual tiene un plazo de diez días para impugnarla ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del COSEVI. Si dicha impugnación no se realiza en el plazo indicado o si la boleta queda firme al desestimarse el recurso, el infractor cuenta con un plazo de ocho días hábiles para cancelar la multa fijada, pues de lo contrario empiezan a correr intereses del 3% mensual.

 

De lo anterior, se desprende que lo que el legislador previó para estos casos es un procedimiento inicial en vía administrativa, pues comienza con el levantamiento de la boleta por parte del oficial e incluye la posibilidad de impugnación ante una dependencia del COSEVI.

 

Por el contrario, en los casos en que se produzcan infracciones por colisión, el legislador previó un procedimiento inicial en vía judicial, incluyendo la jurisdicción de los Juzgados de Tránsito cuando dicha colisión no implique la comisión de un delito (artículo 147 de la Ley de Tránsito), y la jurisdicción penal cuando exista posibilidad de que se haya cometido delito al momento de la misma (artículo 148 de la Ley).

 

No obstante lo anterior, el hecho de que la Ley de Tránsito no haya previsto en forma expresa que la decisión tomada en vía administrativa para los casos de multas fijas pueda ser llevada a la sede judicial, no implica que se esté cerrando tal posibilidad al administrado ni hace que la Ley sea inconstitucional por omisión.

 

A partir de los principios de tutela judicial efectiva y justicia pronta y cumplida, contenidos en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, no podría impedirse a un administrado revisar una actuación u omisión administrativa en la vía judicial. Sin embargo, a criterio de este órgano asesor el hecho de que la Ley de Tránsito no indique expresamente tal posibilidad, no implica que la esté negando.

 

En esa línea, ya la Sala Constitucional en la sentencia 6348-2011, ha señalado que las infracciones de tránsito, por tratarse de actos administrativos, también son revisables en la vía contenciosa administrativa. Y es precisamente por tal motivo, que la fecha el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo se encuentra tramitando múltiples asuntos en esta materia.

 

Por otro lado, debemos indicar que el principio de imparcialidad de la Administración no se rompe por el hecho de que sea juez y parte, como lo señala el accionante. Así quedó consignado en la sentencia de la Sala Constitucional N.° 13926-2006 de las 14:44 horas del 20 de setiembre de 2006, que señala que “los procedimientos administrativos tienen una especial connotación, toda vez que en ellos, efectivamente, la Administración asume dos roles importantes, el de juez y parte, ya que le corresponde la instrucción de los asuntos, y también la decisión del mismo; sin que ello pueda estimarse violatorio del principio de la imparcialidad, porque precisamente se trata de una justicia que se inserta en el ámbito administrativo…”

 

Por lo anterior, consideramos que este extremo debe ser desestimado.

 

IV. SOBRE EL CRITERIO SOSTENIDO POR ESTE ÓRGANO ASESOR EN CUANTO A LA RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DEL MONTO DE LA MULTA IMPUGNADA

 

Los artículos 131 inciso g) y 132 inciso l) de la Ley de Tránsito establecen respectivamente, multas del 75% y 50% del salario base mensual correspondiente al Auxiliar Administrativo 1, de la relación de puestos del Poder Judicial, a aquellos conductores que no estén al día en el pago de los derechos de circulación o del seguro obligatorio de vehículos y que no porten las placas reglamentarias.

 

            El accionante considera desproporcionadas e irrazonables dichas multas, además de confiscatorias y violatorias del derecho de igualdad y el derecho al trabajo.

 

Sobre el tema que nos ocupa en esta acción, este órgano asesor ya se ha pronunciado en casos similares y no existiendo criterio alguno que justifique cambiar nuestra posición, pasaremos a señalar los motivos por los cuales no se estima que dicha multa sea confiscatoria desde el punto de vista del Derecho de la Constitución.

 

Al respecto, debemos indicar que si bien la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de sanciones, ha señalado en algunas ocasiones, especialmente en materia tributaria, que una norma es irrazonable y violatoria al principio de igualdad cuando se establece una sanción fija, sin que existan diferentes niveles de multa que atiendan a las particularidades de cada caso concreto (ver por ejemplo sentencia 2000-08744 de las 14:47 horas del 4 de octubre de 2000), consideramos que ello no debe resultar aplicable a casos como el aquí cuestionado. 

