SALA CONSTITUCIONAL

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACTOR YURIBETH MENDEZ CASTRO

EXP. 11-11857-007-CO

INFORMANTE: JORGE ANDRES OVIEDO ALVAREZ

 

SEÑORES MAGISTRADOS

 

Yo  MAGDA INÉS ROJAS CHAVES, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, con cédula Nº 04-110-097, Procuradora General Adjunta, según Acuerdo Nº 176-MJP de 13 de diciembre del dos mil diez, publicado en Gaceta Nº 9 de 13 de enero del dos mil once., contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que ha interpuesto YURIBETH MENDEZ CASTRO:

 

I.         OBJETO DE LA ACCION

 

Mediante la acción que intenta la señora YURIBETH MENDEZ CASTRO se procura que se anule por presuntos vicios de inconstitucionalidad la Ley N.° 8955 de 15 de junio de 2011 – Ley que reforma el artículo 323 del Código de Comercio y que crea el denominado Servicio Especial Estable de Taxi -.

 

En efecto, de acuerdo con lo dicho en el memorial de interposición de su Acción, la señora MENDEZ CASTRO estima que la Ley N.° 8955 es inconstitucional por quebrantar un principio de irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos.

 

Al respecto, se explica que la Ley N.° 8955 ha derogado la posibilidad del denominado Porteo de Personas. Esto, en el criterio de la actora, afecta los derechos adquiridos de las personas que – con anterioridad a la puesta en vigencia de la Ley atacada – se dedicaban de forma regular a dicha actividad mercantil.

 

La actora insiste en que si bien el Legislador tiene la potestad de modificar el ordenamiento jurídico que regula el transporte de personas, dicha potestad solamente puede surtir efecto hacia futuro, y por el contrario, no alcanza para suprimir el derecho adquirido de los porteadores a continuar con su actividad al amparo de la antigua redacción del artículo 323 del Código de Comercio. Norma que, en su criterio, establecía una libertad irrestricta para ejercer la actividad de porteo.

 

Se argumenta que la Ley N.° 8955 no solamente ha eliminado la situación de libertad del porteo de personas, sino que ha creado una nueva institución de Derecho Público, sea el denominado Servicio Especial Estable de Taxi. La actora entiende que la configuración de este nuevo esquema normativo constituye una suerte de afectación de los intereses patrimoniales de las personas dedicadas profesionalmente a la actividad de porteo, pues la regulación de este Servicio Especial Estable de Taxi supone una nacionalización del transporte privado de personas.

 

Luego, la acción insiste en acusar que no existe una transición entre la supresión de la posibilidad legal de la actividad de porteo de personas y la institución del denominado Servicio Especial Estable de Taxi. La actora entiende que desde la promulgación de la Ley N.° 8955, se ha suprimido la posibilidad del porteo de  personas, de tal forma que no es posible continuar con dicha actividad. Esto habría de afectar, presuntamente, a las personas que no cumplen con los requisitos legales para obtener una autorización de Servicio Especial de Taxi.

 

Finalmente, la actora acota que la Ley N.° 8955 es irrazonable, pues suprime arbitrariamente la posibilidad del porteo de personas sin que se haya comprobado que dicha actividad, constituyera un daño a terceros o que fuese una actividad que alterara el orden público.

 

II.        LA ACCION ES INADMISIBLE

 

En orden a la admisibilidad de la acción, se impone señalar que la acción interpuesta no puede ser atendida por el fondo.

 

En este sentido, debe subrayarse que a pesar de que la actora invoca la existencia de un asunto previo – que daría sustento a la acción  conforme la doctrina del primer párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) – lo cierto es que la aquí actora no es parte principal dentro del proceso base que cita.

 

En efecto, es claro que la actora ha señalado que el asunto previo lo constituiría el recurso de amparo que se sustancia bajo el número de expediente N.° 11-8802-007-CO.

 

Ahora bien, examinado dicho expediente de amparo, debe constatarse que la señora YURIBETH MENDEZ CASTRO no es parte en ese proceso constitucional.

 

De acuerdo con el escrito de interposición del recurso de amparo N.° 11-8802-007-CO – recibido el 15 de julio de 2011 -, la recurrente y amparada es la Cooperativa Autogestionaria de Servicio de Transportes Públicos y Privados de Personas de Puntarenas (COOPEPUERTO, R.L.) – representada por el señor LUIS ANGEL DELGADO GONZALEZ.

 

Ciertamente es claro que la señora MENDEZ CASTRO figura actuando en ese expediente. Sin embargo, es un hecho notorio que lo hace únicamente en virtud de que se le ha otorgado un Poder Especial Judicial a nombre de COOPEPUERTO, R.L. Esto en fecha 29 de julio de 2011.

 

Es obvio, entonces, que la participación de la señora MENDEZ CASTRO en el recurso de amparo que se tramita bajo el expediente N.° 11-8802-007-CO, no ha sido en condición de parte interesada, mucho menos principal, sino solamente como letrada y apoderada especial judicial de la Cooperativa.

 

Lo anterior es de gran relevancia.

 

Efectivamente, debe corroborarse que en el memorial de interposición de la acción – recibido en la Sala Constitucional el 20 de setiembre de 2011 -, se ha dejado constancia que la aquí actora es la señora YURIBETH MENDEZ CASTRO. Aún se impone observar que es la señora MENDEZ CASTRO quien suscribe el memorial de interposición.

 

Igualmente debe observarse que, en ningún lugar de dicho memorial de interposición de 20 de setiembre de 2011, se ha indicado que la señora MENDEZ CASTRO haya interpuesto la acción de inconstitucionalidad en representación de otra persona, en particular de COOPEPUERTO, R.L.

 

Es decir que en su memorial del 20 de setiembre de 2011, la señora MENDEZ CASTRO ha actuado únicamente a nombre propio  y no en su anterior condición de apoderada judicial de COOPEPUERTO R.L.

 

No cabe duda entonces. La acción de inconstitucionalidad que aquí nos ocupa no ha sido interpuesta por COOPEPUERTO, R.L. o en representación de dicha persona jurídica, sino por la señora YURIBETH MENDEZ CASTRO quien, para estos efectos, ha actuado a título propio y personal.

 

No es procedente entonces que dentro de la acción de inconstitucionalidad N.° 11-11857-007-CO se invoque como asunto previo un recurso de amparo donde la señora MENDEZ CASTRO no ha sido parte interesada, mucho menos principal.

 

Insistimos. Es claro que el hecho de que la señora MENDEZ CASTRO haya intervenido en dicho proceso de amparo como apoderada judicial de  la recurrente, no es suficiente para que ese recurso pueda constituir asunto previo a una acción de inconstitucionalidad interpuesta por ella  a título propio y personal.

 

Es doctrina de este Tribunal Constitucional que para efectos del primer párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto previo no solamente debe existir y ser real, pero también la persona que accione la inconstitucionalidad debe ser parte principal en ese asunto previo invocado. Esto para que lo que se resuelva en la acción, pueda incidir favorable o negativamente en el proceso pendiente de resolver. Al respecto, debemos citar el voto N.° 11034-2000 de las 1:58 horas del 13 de diciembre de 2000 – redacción del entonces magistrado SANCHO GONZALEZ -:

 

A efecto de cumplir el requisito exigido en el párrafo primero de artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto a la existencia de un asunto previo pendiente de resolución para que la acción puede considerarse un medio razonable para tutelar los derechos o intereses que se consideran lesionados, es necesario que el accionante sea parte principal en tal asunto de forma tal que lo que resuelva este Tribunal pueda repercutir favorable o negativamente en el proceso pendiente de resolver. Esto es, no puede valerse el recurrente de los procesos judiciales o administrativos formulados por terceros para plantear la acción de inconstitucionalidad. (Ver también voto 4190-1995 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995).

