SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

PROMOVENTE: Danilo Gutiérrez Dallanese

CONTRA: artículos 150, 150 bis, 131 A.1, 83 inciso c) y 108 inciso a)  de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril de 1993.

EXPEDIENTE N° 11-012290-0007-CO

 

Informante: Silvia Patiño Cruz

 

Señora y señores Magistrados:

 

La suscrita, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010, tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, dentro del plazo conferido evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República mediante resolución de las 13:52 horas del 21 de octubre de 2011, notificada el día 27 de octubre siguiente, en los siguientes términos:

 

I.         OBJETO DE LA ACCIÓN

 

            El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 150, 150 bis, 131 A.1, 83 inciso c) y 108 inciso a) de la Ley de Tránsito, pues en su criterio establecen una multa desproporcionada por exceso de velocidad, que resulta violatoria del principio de justicia social.

 

            A pesar de la impugnación que realiza, en la presente acción de inconstitucionalidad únicamente puede revisarse lo relativo a la constitucionalidad del artículo 131 inciso a), que es el que se refiere al monto de la multa por velocidad temeraria tipo B, tal como explicaremos en el siguiente apartado.

 

II.        ACERCA DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN.

 

El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, siendo uno de ellos la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado. Cuando el asunto previo es de naturaleza administrativa, esa invocación debe realizarse en la fase de agotamiento de la vía según lo dispone dicha norma.

 

En este caso, se observa que el accionante justifica su legitimación en el procedimiento administrativo iniciado a partir del recurso de apelación que presentó contra la boleta de citación 2011-512363, ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del Consejo de Seguridad Vial. Por ello, debe analizarse si el asunto previo que se menciona, resulta un medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado.

 

Al respecto, se observa que efectivamente el accionante presentó un recurso de apelación contra la boleta indicada, lo cual evidencia un asunto previo en fase de agotamiento de la vía administrativa. Sin embargo, adicional a la existencia de dicho procedimiento, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece la obligación de que el interesado realice la invocación de inconstitucionalidad en el asunto previo, lo cual a criterio de este órgano asesor debe ser una invocación expresa, pues  debe servir para evidenciar que la acción constituye un medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado.

 

En este caso específico, si se observa el recurso de apelación presentado por el interesado en vía administrativa, se evidencia que la invocación de inconstitucionalidad que realiza el aquí accionante, lo es únicamente en cuanto al principio de razonabilidad y proporcionalidad de la multa impuesta. En igual sentido al presentar su acción de inconstitucionalidad, lo único que reclama el accionante es lo relativo al monto de la multa.

 

Dado lo anterior, no tendría legitimación alguna para impugnar lo dispuesto en los artículos 150 y 150 bis de la Ley de Tránsito que se refieren a los partes impersonales, pues no da argumento alguno en ninguna de las dos vías para anular la citada normativa. Lo mismo sucede con lo dispuesto en el artículo 83 inciso c) que se refiere a los márgenes de velocidad permitidos en zonas urbanas y 108 inciso a) que se refiere a la velocidad temeraria tipo B, pues el accionante no señala ni un solo argumento para considerar dichas normas como inconstitucionales.

 

Consecuentemente, la presente acción únicamente debe versar sobre lo dispuesto en el artículo 131 inciso a), que es el que se refiere en forma específica al monto de la multa por velocidad temeraria.

 

Así las cosas, el accionante únicamente está legitimado para impugnar la norma indicada y sobre ella realizaremos el análisis respectivo.

 

III.                  SOBRE EL CRITERIO SOSTENIDO POR ESTE ÓRGANO ASESOR EN CUANTO A LA RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LAS MULTAS ESTABLECIDAS EN LA LEY DE TRÁNSITO

 

El artículo 131 de la Ley de Tránsito se refiere a la multa por conducción temeraria, indicando en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 131.-

Se impondrá una multa de un setenta y cinco por ciento (75%) de un salario base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” , que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) A quien conduzca en forma temeraria, de conformidad con las conductas tipificadas en el artículo 108 de esta Ley.”

 

El accionante considera desproporcionada e irrazonable la multa que se establece en la citada norma, pues se traduce en un monto de 308.205 colones, que  representa una intervención grave a sus intereses económicos familiares y no representa un juicio racional.

 

Sobre el tema que nos ocupa en esta acción, este órgano asesor ya se ha pronunciado en casos similares y no existiendo criterio alguno que justifique cambiar nuestra posición, pasaremos a señalar los motivos por los cuales no se estima que dicha multa sea confiscatoria desde el punto de vista del Derecho de la Constitución.