 

En este caso, el acto de conducir con un vehículo sin derechos de circulación, seguro obligatorio de vehículos o placas reglamentarias, constituye uno de mera constatación, que no permite atenuaciones, y que por tal razón, amerita la existencia de una única sanción, pues no es que el conductor pueda escoger entre varias posibilidades y que por ende, se deba valorar entre diferentes posibles sanciones, pues únicamente existe una actuación posible para evitar la multa, y es conducir con un vehículo en regla.

 

El hecho de que la norma establezca una única sanción en este caso, no resulta lesivo del principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues como se indicó, se requiere de una única actuación posible de parte del conductor.

 

Resulta muy difícil establecer cuál es el monto “proporcional y razonable” para conductas graves en carretera, y además existe una clara intención del legislador de crear sanciones disuasivas para toda la población dada la problemática existente. De ahí que la fijación de estas multas o incluso su reducción por parte del legislador, es un tema de oportunidad, pues responde a la prioridad o grado de atención que considere oportuno fijar para proteger bienes jurídicos como la vida y la seguridad de las personas.

 

De igual forma realizando el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la norma, este órgano asesor considera que si bien el monto de las multas puede considerarse alto, ello no significa necesariamente que sea confiscatorio. Debe tomarse en consideración que según el Decreto 36637-MTSS del 21 de junio de 2011, que es la “Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1° de julio de 2011 (Aumento Salarial II semestre 2011 Sector Privado)”, el salario mensual de los trabajadores no calificados es de ¢ 228.057,56, en otras palabras, es muy superior al 50% del salario base mensual y ligeramente superior al 75% del salario correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial.

 

Lo anterior significa que si bien en algunos casos la multa impuesta puede significar un sacrificio personal y familiar muy alto, no pareciera llegar al punto de ser confiscatorio en los términos dispuestos por el artículo 40 de la Constitución Política.

 

Si bien puede entenderse que dicha multa puede resultar un impacto muy fuerte en las finanzas familiares de la mayoría de los trabajadores, es precisamente a través de dicho monto que se pretende alcanzar el fin disuasivo que pretende el legislador, tomando en cuenta que a través de las mismas se pretende asegurar que los vehículos circulen en regla en carretera.

 

Por otro lado, sería imposible para las autoridades de tránsito valorar al momento de confeccionar la boleta, la capacidad económica del infractor para efectos de fijar la multa, el cual en todo caso es el que se coloca en la situación que reclama al infringir las normas de la seguridad vial. No estamos en materia impositiva donde la Administración Tributaria puede realizar todo un análisis de las conductas y capacidad contributiva del infractor.

 

La Constitución Política deja al criterio del legislador, establecer el tipo de pena para una conducta determinada, siempre y cuando ésta no sea desproporcionada, irrazonable, perpetua o confiscatoria, lo cual no ocurre con la multa establecida en la norma impugnada, pues si bien es un monto bastante alto, no pareciera que sea en tal grado, que impida al infractor asumir su responsabilidad, tomando en consideración que es muy inferior al salario mínimo del trabajador no calificado. Lo que sí podría la Administración es valorar la posibilidad de llegar a acuerdos de pago con los deudores infractores para difuminar el pago en el tiempo, pero este es un tema que escapa de la valoración de constitucionalidad de la norma que se impugna.

 

De lo anterior, deriva que este órgano asesor no considere que el monto de la multa resulte violatorio del Derecho de la Constitución.

 

V.         SOBRE LOS CRITERIOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN OTROS ASUNTOS SIMILARES

 

A pesar de lo indicado en el apartado anterior, esta Procuraduría no desconoce los criterios que la Sala ha sostenido en materia de sanciones de tránsito. Llama la atención en primer lugar, la sentencia 2011-6805 de las 10:31 horas del 27 de mayo de 2011, en la cual la Sala anuló, la multa establecida por el no uso del cinturón de seguridad. En dicha oportunidad señaló la Sala en lo conducente:

 