 

Así las cosas, es claro que la presente acción no es admisible. Insistimos, la señora MENDEZ CASTRO no es parte principal dentro del recurso de amparo N.° 11-8802-007-CO invocado aquí como asunto previo.

 

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario subrayar que la acción tampoco resulta admisible por el hecho de que, de todas formas, no sería un medio razonable para defender el derecho presuntamente quebrantado y que COOPEPUERTO R.L. intenta defender en el amparo N.° 11-8802-007-CO.

 

En este orden de ideas, debe puntualizarse que en ese recurso de amparo, la cooperativa recurrente ha indicado, en su relación de hechos – específicamente su acápite cuarto -, que los servicios que sus asociados prestan consisten en el transporte de personas a través de unidades de 15 o más pasajeros. Es decir que su servicio no se realiza a través de automóviles del tipo coche – de tamaño pequeño o mediano – sino, como se ha dicho  expresamente en el recurso de amparo,  a través de microbuses y buses.

 

De hecho, el principal reproche que la Cooperativa recurrente, le hace a la Ley N.° 8955 es que la misma no ha establecido un régimen jurídico que prevea la posible autorización para que empresas se dediquen a prestar servicios especiales de taxi a través de buses o busetas con capacidad de 15 o más pasajeros.

Tómese nota de que en la petitoria del amparo incluso se requiere a la Sala Constitucional que determine que la Ley N.° 8955 contiene vicios al impedir, por omisión, que las empresas que realicen el servicio de transporte en unidades de 15 o más pasajeros puedan obtener una autorización de Servicio Especial Estable de Taxi.

 

Evidentemente el reproche de la Cooperativa en su recurso de amparo se encuentra abiertamente mal encaminado.

 

Es un punto notorio que, contrario a la tesis de la recurrente, el antiguo artículo 323 del Código de Comercio – reformado hoy por la Ley aquí impugnada -, no tutelaba, dentro del concepto de porteo de personas, el transporte de pasajeros en buses o busetas.

 

Es un punto pacífico en nuestro Ordenamiento Jurídico, que el transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos – buses o busetas – constituye un Servicio Público regulado por la Ley N.° 3503 de 10 de mayo de 1965 y que comprende tanto el servicio por líneas regulares como los denominados servicios especiales.

 

Luego, es también un tema fuera de controversia que el denominado porteo de personas – que se amparaba en el antiguo artículo 323 del Código de Comercio -, de ninguna forma comprendía el transporte de pasajeros en vehículos como buses o busetas. Esto precisamente porque desde la promulgación de la Ley N.° 3503, el porteo  de personas debía comprenderse como actividad limitada y residual que no abarcaba las actividades declaradas servicio público. Esta tesis ha sido sostenida en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, particularmente en su voto N.°3580-2004 de las 2:43 horas de 14 de abril de 2004 – redacción del entonces magistrado SOLANO CARRERA:

Es precisamente aquí, donde radica el problema planteado por el accionante, pues sostiene que no se le permite llevar a cabo los diversos contratos de transporte de personas, con lo que interfiere en su libre voluntad y su libertad contractual. Pero el hecho jurídico relevante en discusión es el traslado de personas a cambio de un precio, con sus pertenencias o no, como una actividad irrestricta, cuando desde la promulgación de la Ley No. 3503 y luego la de la Ley No. 7593, se ha declarado como servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, y consecuentemente ello convirtió al contrato de porte en una actividad limitada y residual.

 

Es decir que, contrario a la tesis del recurso de amparo, no es la Ley N.° 8955 la que le impide a la Cooperativa y a sus asociados prestar el servicio de transporte de personas en buses y busetas. Esta actividad, reiteramos, constituye un servicio público y se encuentra regulada por la Ley N-°3503 de 1965.

 

Lo anterior sin perjuicio de indicar que  esta misma Ley N.° 8955 contiene incluso una disposición transitoria tercera que prevé la posibilidad de que las empresas que prestan el servicio de transporte de personas “puerta a puerta” con microbuses – esto de forma obviamente irregular -, puedan obtener un permiso temporal por tres años para ejercer su actividad. Esto como un plazo transitorio para ajustar su actividad a las regulaciones de la Ley N.° 3503 de 1965 en materia de servicios especiales.

 

Precisamente, por las razones expuestas es que debe estimarse que la acción tramitada bajo el expediente N.° 11-11857-007-CO tampoco constituye un medio razonable para defender el presunto derecho que se intenta amparar.

 

Es palpable que una eventual anulación de la Ley N.° 8955 no tendría por resultado práctico permitir que  COOPEPUERTO R.L. y sus asociados puedan continuar prestando el servicio particular de buses y busetas. Es claro que al efecto requerirían, en todo caso, someterse a las regulaciones de servicio público de la Ley N.° 3503 la cual subsistiría a una sentencia estimatoria de la presente acción.

 

Por el contrario es manifiesto que la anulación de la Ley N.° 8955 acarrearía la desaparición de su transitorio III norma que, con carácter excepcional y transitorio, prevé una posibilidad para que las personas que prestan irregularmente el servicio de transporte en busetas, puedan regularizarse conforme la Ley n.° 3503.

 

Igualmente, es manifiesto que la eventual anulación de la derogatoria del porteo de personas – previsto en el antiguo 323 del Código de Comercio – tampoco tendría como consecuencia permitir el transporte privado de buses y busetas bajo la modalidad de porteo, pues como ha sido doctrina, el ámbito de aplicación de ese numeral había quedado restringido de tal forma que, de ninguna manera, podía entenderse como comprensivo de ese tipo de servicio de transporte colectivo.

 

Así las cosas, es indudable que la presente acción tampoco constituye un medio razonable para defender el derecho que se intenta proteger a través del recurso de amparo de COOPEPUERTO, R.L.

 

Por todo lo expuesto, la acción no es admisible.

 

 

III.      EN ORDEN AL ALCANCE DE LA LEY N.° 8955

 

La Ley N.° 8955 de 2011 – objeto de esta acción – ha tenido por propósito reformar, con efecto abrogatorio, el artículo 323 del Código de Comercio  de tal forma que se eliminara el denominado Porteo de Personas  y de otro lado, elaborar un nuevo marco normativo para dicha actividad a través de la institución del denominado Servicio Especial Estable de Taxi. Estos propósitos fueron desarrollados muy claramente en la exposición de motivos del entonces proyecto de Ley N.° 17874:

 

Con esta iniciativa se pretende de manera muy categórica, establecer dentro del marco regulatorio de la Ley reguladora del servicio público de transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad taxi, N.º 7969, un servicio que hoy día es una realidad y que esta tutelado de manera equivocada al estar amparado solamente ante la palabra “personas” en el Código de Comercio, con el fin de crear una legislación que garantice mejores condiciones y costos más bajos para el usuario, buscando el beneficio y el bienestar de las grandes mayorías.