 

Al respecto, debemos indicar que si bien la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de sanciones, ha señalado en algunas ocasiones, especialmente en materia tributaria, que una norma es irrazonable y violatoria al principio de igualdad cuando se establece una sanción fija, sin que existan diferentes niveles de multa que atiendan a las particularidades de cada caso concreto (ver por ejemplo sentencia 2000-08744 de las 14:47 horas del 4 de octubre de 2000), consideramos que ello no debe resultar aplicable a casos como el aquí cuestionado. 

 

En este caso, el acto de conducir a velocidad temeraria, además de ser un hecho muy grave, constituye uno de mera constatación, que no permite atenuaciones, y que por tal razón, amerita la existencia de una única sanción, pues no es que el conductor pueda escoger entre varias posibilidades y que por ende, se deba valorar entre diferentes posibles sanciones, pues únicamente existe una actuación posible para evitar la multa, y es no exceder los límites de velocidad, mucho menos conducir a velocidad considerada temeraria.

 

El hecho de que la norma establezca una única sanción en este caso, no resulta lesivo del principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues como se indicó, se requiere de una única actuación posible de parte del conductor, que es respetar los límites de velocidad permitida, en aras de proteger su vida y la de terceros.

 

Aun cuando en el caso de la velocidad, pueden establecerse multas escalonadas según la gravedad de la falta, lo cierto es que esto es una potestad que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y no debe ser definido por la Sala Constitucional.

 

Resulta muy difícil establecer cuál es el monto “proporcional y razonable” para conductas tan graves como la velocidad temeraria, y además existe una clara intención del legislador de crear sanciones disuasivas para toda la población dada la problemática existente en carretera. De ahí que la fijación de esta multa o incluso su reducción por parte del legislador, es un tema de oportunidad, pues responde a la prioridad o grado de atención que considere oportuno fijar para proteger bienes jurídicos como la vida y la seguridad de las personas en carretera.

 

De igual forma realizando el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la norma, este órgano asesor considera que si bien el monto de la multa puede considerarse alto, ello no significa necesariamente que sea confiscatorio. Debe tomarse en consideración que según el Decreto 36292-MTSS del 28 de octubre de 2010, que es la “Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1° de enero de 2011 (Aumento Salarial I semestre 2011 Sector Privado)”, el salario mensual de los trabajadores no calificados es de ¢ 220.345,47, en otras palabras, es ligeramente inferior que el 75% del salario de un auxiliar administrativo 1 en el Poder Judicial.

 

Lo anterior significa que el monto de la sanción es equivalente a un poco más del salario de los trabajadores no calificados y si bien en algunos casos puede significar un sacrificio personal y familiar muy alto, no pareciera llegar al punto de ser confiscatorio en los términos dispuestos por el artículo 40 de la Constitución Política.

 

Si bien puede entenderse que dicha multa puede resultar un impacto muy fuerte en las finanzas familiares de la mayoría de los trabajadores, es precisamente a través de dicho monto que se pretende alcanzar el fin disuasivo que pretende el legislador, sobre todo cuando se pretende controlar una actuación temeraria del conductor.

El establecimiento de una multa disuasiva como la que pretende el legislador, no sólo representa un ahorro para el sistema de salud pública en la atención de los accidentes en carretera, sino que lo más importante, reduce el número de muertes que como es público y notorio, a la fecha es un tema alarmante.

 

Por otro lado, sería imposible para las autoridades de tránsito valorar al momento de confeccionar la boleta, la capacidad económica del infractor para efectos de fijar la multa, el cual en todo caso es el que se coloca en la situación que reclama al infringir las normas de la seguridad vial. No estamos en materia impositiva donde la Administración Tributaria puede realizar todo un análisis de las conductas y capacidad contributiva del infractor.

 

La Constitución Política deja al criterio del legislador, establecer el tipo de pena para una conducta determinada, siempre y cuando ésta no sea desproporcionada, irrazonable, perpetua o confiscatoria, lo cual no ocurre con la multa establecida en la norma impugnada, pues si bien es un monto bastante alto, no pareciera que sea en tal grado, que impida al infractor asumir su responsabilidad, tomando en consideración que ligeramente supera un salario mínimo de trabajador no calificado. Lo que sí podría la Administración es valorar la posibilidad de llegar a acuerdos de pago con los deudores infractores para difuminar el pago en el tiempo, pero este es un tema que escapa de la valoración de constitucionalidad de la norma que se impugna.

 

De lo anterior, deriva que este órgano asesor no considere que el monto de la multa resulte violatorio del Derecho de la Constitución sobre todo tomando en cuenta la gravedad de la falta que se sanciona.