“En estos casos, al imponer el Estado una sanción pecuniaria, como ocurre con la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que sanciona una conducta ilícita prevista en Ley formal, el Estado necesariamente debe tomar en cuenta no sólo las condiciones relativas a levedad o gravedad, respetando, en todo momento, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino también la capacidad económica del infractor. No cabe duda de que cuando el Estado impone una multa busca dos objetivos no excluyentes. El primero, castigar al infractor; el segundo, disuadir a los miembros del colectivo a no cometer las infracciones, o dicho de manera positiva, a respetar las normas que se encuentran en la Ley formal. Ahora bien, ambas finalidades no se alcanzan adecuadamente cuando se hace abstracción, en la norma sancionadora, de la capacidad económica del infractor, pues cuando hay una notoria diferencia entre quienes sí pueden pagar la multa y quienes no, debido a sus escasos ingresos, la sanción resulta más onerosa para el infractor económicamente débil, con lo que se vulneran los principios de igualdad y equidad, ampliamente reconocido y garantizados en nuestra Constitución Política –artículo 33- y en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos –artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-. De ahí que debe determinarse en esta acción si existe una sanción de suma gravedad para una gran mayoría de la población del país, con lo que se lesiona importantes valores, principios y derechos constitucionales. A juicio de la Sala sí existen esas infracciones por el tipo de rango de la sanción que se impone, como se detallará más abajo. Desde esta perspectiva, el bloque de Constitucionalidad le impone al legislador, cuando de imponer multas y sanciones se trata, el deber de garantizar una justa y equitativa proporción entre la cuantía de la sanción y las condiciones económicas del sancionado; amen de una justa proporción con las circunstancias de modo, tiempo y lugar de los hechos atribuidos. Para lograr tal propósito, se han diseñado técnicas legislativas como las multas que establecen mínimos y máximos, que le permiten a la Autoridad competente garantizar que la multa que se le impone al infractor tiene necesariamente una estrecha relación con su capacidad económica. Un ejemplo de ello es la multa que se refiere al salario de cada persona, tal y como ocurre con las contravenciones, toda vez que el artículo 53 del Código Penal señala que el juez debe determinar la suma de dinero correspondiente a cada día multa, conforme a la situación económica de la persona condenada, tomando en cuenta su nivel de vida, todos sus ingresos diarios y los gastos razonables para atender tanto sus necesidades como las de su familia. Cada día multa no puede exceder de un cincuenta por ciento (50%) del ingreso diario del sentenciado. En este sentido, la multa va estrechamente vinculada a la capacidad de pago del infractor, así por ejemplo: si a un campesino se le impone el pago de diez multas y su salario es de cinco mil colones, la multa será de cincuenta mil colones; si se trata de un profesional, a quien se le impuso la misma multa, pero su salario es cincuenta mil colones por día, la multa será de quinientos mil colones En esta dirección, se cumpla a cabalidad el principio de igualdad, pues se trata de forma igual a quienes están en situaciones iguales, y en forma desigual, a quienes están en situaciones desiguales, toda vez que no hay mayor injusticia que trata en forma igual a los desiguales. Lo anterior no significa, de ninguna manera, que el Estado no pueda establecer multas fijas, aplicables a todos los miembros de la colectividad; empero, en este su supuesto, la referencia debe ser la capacidad económica de la población de menores ingresos, toda vez que si ello no fuese así, se estaría tratando de forma igual a los desiguales y con ello vulnerando los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, y un principio elemental de equidad. En el caso de las multas de la Ley de Tránsito se incurre en estos quebrantos constitucionales, en vista de que se establecen multas fijas haciendo abstracción de la población económicamente más débil que, por cierto son los más desgraciadamente, a causa de una injusta distribución del ingreso nacional donde, incluso, las últimas tendencias son a la concentración de la riqueza en grupos cada vez más reducidos. Al respecto, en los informes que a continuación se citan encontramos cifras que denotan un claro alejamiento del ideal que se encuentra plasmado en el numeral 50 de la Constitución Política. Con base en la encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo, “Encuesta Nacional de Ingresos y Gasto de Hogar”, del año del 2006, cuya cobertura abarcó los últimos 16 años en el país, se demuestra una profundización de la desigualdad y la ampliación de brechas sumamente graves.

(…)

Dicho lo anterior, no cabe duda que el monto de la multa, que hoy en día es de 237.000 más el 30%, sea la suma de 307.100, impone una restricción más allá de lo razonable a los derechos fundamentales –al patrimonio de las personas-; elige el medio más gravoso, sea de la multa fija y alta, haciendo abstracción de los ingresos reales promedio del mayor número de la población costarricense y; por último, es un acto intrínsecamente injusto, porque afecta el mínimo vital de la persona, lo que le impide llenar las necesidades básicas de él y de su familia.