De esta forma se elimina el porteo de personas, pero no se elimina el porteo en sí, es decir lo que se está eliminando es la palabra “persona” del artículo 323 del Código de Comercio, pero se puede seguir transportando cosas, artículos, dineros, correspondencia, etc.

Ante la eliminación de la palabra “persona”, se crea dentro de la Ley reguladora del servicio público de transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad taxi, N.º 7969, una figura que se llama “transporte especial estable de taxi”, que conserva la naturaleza del servicio especial residual que hoy presta el porteo, pero amparado y regulado para darle sentido de responsabilidad, a aquellos interesados que lo estarían acreditando.

 

Efectivamente, es claro que el artículo 1 de la Ley N.° 8955 no solamente elimina el concepto de porteo de personas del contrato de porteo mercantil, sino que expresamente adiciona un párrafo al numeral 323 del Código de Comercio, el cual ha establecido que el contrato de transportes regulado en ese Corpus no autoriza el transporte de personas por medio de vehículos automotores.

 

Luego, es indudable que la Ley N.° 8955 ha derogado expresamente de la Legislación Mercantil la posibilidad de que mediante el Contrato de Transporte Mercantil se pueda brindar un servicio de porteo de personas.

 

Lo anterior resulta de gran importancia.

Ciertamente la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, desde lejana data, habría admitido que el antiguo artículo 323 del Código de Comercio preveía alguna forma de contrato mercantil de porteo de personas. Al respecto, transcribimos en lo conducente su sentencia N.°  35-1991 de las 15:00 horas del 22 de marzo de 1991:

 

VII.-

En relación con el tipo de contrato objeto del presente juicio, con redacción del Magistrado redactor de este fallo, en sentencia N° 94 de las 15 horas del 19 de setiembre de 1979, esta Sala ha dicho lo siguiente: "El contrato de transporte está regulado en el Capítulo V, "De los porteadores", del Título II del Libro I del Código de Comercio, que comprende los artículos 323 a 348, que se refiere al transporte de personas, cosas y noticias por cualquier medio, incluso el que se hacía por aire, en cuanto no estuviera expresamente contradicho por el Decreto Ley N° 762 de 18 de octubre de 1949, lo que luego fue modificado y pasó a ser regido por la Ley General de Aviación Civil, N° 5150 de 14 de mayo de 1973.- Sobre lo expuesto pueden consultarse los artículos 323 y 348.- Ahora bien, si el contrato regulado en el Capítulo V antes citado trata del transporte de personas, cosas y noticias, es lógico que en sus diversas disposiciones se refieran a esos aspectos, ya sea en forma genérica, en forma expresa o en forma específica, y es así como resulta lo siguiente: los artículos 324, 325, 327 y 340 son genéricos, porque no mencionan expresamente mercaderías ni personas, pero por su contenido es obvio que se aplican tanto a unas como a otras; los artículos 323, 335, 341, 342 y 346 expresamente se refieren a mercaderías y a personas; de ellos el 335 lo hace en cuanto a las personas en el inciso k); sólo se refieren a mercaderías los artículos 326, 328 a 339, 344 y 347, de los cuales y como antes se dijo, la única mención a personas está en el inciso k) del artículo 335, pero hecha esta salvedad, todos esos artículos tratan únicamente de las mercaderías; y como norma legal que se refiere sólo a las personas no hay más que una, la del artículo 345.- Se expone lo anterior para evidenciar que, aun cuando todo el Capítulo regula el transporte de personas, cosas y noticias, al menos en cuanto a las dos primeras hay normas que se aplican a ambas; pero también hay otras que no son comunes porque son de aplicación exclusiva para las mercaderías, o de aplicación exclusiva para las personas, situación que hay que tener muy en cuenta a la hora de resolver un caso como el presente.-

 

Igualmente, la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, en su momento, también había admitido que el antiguo numeral 323 del Código de Comercio permitía la prestación privada de un tipo de servicio de transporte de personas, siempre y cuando no se diera en las mismas condiciones y con los mismos elementos que el Servicio Público de transporte. En el tema, es de obligada cita la Opinión Jurídica OJ-127-2000 de 20 de noviembre de 2000:

 

1. El servicio de transporte que presta un grupo de personas a otras ( que constituye un grupo cerrado), que no involucra elementos propios del servicio público de transporte, es jurídicamente posible en nuestro medio. La relación entre ellos estaría regulada por el Derecho Comercial.

2. - En el caso anterior, los porteadores estarían prestando un servicio privado de transporte, el cual constituye una modalidad distinta e independiente del servicio público de transporte, toda vez que no posee los elementos propios y necesarios de este último. (Mismo sentido C-226-202 de 5 de setiembre de 2002)

 

Luego, en el dictamen C-376-2003 de 1 de diciembre de 2003, la Procuraduría General  precisó que el alcance del contrato de porteo de personas del Código de Comercio debía entender de forma limitada, de tal forma que se trataría de un servicio de naturaleza residual – específicamente un servicio de transporte “puerta a puerta” – que habría subsistido a la promulgación de la Leyes N.° 3503 de 10 de mayo de 1965 y N.° 5406 de 26 de noviembre de 1976 – hoy reformada en su totalidad por la Ley N.° 7969 de 22 de diciembre de 1999 -. Normas que regulan los servicios públicos de transporte en sus modalidades de taxi y buses.

 

A esta altura de la exposición, debemos preguntarnos sobre cuál es el alcance que tiene el contrato de porte de personas en Costa Rica a partir de la entrada en vigencia de la ley n.° 3503. La respuesta es sencilla y elemental, muy limitado, toda vez que esta actividad subsiste como un servicio de naturaleza residual, el cual sólo puede ejercerse en forma discrecional. Estamos, pues, frente a una actividad que se hace en forma libre pero prudencialmente (acepción que le da el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, Madrid, España, 1947, al término discrecional), la cual no se dirige al público en general. Es una actividad típicamente privada, de naturaleza personal; consecuentemente, a diferencia de lo que ocurre en el servicio público, el negocio jurídico no es el resultado del azar o de acciones encaminadas a la colectividad, sino, más bien, el producto de una relación discreta, previamente concertada entre el porteador y el viajero. Además de lo anterior, lo normal es que el servicio se preste "de puerta a puerta". Lo anterior conlleva, la imposibilidad de realizar contratos en la "vía pública", in situ, toda vez que este tipo de empresa supone que, quienes se dedican a esta actividad comercial, tienen oficinas, locales acondicionados o un lugar permanente, donde la desarrollan. (En este mismo sentido C-159-2005 de 2 de mayo de 2005 y C-85-2008 de 26 de marzo de 2008).