 

IV.       SOBRE EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN UN ASUNTO SIMILAR

 

A pesar de lo indicado en el apartado anterior, esta Procuraduría no desconoce que recientemente, la Sala Constitucional –por mayoría- declaró la inconstitucionalidad de una multa similar a la aquí cuestionada. Hablamos de la sentencia 2011-6805 de las 10:31 horas del 27 de mayo de 2011, en la cual la Sala anuló, la multa establecida por el no uso del cinturón de seguridad. En dicha oportunidad señaló la Sala en lo conducente:

 

“En estos casos, al imponer el Estado una sanción pecuniaria, como ocurre con la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que sanciona una conducta ilícita prevista en Ley formal, el Estado necesariamente debe tomar en cuenta no sólo las condiciones relativas a levedad o gravedad, respetando, en todo momento, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino también la capacidad económica del infractor. No cabe duda de que cuando el Estado impone una multa busca dos objetivos no excluyentes. El primero, castigar al infractor; el segundo, disuadir a los miembros del colectivo a no cometer las infracciones, o dicho de manera positiva, a respetar las normas que se encuentran en la Ley formal. Ahora bien, ambas finalidades no se alcanzan adecuadamente cuando se hace abstracción, en la norma sancionadora, de la capacidad económica del infractor, pues cuando hay una notoria diferencia entre quienes sí pueden pagar la multa y quienes no, debido a sus escasos ingresos, la sanción resulta más onerosa para el infractor económicamente débil, con lo que se vulneran los principios de igualdad y equidad, ampliamente reconocido y garantizados en nuestra Constitución Política –artículo 33- y en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos –artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-. De ahí que debe determinarse en esta acción si existe una sanción de suma gravedad para una gran mayoría de la población del país, con lo que se lesiona importantes valores, principios y derechos constitucionales. A juicio de la Sala sí existen esas infracciones por el tipo de rango de la sanción que se impone, como se detallará más abajo. Desde esta perspectiva, el bloque de Constitucionalidad le impone al legislador, cuando de imponer multas y sanciones se trata, el deber de garantizar una justa y equitativa proporción entre la cuantía de la sanción y las condiciones económicas del sancionado; amen de una justa proporción con las circunstancias de modo, tiempo y lugar de los hechos atribuidos. Para lograr tal propósito, se han diseñado técnicas legislativas como las multas que establecen mínimos y máximos, que le permiten a la Autoridad competente garantizar que la multa que se le impone al infractor tiene necesariamente una estrecha relación con su capacidad económica. Un ejemplo de ello es la multa que se refiere al salario de cada persona, tal y como ocurre con las contravenciones, toda vez que el artículo 53 del Código Penal señala que el juez debe determinar la suma de dinero correspondiente a cada día multa, conforme a la situación económica de la persona condenada, tomando en cuenta su nivel de vida, todos sus ingresos diarios y los gastos razonables para atender tanto sus necesidades como las de su familia. Cada día multa no puede exceder de un cincuenta por ciento (50%) del ingreso diario del sentenciado. En este sentido, la multa va estrechamente vinculada a la capacidad de pago del infractor, así por ejemplo: si a un campesino se le impone el pago de diez multas y su salario es de cinco mil colones, la multa será de cincuenta mil colones; si se trata de un profesional, a quien se le impuso la misma multa, pero su salario es cincuenta mil colones por día, la multa será de quinientos mil colones En esta dirección, se cumpla a cabalidad el principio de igualdad, pues se trata de forma igual a quienes están en situaciones iguales, y en forma desigual, a quienes están en situaciones desiguales, toda vez que no hay mayor injusticia que trata en forma igual a los desiguales. Lo anterior no significa, de ninguna manera, que el Estado no pueda establecer multas fijas, aplicables a todos los miembros de la colectividad; empero, en este su supuesto, la referencia debe ser la capacidad económica de la población de menores ingresos, toda vez que si ello no fuese así, se estaría tratando de forma igual a los desiguales y con ello vulnerando los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, y un principio elemental de equidad. En el caso de las multas de la Ley de Tránsito se incurre en estos quebrantos constitucionales, en vista de que se establecen multas fijas haciendo abstracción de la población económicamente más débil que, por cierto son los más desgraciadamente, a causa de una injusta distribución del ingreso nacional donde, incluso, las últimas tendencias son a la concentración de la riqueza en grupos cada vez más reducidos. Al respecto, en los informes que a continuación se citan encontramos cifras que denotan un claro alejamiento del ideal que se encuentra plasmado en el numeral 50 de la Constitución Política. Con base en la encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo, “Encuesta Nacional de Ingresos y Gasto de Hogar”, del año del 2006, cuya cobertura abarcó los últimos 16 años en el país, se demuestra una profundización de la desigualdad y la ampliación de brechas sumamente graves.