(…) (La negrita no forma parte del original)

 

Del criterio parcialmente transcrito podemos señalar que la mayoría de la Sala consideró que para imponer una sanción como la aquí establecida, se requiere tomar en cuenta la capacidad económica del infractor. Asimismo, se estimó que lo anterior puede lograrse a través del establecimiento de multas mínimas y máximas, que le permitan a la autoridad competente garantizar que la sanción que se impone tiene una estrecha relación con la capacidad económica de la persona.

 

Iguales criterios se han sostenido en las sentencias 2012-3948 de las 16:28 horas del 21 de marzo de 2012, 2012-3949 de las 16:29 horas del 21 de marzo de 2012 y 2012-3945 de las 16:25 horas del 21 de marzo de 2012, entre otras.

 

Por otro lado, en la sentencia 16614-11 del 2 de diciembre de 2011, dictada en un recurso de amparo, se sostuvo el criterio contrario y la Sala consideró razonable y proporcionada la multa de más de trescientos mil colones por conducir sin licencia o permiso, por considerarla una falta grave. Señaló la Sala en dicha oportunidad:

 

…quién conduce un vehículo sin haber obtenido la licencia de conducir o el permiso temporal incurre en un falta muy grave a nuestro ordenamiento  jurídico, pues no se encuentra capacitado para ello, poniendo incluso en riesgo no solo su vida sino la de otras personas inocentes, motivo por el cual en criterio de ésta Sala el monto impuesto como multa para conducta  tan grave de este tipo, no vulnera los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas.” 

 

Lo anterior, evidencia que para efectos de resolver el presente caso, debe realizarse un análisis de la gravedad o no de la falta cometida.

 

En este caso, solicitamos considerar que la circulación de un vehículo sin placas, derecho de circulación y seguro obligatorio es un hecho muy grave, pues sin ello no puede determinarse un derecho de propiedad válido del conductor, además que se puede poner en riesgo a terceros al no existir un seguro obligatorio.

 

Además, no se está frente a temas tributarios donde es posible valorar la capacidad económica de una persona previo a imponer una multa. Aun en el supuesto de que la Sala obligue al legislador a crear topes mínimos y máximos en la norma, debe tomarse en cuenta que el oficial de tránsito se encuentra ante una infracción a la ley por parte de un conductor, cuya multa debe imponer in situ, por lo que no es posible para dicho funcionario valorar previamente la capacidad económica de una persona a efectos de imponer la multa. No se trata de sanciones de carácter tributario ni penal, sino de un hecho de mera constatación donde sólo es posible una única conducta por parte del conductor. Establecer un rango máximo y mínimo para la multa como lo dispuso la Sala en el primer criterio, dejaría al arbitrio del oficial de tránsito la fijación del monto, pues es imposible que en el sitio pueda corroborarse la capacidad económica del infractor.

 

Aunado a lo anterior, debemos insistir que para que un monto sea irrazonable y desproporcionado desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, este debe resultar confiscatorio. Esta característica no se cumple en este caso, ni siquiera en el supuesto de aquellas personas que ganan el salario mínimo, pues las multas son inferiores a dicho salario.

 

Es cierto que para una persona promedio disponer de ese monto para pagar una multa, puede significar un sacrificio personal y familiar muy alto, pero ese impacto puede ser atenuado a través de otros mecanismos ajenos a la norma en estudio, tal como la posibilidad de que la Administración llegue a arreglos de pago con los infractores, para que de esta forma pueda diluirse en el tiempo el pago de la obligación. Con ello se garantizaría el fin disuasivo de la norma, y por otro, la posibilidad real del infractor de pagar la multa.

Ello no significa sin embargo, que el establecimiento de un monto alto en este caso, llegue a ser confiscatorio, quedando dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa la valoración sobre cuál es la suma que debe fijarse.

 

Por lo anterior, esta Procuraduría considera que las normas impugnadas no resultan contrarias al Derecho de la Constitución.

 

VI.        SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM

 

            El actor considera que los artículos impugnados resultan contrarios al Derecho de la Constitución, por cuanto además de la multa impuesta, establecen otras sanciones conexas, con lo cual se permite el rebajo de los puntos de la licencia, imponiéndose una doble sanción por el mismo hecho.