 

Tampoco debe obviarse que la tesis expuesta en la jurisprudencia de la Sala Primera y de la Procuraduría General encontró cobijo en la jurisprudencia constitucional. Al respecto, se impone volver a citar el voto N.° 3580-2004 – criterio reiterado en el voto N.° 4504 de las 6:34 horas del 29 de marzo de 2006 -:

 

Pero dada su amplia diversidad e importancia económica para el país, existen áreas reguladas por el Estado, en atención a la protección del interés general, declarando algunas formas como servicio público. Por ello resulta ser una figura contractual muy restringida, y resulta necesario identificar el origen del contrato de transporte para determinar si se trata de un acuerdo comercial o si se dirige a satisfacer una actividad que el Estado declaró servicio público. Si es esto último, no puede ocupar el lugar de actividades previamente regladas normativamente, como lo sería, por ejemplo, el transporte aéreo, que la reguló mediante la Ley No. 5150, Ley General de Aviación Civil, en cuyo caso para ofrecerlo un particular, sea persona física o jurídica, debe ostentar un certificado de explotación para transporte aéreo. De igual modo, los servicios de carga, los ferroviarios, y marítimos, podrían estar en esta categoría contractual, pero, si la trascendencia que tienen para la sociedad va más allá de la satisfacción de una necesidad privada, ello determinará la legitimidad estatal en la promulgación de normas de orden público. De este modo, en el caso de transporte de personas, depende de cómo se origina la relación contractual, la actividad resulta ilícita si se dirige a satisfacer una necesidad del público en general, suplantando así a los concesionarios de transporte público, en cuyo caso el Decreto Ejecutivo acierta en considerarlo una actividad al margen de la ley. Es precisamente aquí, donde radica el problema planteado por el accionante, pues sostiene que no se le permite llevar a cabo los diversos contratos de transporte de personas, con lo que interfiere en su libre voluntad y su libertad contractual. Pero el hecho jurídico relevante en discusión es el traslado de personas a cambio de un precio, con sus pertenencias o no, como una actividad irrestricta, cuando desde la promulgación de la Ley No. 3503 y luego la de la Ley No. 7593, se ha declarado como servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, y consecuentemente ello convirtió al contrato de porte en una actividad limitada y residual.

 

            Ahora bien, es claro que la Ley N.° 8955 contempla una norma de orden público –específicamente el segundo párrafo del artículo 323 del Código de Comercio - que cierra de forma definitiva la posibilidad, antes existente y reconocida por la jurisprudencia de ese momento, de que, por la vía del contrato de porteo mercantil, se pudiese prestar ese servicio privado limitado y residual de personas. Transcribimos la prescripción adicionada para mayor claridad:

 

(…)El contrato de transporte regulado en este artículo no autoriza el transporte de personas por medio de vehículos automotores.”

 

No obstante, lo anterior no implica, que con  la promulgación de la Ley N.° 8955  haya desaparecido de nuestro ordenamiento cualquier  posibilidad de que particulares o empresas puedan  prestar ese mismo servicio “puerta a puerta”.

Sin embargo, debe advertirse que bajo el régimen de la Ley N.° 8955 ahora la prestación del servicio de transporte de personas “puerta a puerta” se encuentra sometida a un régimen de Derecho Público.

 

En este orden de ideas, debe señalarse, en primer lugar, que el artículo 2 de la Ley N.° 8955 ha reformado la Ley N.° 7969 de 1999 – Ley Reguladora del Servicio Remunerado de Personas en vehículos en la modalidad de Taxi – de tal forma que dicha norma ahora  establece de forma expresa la posibilidad de que una persona pueda efectivamente brindar un servicio de transporte limitado, residual, dirigido a un grupo cerrado de personas y en la modalidad “puerta a puerta”.

 

ARTÍCULO 2.- Reformas de la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, de 22 de diciembre de 1999, y sus reformas

Modifícanse los artículos 2 y 29 de la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, de 22 de diciembre de 1999, y sus reformas. Los textos dirán:

“Artículo 2.- Naturaleza de la prestación del servicio

Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento, o del permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi, de conformidad con lo establecido en el inciso a) del artículo 7 de esta ley.

El transporte remunerado de personas, que se realiza por medio de autobuses, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de vehículo automotor, ya sea que se ofrezca al público en general, a personas usuarias o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas que constituyen demandas especiales, es un servicio público del cual es titular el Estado. Lo anterior independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.

Será necesaria concesión:

Para explorar el servicio de transporte automotor remunerado de personas modalidad taxi, en las bases de operación debidamente autorizadas, de conformidad con lo establecido en los incisos b) y c) del artículo 1 de esta ley. Esta modalidad también incluye la prestación del servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria, en respuesta a la solicitud expresa de este al prestador del servicio regular de taxi, por alguno de los medios con que este cuenta para tales efectos.

Se requerirá permiso:

Para explotar el servicio de transporte automotor remunerado de personas modalidad servicio especial estable de taxi, en los casos en que el servicio se brinde de puerta a puerta, para satisfacer una necesidad de servicio limitado, residual y dirigido a un grupo cerrado de personas diferente del que se presta, de conformidad con el párrafo anterior.

Los permisos para explotar el transporte automotor de personas en la modalidad servicio especial estable de taxi serán expedidos por el Consejo de Transporte Público, previa presentación de la copia certificada del contrato o los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de su servicio. A cada persona física solo se le otorgará un permiso; estas personas podrán agruparse en una persona jurídica, adquiriendo responsabilidad solidaria. El vehículo amparado al permiso deberá ser propio o arrendado mediante leasing financiero. De incumplirse las condiciones en que originariamente se otorgó el permiso, este se podrá revocar por disposición justificada del Consejo de Transporte Público.

Sin perjuicio de otras sanciones previstas por el ordenamiento jurídico, se cancelará el permiso, previo debido proceso y derecho a la defensa, por las siguientes causas:

a) Cuando se incumplan las obligaciones, los deberes y las prohibiciones fijados en la presente ley, su reglamento, las leyes y los reglamentos conexos.

b) Cuando se compruebe la falsedad e inexactitud en la documentación presentada ante el Consejo de Transporte Público.

c) En caso de traspaso o cesión del permiso a favor de un tercero, sin autorización previa del Consejo.

d) Por prestación ilegal del servicio fuera del área que autorizó el permiso, salvo en los casos en que el origen del servicio sea el área autorizada y el destino fuera de ella.

e) Cuando por acto o resolución firme se cancele o revoque la patente autorizada del área geográfica correspondiente a la persona permisionaria, en vía administrativa o judicial. Asimismo, será razón para cancelar el permiso cuando la persona permisionaria renuncie a la patente otorgada.

f) Cuando el vehículo con que se preste el servicio especial estable de taxi tenga las características propias de los vehículos modalidad taxi que se autorizan en razón de una concesión, violando lo establecido al respecto en el artículo 29 de la presente ley.

g) Cuando la persona permisionaria no cuente con las pólizas al día, tal y como lo establece el artículo 29 de la presente ley.

h) Se cancelará el permiso al vehículo autorizado para la prestación del servicio especial estable de taxi, cuando el vehículo autorizado circule por las vías públicas en demanda de pasajeros.

Los permisos no conceden derechos subjetivos al titular y se prolongarán por un plazo hasta de tres años, si se ajustan a los requisitos que se establezcan al efecto.

El Consejo de Transporte Público deberá publicar, una vez al año, en el diario oficial La Gaceta y en un diario de circulación nacional, las listas de las personas físicas o jurídicas que se encuentren debidamente acreditadas para la prestación del servicio especial estable de taxi.”

 

Luego, debe precisarse que el objetivo dela Ley N.° 8955 ha sido someter el servicio de transporte de personas “puerta a puerta” a un régimen de autorización, técnica propia del Derecho Público.