(…)

Dicho lo anterior, no cabe duda que el monto de la multa, que hoy en día es de 237.000 más el 30%, sea la suma de 307.100, impone una restricción más allá de lo razonable a los derechos fundamentales –al patrimonio de las personas-; elige el medio más gravoso, sea de la multa fija y alta, haciendo abstracción de los ingresos reales promedio del mayor número de la población costarricense y; por último, es un acto intrínsecamente injusto, porque afecta el mínimo vital de la persona, lo que le impide llenar las necesidades básicas de él y de su familia.

(…) (La negrita no forma parte del original)

 

Del criterio parcialmente transcrito podemos señalar que la mayoría de la Sala consideró que para imponer una sanción como la aquí establecida, se requiere tomar en cuenta la capacidad económica del infractor. Asimismo, se estimó que lo anterior puede lograrse a través del establecimiento de multas mínimas y máximas, que le permitan a la autoridad competente garantizar que la sanción que se impone tiene una estrecha relación con la capacidad económica de la persona.

 

Este órgano asesor, respetuoso de la decisión adoptada por la Sala, debe señalar que la sanción impugnada en esta acción guarda las mismas características que la anulada en la sentencia citada en cuanto al monto, por lo que en principio, debería correr la misma suerte.

 

Sin embargo, en forma respetuosa, solicitamos a la Sala que valore en este caso, la gravedad de la falta que se pretende sancionar, además como hemos venido señalando en las diferentes acciones de inconstitucionalidad presentadas en esta materia, no se está frente a temas tributarios donde es posible valorar la capacidad económica de una persona previo a imponer una multa.

 

No se trata de sanciones de carácter tributario ni penal, sino de un hecho de mera constatación donde sólo es posible una única conducta por parte del conductor, en este caso, abstenerse de conducir a velocidades temerarias.

 

Aunado a lo anterior, debemos insistir que para que un monto sea irrazonable y desproporcionado desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, este debe resultar confiscatorio. Esta característica no se cumple en este caso, ni siquiera en el supuesto de aquellas personas que ganan el salario mínimo, pues la multa es ligeramente superior a dicho salario. Es cierto que para una persona promedio disponer de un salario completo mensual para pagar una multa, puede significar un sacrificio personal y familiar muy alto, pero ese impacto puede ser atenuado a través de otros mecanismos ajenos a la norma en estudio, tal como la posibilidad de que la Administración llegue a arreglos de pago con los infractores, para que de esta forma pueda diluirse en el tiempo el pago de la obligación. Con ello se garantizaría el fin disuasivo de la norma, y por otro, la posibilidad real del infractor de pagar la multa.

 

Ello no significa sin embargo, que el establecimiento de un monto alto en este caso, llegue a ser confiscatorio, quedando dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa la valoración sobre cuál es la suma que debe fijarse.

 

Por otro lado, debe valorarse que el bien jurídico protegido en este caso es la vida humana no sólo del conductor, sino de todas aquellas personas que se exponen diariamente a transitar por vías públicas donde no se respetan los límites de velocidad permitidos. Es precisamente por la importancia del bien jurídico tutelado que el legislador decidió establecer una multa de carácter disuasivo, que en todo caso sólo debe ser pagada por aquellas personas que se conduzcan en forma temeraria por una carretera.

 

Por lo anterior, es obligación de esta Procuraduría solicitar a la Sala Constitucional en forma respetuosa, reconsiderar el criterio expuesto en la sentencia comentada, y que en consecuencia, se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

 

V.        CONCLUSIÓN

 

En vista de las anteriores consideraciones, debe concluirse que el accionante únicamente se encuentra legitimado para impugnar lo dispuesto en el artículo 131 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas.

 

En cuanto al fondo del asunto, este órgano asesor considera que dicha norma no resulta inconstitucional, sin perjuicio de lo ya resuelto por la Sala en la sentencia 2011-6805 de las 10:31 horas del 27 de mayo de 2011 donde anuló una multa de igual naturaleza a la aquí impugnada. 

 

En la forma expuesta se deja evacuada la audiencia otorgada.

 

Notificaciones: Para atender notificaciones señalo el edificio de la Procuraduría General de la República, primer piso, en la oficina destinada al efecto.

 

San José,  7 de noviembre de 2011.

 

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República