 

Al respecto, debemos señalar que la norma que impone el rebajo de los puntos de la licencia es el artículo 71 bis de la Ley de Tránsito y no los artículos impugnados por el actor. Dado ello, el actor no está legitimado para invocar la inconstitucionalidad del artículo 71 bis por cuanto no presenta argumento alguno en esta acción de inconstitucionalidad contra dicha norma, ni tampoco la menciona en el asunto previo.

 

A pesar de lo anterior, debemos señalar que el objetivo planteado a partir de la emisión de la Ley 8696, con el sistema de rebajo de puntos de la licencia no es establecer una sanción. El artículo 71 bis señala en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 71 bis.- En el momento de expedirse una licencia, se le asignará, a cada conductor, un total de cincuenta (50) puntos, con el fin de establecer, en lo sucesivo, un mecanismo de control de su desempeño; lo anterior, para determinar las sanciones correspondientes, de constatarse deficiencias derivadas de las infracciones a esta Ley, así como para la ejecución de medidas correctivas dirigidas a la enmienda de su comportamiento y que tiendan a fomentar conductas que fortalezcan la seguridad vial.

(…)

 

De lo anterior se concluye que la deducción del puntaje pretende servir como forma de monitoreo del desempeño de un conductor y sólo ante reiteradas faltas cometidas en carretera se perderá su totalidad. Incluso, el mismo sistema prevé que el conductor recupere sus puntos en caso de no reincidir, tal como establece el numeral 71 ter de la Ley de Tránsito, que señala en lo que interesa:

 

“El conductor que haya perdido menos de treinta (30) puntos por acumulación de infracciones y que no cometa nuevas infracciones que disminuyan su puntaje en el plazo de cuatro (4) años, podrá recuperar la totalidad de los puntos. “

 

De lo anterior, se desprende que el fin del rebajo de los puntos es educativo y no sancionador, como señala el actor.

 

En todo caso, aun partiendo de la hipótesis de que se trate de la imposición de una sanción, debemos señalar que la misma Sala Constitucional ha aceptado que un mismo hecho o infracción a la ley de tránsito pueda provocar varios efectos. En esa línea, en la sentencia 2007-2174 de las 14:44 horas del 20 de febrero de 2007, se indicó en lo conducente:

 

“Del escrito de interposición del recurso, se desprende que el recurrente pretende cuestionar la aplicación del artículo 67 de la Ley de tránsito, particularmente su inciso d) sobre el amparado; el cual establece los requisitos para obtener la licencia de conducir por primera vez. No obstante, el argumento que usa resulta improcedente, pues como se ha señalado en anteriores ocasiones: "... no existe ningún principio o norma constitucional que prohiba establecer varias sanciones diferentes sobre un mismo hecho, según se determine en un mismo proceso seguido al efecto, lo que sí hace la Constitución es prohibir el tener dos o más enjuiciamientos penales diferentes sobre el mismo hecho, lo cual es distinto, y se puede comprobar en aquellos casos en que se sanciona con pena de prisión y multa al mismo tiempo ." (Sentencia número 6699-94 quince horas tres minutos del quince de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.).

 

De lo anterior puede concluirse que no constituye una violación al principio de non bis in idem, la imposición de una multa pecuniaria y el rebajo de los puntos de la licencia, derivados de una misma infracción.

VII.         OTRAS CONSIDERACIONES

 

Finalmente, debemos señalar que la sanción impuesta tampoco resulta violatoria del derecho al trabajo consagrado en el artículo 56 de la Constitución Política, pues la aplicación de un sistema de licencias por puntos y de multas no limita al administrado su derecho a escoger libremente la ocupación en que se desempeñará, sino que lo que pretende es tutelar el bien jurídico de la seguridad vial y los derechos de terceros.

 

Asimismo, se trata de sanciones impuestas a todos los conductores que infringen la Ley de Tránsito, por lo que no podría considerarse lesiva del principio de igualdad, como pretende el accionante.

 

VIII.        CONCLUSIÓN

 

En vista de las anteriores consideraciones, este órgano asesor considera que existen dudas en cuanto a la legitimación del accionante.

 

En cuanto al fondo, no considera este órgano asesor que exista inconstitucionalidad alguna.

 

En la forma expuesta se deja evacuada la audiencia otorgada.

 

Notificaciones: Para atender notificaciones señalo el edificio de la Procuraduría General de la República, primer piso, en la oficina destinada al efecto.

 

San José,  18 de mayo de 2012.

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República