 

Es claro que Ley N.° 8955 no impide de forma invencible que se preste un servicio  de transporte “puerta a puerta”, pero ha sometido dicha posibilidad a un régimen de autorización, que asimismo le impone a los eventuales prestatarios autorizados una serie de limitaciones y obligaciones que, de un lado, garantizan la seguridad de terceros – p.e. a través de la obligación de contratar seguros de responsabilidad -, y que del otro prescriben el cumplimiento de medidas necesarias para mantener el orden público –p.e. la prohibición de estacionarse frente a hospitales, o centros educativos -. Estas obligaciones se regulan en el actual 29 de la Ley N.° 7969.

 

Valga señalar que la tesis expuesta ha sido la adoptada por la Sala Constitucional en su voto N.° 4778-2011de las 2:31 horas del 13 de abril de 2011 – ponencia del magistrado MORA MORA -, el cual evacúo la consulta legislativa de constitucionalidad planteada en relación con el entonces proyecto de Ley N.° 17874. Por su claridad transcribimos el considerando XVII de dicho voto:

 

XVII.-

Como consecuencia de declarar servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, en cualquiera de sus dos formas de prestación, el proyecto de ley consultado reforma el artículo 323 del Código de Comercio para eliminar la palabra “personas” de dicho artículo y así eliminar el porteo de personas. Con esta reforma el legislador busca, de una vez por todas, abstraer de la esfera privada la prestación del servicio de transporte de personas que en su totalidad ha sido declarado servicio público por el legislador y hace que sean otras las reglas del juego y principios jurídicos a aplicar: Los particulares se convierten en colaboradores de la Administración Pública en la prestación de ese servicio que, por sus características y la evidente existencia de un interés público, debe ser en principio, asumido por el Estado sin que estén de por medio principios y derechos que rigen las relaciones privadas, como lo son el principio de autonomía de la voluntad o la libertad de comercio. En consecuencia, el Tribunal estima que el proyecto de ley consultado no lesiona los artículos 28, 45, 46 y 56 de la Constitución Política.

 

Finalmente, es necesario subrayar que la regulación de Derecho Público actual del servicio de transporte “puerta a puerta” encuentra justificación en el interés público que reviste desde lejana data toda la actividad referente al transporte de personas. Al respecto, cabe señalar que este interés público ha sido reconocido incluso por la Doctrina Comercial, la cual ya había admitido la posibilidad de una función de policía que el Estado debe ejercer en materia de transportes. En el tema citamos a JULIUS VON GIERKE:

 

“Actualmente rige en materia de transporte un amplio derecho especial, el cual se refiere al aspecto de policía de las actividades industriales y comerciales (gewerbepolizeilich), y al aspecto económico comercial del tránsito. Nosotros, solos nos ocuparemos de este último aspecto, es decir, de la concertación y contenido de las operaciones de transporte.”(VON GIERKE, JULIUS. DERECHO COMERCIAL Y DE LA NAVEGACION. Editoria Argentina. Buenos Aires. 1957. P. 156)

 

No puede obviarse que la existencia de ese interés público en la regulación del servicio de transporte de personas “puerta a puerta” ha sido también admitida por la jurisprudencia constitucional. Aquí transcribimos nuevamente el voto N.° 3580-2004 el cual declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad que se intentó contra la norma reglamentaria que en su momento impuso una reglamentación mínima a la actividad privada del porteo:

VIII.-

El caso concreto del contrato de transporte de personas como una actividad restringida. Los argumentos que se esbozan en la acción, pretenden demostrar que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no tiene competencia para regular la actividad del porteador, amparado a la legislación comercial que le permite transportar personas de un lugar a otro, así como cosas y noticias. Pero, la jurisprudencia de esta Sala define con precisión la línea divisoria entre las actividades que pertenecen al derecho privado de las del derecho público. Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público. El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación.(Misma doctrina se halla en el voto N.° 4778-2011).

 

 

IV.       LA LEY N.° 8955 NO VIOLA EL ARTÍCULO 34 CONSTITUCIONAL

 

            La Ley N.° 8955 no ha quebrantado la garantía prevista en el artículo 34 de la Carta Fundamental. Misma tesis que este Órgano Asesor de la Sala Constitucional sostuvo en su informe presentado al expediente 11-010289-0007-CO.

 

En este sentido, debe advertirse que el artículo 34 de la Constitución  Política  establece es una garantía fundamental en orden a limitar la posibilidad del Legislador de otorgarle efectos retroactivos a las leyes por él aprobadas y promulgadas. El numeral 34 de la Ley Fundamental expresamente establece:

 

“ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.”

 

Específicamente, la Ley Fundamental de 1949 prohíbe otorgar a la Ley efectos retroactivos en tres supuestos específicos. El primero, cuando la reforma legislativa pueda producir efectos in peius – especialmente relevante en relación con el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado -, y luego, cuando la reforma pudiera ir en detrimento de los derechos patrimoniales adquiridos  por las personas y finalmente de sus situaciones jurídicas consolidadas.

 

Lo anterior resulta de la mayor relevancia. Esto en el tanto la Constitución anterior de 1871 establecía, en su artículo 26, una prohibición tajante de retroactividad.

 

ARTICULO 26.- La ley no tiene efecto retroactivo.

 

Es claro que dicha prohibición, formulada en términos tan absolutos, no existe en nuestro Derecho de la Constitución vigente.

 

Por supuesto, lo que sí se encuentra vigente es una prohibición constitucional de que la Ley pueda surtir efectos retroactivos en perjuicio de derechos adquiridos. Segundo supuesto del artículo 34 de la Ley Fundamental de 1949 y al que se atenderá en específico por tratarse del tema directamente vinculado con el objeto de la acción formulada por la señora MENDEZ CASTRO.

 

No cabe duda de que la prohibición de otorgarle a la Ley efectos retroactivos en perjuicio de derechos adquiridos, fue objeto de seria discusión en la Asamblea Constituyente de 1949.

 

Existe constancia, en las Actas de la Constituyente, de que durante los debates que se suscitaron durante las sesiones   N.° 103 de 6 de julio, N.° 113 de 20 de julio  y N.° 114 de 21 de julio, todas de 1949, se formularon distintas propuestas, las más de ellas de parte de la fracción socialdemócrata y del partido constitucional, para establecer que la Ley podría tener efectos retroactivos en perjuicio de derechos adquiridos. En estas mociones, reiteradamente se insistió en la posibilidad de que por medio de Ley aprobada por mayoría extraordinaria, se pudiese dar efectos retroactivos a ciertas normas que afectaran derechos adquiridos. Un ejemplo de estas mociones se encuentra en la formulada por los constituyentes BAUDRIT GONZALEZ Y FOURNIER ACUÑA en la sesión del 20 de julio de 1949:

 

Artículo 3º.- Se discutió luego el artículo 26 de la Constitución del 71, cuya discusión se había pospuesto a efecto de que los señores Baudrit González y Fournier, presentaran una fórmula para sustituirlo. Ambos señores Representantes redactaron la siguiente fórmula: “La ley no tiene efecto retroactivo en perjuicio del patrimonio particular ya consolidado. Respecto a derechos adquisitivos, aun contractuales que estuvieren en curso pero no pagados o en otra forma extinguidos, una ley temporal que obedezca a circunstancias extraordinarias, de carácter general, puede interrumpir sus efectos civiles y hasta hacer-los cesar sin indemnización en daño de terceros; lo mismo que tomar disposiciones de interés público, aplicables en el entretanto, siempre que esa ley de emergencia fuere votada cuando menos por dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legisla-tiva. La retroactividad no rige en materia de procedimientos, ni en lo gravoso al reo en lo estrictamente penal”. [34].

 

No obstante, debe decirse, ninguna de estas mociones prosperaron.

El argumento principal de la Constituyente fue resumido por los diputados ARROYO BLANCO, del partido Unión Nacional, y GAMBOA RODRIGUEZ, del partido Constitucional, en el sentido de que una garantía de irretroactividad de la Ley en perjuicio de derechos adquiridos protege el régimen de propiedad privada. Al respecto, transcribimos la intervención de ambos constituyentes en la sesión del 21 de julio de 1949:

 

Los Diputados ARROYO y GAMBOA impugnaron la nueva fórmula en debate. El primero indicó que prácticamente era la misma que la anterior. El segundo, además de manifestarse en desacuerdo con la moción planteada, apuntó que no se justificaban los temores expuestos en cuanto al peligro que corre la propiedad privada de aprobarse la fórmula propuesta, ya que en otra oportunidad, al discutirse el artículo 29 de la Carta del 71 se había referido a los peligros de consagrar una disposición semejante, que podría mañana acabar con el régimen de la propiedad privada en Costa Rica.

 

Ahora bien la jurisprudencia constitucional ha precisado - desde casi el inicio mismo de la jurisdicción constitucional especializada -, el alcance de esa garantía de irretroactividad.

 

En este sentido, debe hacerse cita del voto N.° 1119-1990 de las 2:00 horas del 18 de setiembre de 1990 – ponencia del entonces magistrado presidente RODRIGUEZ VEGA -:

 

VI.-

En cuanto a la violación del artículo 34 de la Constitución Política. El artículo 34 de la Constitución Política prohíbe dar carácter retroactivo a la ley cuando ello vaya en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. Ambos conceptos han sido claramente definidos por la doctrina constitucional y la jurisprudencia nacional. El recurrente alega que la situación legal del ejecutivo municipal (en abstracto) se consolidó por el transcurso del tiempo- más de veinte años- en el cual no hubo una norma jurídica que, desarrollando lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución, hubiera regulado la situación legal de tal funcionario, y que, por tanto, no podía luego venir una ley a cambiar el marco jurídico de dicho cargo. Una situación jurídica puede consolidarse- lo ha dicho antes la Corte Plena- con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, y también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias a favor del titular de un derecho, consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución. Es obvio que en este caso no se da tal violación, pues el recurrente no ha obtenido sentencia alguna favorable a su tesis que la ley haya desconocido, ni el transcurso del tiempo puede consolidar un derecho inexistente, puesto que el señor Rodríguez fue nombrado ejecutivo municipal estando ya vigente el Código Municipal y bajo su normativa se ha desarrollado su relación con la municipalidad.

 

La garantía de irretroactividad en materia de derechos adquiridos, debe ser entendida, entonces, como un impedimento para que la Ley pueda desconocer derechos patrimoniales reconocidos con anterioridad a su puesta en vigencia. Sin embargo, es claro que desde antiguo la doctrina de la Sala Constitucional ha entendido que esta garantía no implica un derecho a que el Ordenamiento Jurídico no cambie.

 

En el mismo orden de ideas, debe hacerse cita  del voto N.° 7331-1997 de las 3:24 horas del 31 de octubre de 1997 – ponencia del entonces magistrado SANCHO GONZALEZ -:

 

Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que -como se explicó- si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior.

 

Debe insistirse. La garantía de la irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos, impide que la Ley nueva pueda desconocer derechos que hubiesen nacido e ingresado en el patrimonio de las personas con anterioridad a su entrada en vigor – lo mismo que las situaciones jurídicas consolidadas -, pero de ninguna manera este derecho puede ser interpretado como un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, es decir a que las reglas no cambien.

 

Valga señalar que esa doctrina constitucional ha  insistido en que la irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos no implica un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento. Esta doctrina ha sido reiterada en los recientes votos N.° 2877-2007 de las 7:52 horas del 27 de febrero de 2007 – ponencia del entonces magistrado SOLANO CARRERA – y el N.° 218-2009 de las 10:12 horas del 13 de enero de 2009 – redacción de la magistrada suplente ABDELNOUR GRANADOS -, en los cuales la doctrina fue sintetizada con la siguiente fórmula: “nadie puede exigir que el ordenamiento jurídico no cambie”.

 

Lo anterior es de gran importancia para el presente asunto.

 

En efecto, tal y como se ha explicado, es notorio que la promulgación de la Ley N.° 8955 ha supuesto una reforma importante del régimen jurídico que hasta el año 2011 normaba la actividad de servicio de transportes de personas “puerta a puerta”.

 

En resumen, es incontrovertible que con la promulgación de la Ley N.° 8955, la actividad de “puerta a puerta” ha dejado de ser regulada por el Derecho Mercantil - en el cual priva el principio de libertad de comercio -, de tal manera que actualmente se encuentra sometida a un régimen de autorización, técnica propia del Derecho Público.

 

Sin embargo, debe insistirse en que tal y como la doctrina de la Sala Constitucional lo ha indicado, el sólo hecho de que el legislador haya modificado el régimen jurídico que rige una actividad, no implica que se haya quebrantado un principio de irretroactividad.

 

El aforismo acuñado por la jurisprudencia constitucional ““nadie puede exigir que el ordenamiento jurídico no cambie”, advierte claramente que el artículo 34 constitucional no impide que el Legislador, por razones de interés público, modifique el régimen jurídico de una determinada actividad.

 

Ciertamente, debe admitirse que bajo el régimen anterior del antiguo artículo 323 del Código de Comercio, los servicios de transporte “puerta a puerta” disfrutaban de un grado de libertad mayor al actual, pues actualmente se encuentran sometidos a autorización.

 

Empero, es también un corolario reconocido por la Doctrina en materia de irretroactividad de la Ley, que el hecho de que una determinada actividad se haya regido en algún momento por un régimen de Derecho Mercantil o Privado, no implica un derecho de las personas a que no se pueda modificar los principios y regulaciones de ese régimen jurídico. No existe un derecho, entonces, de las personas a ejercer una actividad siempre de la misma manera. Sobre el punto citamos a FIORE:

 

“37. Todo individuo puede ejercitar la libertad civil, según la Ley vigente; pero no puede jamás adquirir el derecho de ejercerla siempre de la misma manera. Sería una pretensión verdaderamente extraña el querer considerar la siempre falta de una disposición legislativa como el principio de un derecho accesorio individualmente adquirido y aducir que por tener adquirido un derecho mientras regía una ley que no limitaba la libertad, en cuanto a su goce y ejercicio, se pudiese tener así adquirido el derecho accesorio de no reconocer y someterse a las ulteriores limitaciones que pudieran ser ordenadas por una Ley posterior. Esta sería una extraña pretensión, repito, porque conduciría a atribuir al individuo el derecho de impedir los progresos del sistema jurídico y de desconocer el poder que tiene el legislador de proveer a las necesidades de la sociedad, creando nuevas instituciones jurídicas en armonía con las mismas.” (FIORE, PASCUAL. DE LA IRRECTROACTIVIDAD E INTERPRETACION DE LAS LEYES. REU. MADRID. 4. Ed. 1 impresión 2009. P. 52

 

El artículo 34 de la Constitución, por consecuencia, no impide que la Asamblea Legislativa pueda ejercer válidamente su función legislativa para crear y modificar el ordenamiento jurídico de tal manera que se ajusta y responda a las necesidades del interés general y del orden público.

Ergo, la Ley N.° 8955 no ha violentado el artículo 34 de la Constitución, al modificar el régimen jurídico que regula la actividad de servicio de transporte de personas “puerta a puerta”. Debe reiterarse, lo dicho atrás, en el sentido que desde su sentencia N.° 3580-2004, se ha reconocido en la jurisprudencia constitucional la existencia de un interés público que permite al Legislador regular dicha actividad.

 

Obsérvese, en todo caso que ya en el ya citado voto  N.° 4778-2011, la Sala Constitucional ha considerado que la Ley N.° 8955 no violenta la garantía del numeral 34 constitucional:

 

XXVI.-

Octavo aspecto consultado: Violación al artículo 34 de la Constitución Política al darle efecto retroactivo a la norma. Manifiestan los consultantes que durante la discusión del proyecto de ley se rechazó una moción de fondo que buscaba salvaguardar el principio de irretroactividad de la norma para evitar se irrespetara la situación jurídica consolidada de los porteadores que han venido operando hasta la fecha según lo dispuesto en el Código de Comercio. Agregan que el ejercicio del porteo creó derechos adquiridos de carácter patrimonial a favor de quienes han ejercido esta actividad por varios años. Con la obligación para los porteadores de cumplir con una serie de requisitos contenidos en el proyecto de ley consultado, se estaría impidiendo el ejercicio de una actividad completamente legal hasta la fecha y, al establecerse que solamente el treinta por ciento de los actuales porteadores podrían obtener el permiso para realizar el “servicio especial de taxi” se estaría dando un efecto retroactivo a la ley, en perjuicio de situaciones jurídicamente consolidadas. Señalan que el porteo ha sido hasta hoy una actividad lícita y privada creadora de situaciones jurídicas consolidadas por lo que no es justo obligarlos a cumplir una serie de requisitos y trámites para formalizar su actividad, cuando venían operando al amparo de una norma. Mucho menos es justo, continúan, desconocer esas consecuencias a favor del titular de un derecho que se generan al amparo de una norma. Indican que al eliminar la palabra “personas” del artículo 323 del Código de Comercio, los legisladores proponentes están cambiando por completo las reglas del juego ya que el mismo proyecto de ley convierte la actividad en un servicio público que, por su naturaleza, ya no podrá ser prestado en las mismas condiciones en las que se venía realizando. Consultan la posible trasgresión al principio de irretroactividad en virtud de que la actividad de los transportistas privados o porteadores ya han generado derechos adquiridos, a través de patentes comerciales otorgadas por las respectivas municipalidades, al amparo de la libertad contractual establecida en el artículo 323 del Código de Comercio. Agregan que el proyecto de ley consultado afectaría negativamente en principio de seguridad jurídica en tres aspectos: 1.- los contratos y obligaciones adquiridas de previo a la eliminación del porteo de la esfera privada; tales como préstamos bancarios, pago de pólizas de seguro; 2.- la vulnerabilidad del permiso que puede ser revocado, modificado, ampliado o restringido sin ninguna responsabilidad para la Administración; y 3.- la inaplicabilidad de algunas disposiciones ya que no existe concordancia entre el texto propuesto en el proyecto de ley consultado y la normativa vigente, pues es primero está relacionado con la versión previa de la ley número 7331; es decir aquella antes de la reforma de los últimos años al no incluir la frase “y sus reformas” lo que genera incertidumbre.

XXVII.-

Como ya lo consideró la Sala (supra Considerando XVII) el proyecto de ley consultado no incide en la esfera de actividades cubiertas por el derecho a la libertad de comercio, por lo cual tampoco podría entenderse que exista una aplicación retroactiva que lesionara dicha libertad.

XXVIII.-

En aplicación del principio de seguridad jurídica, el Estado viene obligado a proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en sus relaciones con la administración. Así, la seguridad jurídica en sentido estricto, no precisa tener un determinado contenido, sino que bastará con la existencia de un conjunto de disposiciones que fijen consecuencias jurídicas frente a ciertos hechos o actos.- Precisamente esto es lo que pretende el legislador con este proyecto de ley al establecer cuáles van a ser las reglas de funcionamiento del servicio especial estable de taxi; incluyendo su prestación mediante un permiso. De igual forma, no existe lesión de la seguridad jurídica la posible existencia de una hipotética superposición de normas jurídicas aplicables, en tanto que es el mismo ordenamiento jurídico el que provee una serie de mecanismos para la resolución de tales roces, sin que sea la consulta legislativa de constitucionalidad uno de ellos. Por lo expuesto, este Tribunal aprecia que el proyecto de ley consultado no viola el principio de seguridad jurídica.

 

Luego, debe advertirse que la Ley N.° 8955 tampoco resulta, en principio, arbitraria. Es menester considerar que la Ley N.° 8955 contempla una serie de disposiciones de orden transitorio a través de las cuales las personas, físicas o jurídicas, que desde antes se dedicaban a la actividad de transporte de personas “puerta a puerta”, pueden ajustar sus servicios a los nuevos requerimientos y exigencias de la Ley vigente. Esto con el propósito de que eventualmente puedan continuar con su actividad económica.

 

No debe escaparse al análisis que precisamente una de las funciones del Derecho Transitorio es dar solución a determinadas situaciones particularizadas que pueden surgir de la derogación del Derecho Antiguo. Esto para evitar graves dislocaciones en el orden social que puedan surgir del conflicto entre la Ley nueva y la derogada. (En la materia: DIEZ PICAZO. LA DEROGACION DE LAS LEYES. Civitas, Madrid. 1990. P. 193).

 

Por claridad transcribimos el transitorio I de la Ley N.° 8955:

 

TRANSITORIO I.-

Las personas físicas o jurídicas que a la fecha de publicación de esta ley se encuentren dedicadas a la actividad del porteo de personas modalidad automóvil y que hayan operado según lo establecido en el artículo 323 del Código de Comercio, sin itinerario fijo, y cuyos servicios se contraten por viaje, tiempo o en ambas formas, y se encuentren ejerciendo de manera activa el porteo de personas, de conformidad con los requisitos indicados en el presente transitorio al momento de la publicación de esta ley, deberán acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público; para ello, deberán presentar los requisitos que se indican a continuación:

a) Solicitud expresa, debidamente autenticada por un abogado o abogada, de que se les permita acogerse a lo aquí dispuesto, con señalamiento de lugar para recibir notificaciones.

b) Certificación de personería jurídica, en el caso de las personas jurídicas.

c) Certificación emitida por el Ministerio de Hacienda de que están inscritas en la actividad de porteo de personas.

d) Certificación del departamento de patentes de la municipalidad donde se encuentren operando, que demuestre su debida inscripción en la actividad de porteo de personas, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

e) Certificación de que están inscritas ante la CCSS, en la actividad de porteo de personas.

f) Copia certificada de la última declaración de renta en la actividad de porteo de personas, presentada ante la Dirección General de Tributación.

g) Copia certificada del contrato o de los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de sus servicios.

h) Declaración jurada protocolizada rendida ante notario público, en la que se indique que se han dedicado en forma habitual a la actividad relacionada, desde qué fecha y las características del servicio que han estado prestando. Deberán acreditar, además, el número y las características de los automotores que han venido empleando.

i) Constancia de estar al día en el pago de infracciones de la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

j) Indicación del domicilio fiscal y de su localización física, a efectos de que la administración pueda verificar la información suministrada, la cual debe estar disponible para el usuario y pueda ser consultada en caso de denuncias.

k) Constancia de estar al día en el pago de la póliza de porteo de personas, Clase Tarifa 21.

Mediante dichas probanzas y cualquier otra adicional que la persona petente estime conveniente y necesario aportar, deberá quedar comprobado, de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público, que el servicio respectivo era susceptible de ser prestado al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, y que desde su inicio no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan la actividad del servicio público de taxi.

La totalidad de estos requisitos deberán ser presentados ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio.

A las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso especial estable de taxi por un plazo de tres años, prorrogable por plazos iguales a solicitud de la persona interesada, a la que se le aplicarán las estipulaciones establecidas en el presente transitorio y en la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, en lo que resulte aplicable. El Consejo de Transporte Público contará con un plazo de dos meses para resolver las solicitudes referidas en el presente transitorio. No será aplicable a estas solicitudes el silencio positivo.

De tratarse de personas jurídicas, la empresa permisionaria deberá acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas a esta, sean estos propios, arrendados o mediante leasing financiero; a la persona apoderada o a la persona propietaria registral le corresponderá tramitar la solicitud del código respectivo. A cada uno de los vehículos acreditados se le otorgará un código, el cual se registrará bajo el número de permiso otorgado.

El titular del vehículo podrá ser desafiliado de la empresa que lo acreditó y el Consejo de Transporte Público procederá a la reposición del código a la persona jurídica que lo acredite, siempre que la nueva solicitud referida al nuevo vehículo cumpla todos los requisitos para la reposición del código, lo cual deberá gestionar ante el Consejo de Transporte Público.

Habiendo cumplido en tiempo con la presentación de estos requisitos, se le otorgará el documento que lo acredita como permisionario especial estable de taxi autorizado por parte del Consejo de Transporte Público; podrá operar hasta por el plazo de tres años, prorrogable por períodos iguales, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente transitorio, y en la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, esta última en lo que resulte aplicable, respetando la naturaleza jurídica y operativa del servicio al que se refiere el presente transitorio. De todo lo anterior, el Consejo de Transporte Público y la Policía de Tránsito ejercerán las labores de fiscalización y control, a efectos de verificar las condiciones operativas de la prestación del servicio.

Durante los tres primeros años de vigencia de esta ley, se autoriza a quienes resulten acreditados, en razón de los requisitos aquí establecidos, para que presten el servicio especial estable de taxi con el mismo automóvil que han venido utilizando en la actividad de porteo de personas. Vencido el plazo no podrán operar con un vehículo que supere los quince años de antigüedad.

El incumplimiento de cualquiera de las siguientes obligaciones será sancionado de conformidad con lo establecido en la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas, sin perjuicio de que el Consejo de Transporte Público pueda cancelar el permiso o el código otorgado en los siguientes casos:

1.- Se cancelará el permiso:

a) Cuando se compruebe la falsedad o inexactitud en la documentación presentada ante el Consejo de Transporte Público.

b) En caso de traspaso o cesión del permiso a favor de un tercero, sin autorización previa del Consejo.

c) Cuando por acto o resolución firme se cancele o revoque la patente autorizada del área geográfica correspondiente a la persona permisionaria, en vía administrativa o judicial. Asimismo, será razón para cancelar el permiso cuando la persona permisionaria renuncie a la patente otorgada.

d) Cuando la persona permisionaria no cuente con las pólizas al día, tal y como lo establece el artículo 29 de la presente ley.

2.- El incumplimiento de cualquiera de las siguientes obligaciones será sancionado en la siguiente forma:

a) Por prestación ilegal del servicio fuera del área que autorizó el permiso, salvo en los casos en que el origen del servicio sea el área autorizada y el destino fuera de ella.

b) Cuando el vehículo con que se preste el servicio especial estable de taxi tenga las características propias de los vehículos modalidad taxi que se autorizan en razón de una concesión, violando lo establecido al respecto en el artículo 29 de la presente ley.

c) Cuando el vehículo o los vehículos autorizados para el servicio especial estable de taxi se estacionen para realizar abordaje o desabordaje de personas en las paradas dedicadas a las demás modalidades de transporte público.

d) Cuando las personas permisionarias del servicio especial estable de taxi se estacionen en un lugar de la vía pública para ofrecer sus servicios al público en general.

e) Cuando las personas permisionarias del servicio especial estable de taxi circulen, en demanda de pasajeros, por las vías públicas.

f) Cuando las personas permisionarias del servicio especial estable de taxi se detengan, en demanda de pasajeros, frente a edificaciones públicas, parques, centros educativos, centros comerciales, muelles, puertos, aeropuertos, iglesias, hospitales y lugares similares, salvo que lo hagan por el tiempo estrictamente necesario para permitir el abordaje y desabordaje de sus propias personas usuarias.

g) Cuando el vehículo autorizado para la prestación del servicio especial estable de taxi circule por las vías públicas, en demanda de pasajeros.

De incumplirse alguna de las obligaciones anteriores, se procederá con la suspensión del código por tres meses, la primera vez; la suspensión del código por seis meses, la segunda vez, y la cancelación definitiva del código, la tercera vez, sin perjuicio de las sanciones que al respecto establezca la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas.

 

Finalmente, debe acotarse que la Ley N.° 8955 contiene otra disposición transitoria, específicamente la tercera, que incluso pretende otorgar un plazo para que las personas que se dedicaban al servicio “puerta a puerta” con vehículos de modalidad microbuses – actividad originalmente no amparada por el antiguo artículo 323 del Código de Comercio – puedan también continuar operando con un permiso especial de tres años. Esto siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos en el transitorio, y con el objeto de que dichas personas puedan regularizar su actividad conforme las disposiciones de la Ley N.° 3503 de 1965 que es la que regula el transporte colectivo de personas en modalidad de bus o buseta. Particular atención merecen los párrafos sexto y siete del transitorio III.

 

TRANSITORIO III.-

Las personas físicas o jurídicas que a la fecha de publicación de esta ley se encuentren dedicadas a la actividad del porteo de personas en vehículos modalidad microbús, sin itinerario fijo, cuyos servicios se contraten por viaje, tiempo o en ambas formas, que hayan operado según lo establecido en el artículo 323 del Código de Comercio y que, de conformidad con la presente ley, deben operar en adelante al amparo de un permiso especial, deberán acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público.

Para tales efectos deberán aportar lo siguiente:

a) Solicitud expresa, debidamente autenticada por un abogado o abogada, de que se les permita acogerse a lo aquí dispuesto, con señalamiento de lugar para recibir notificaciones.

b) Certificación de personería jurídica, en el caso de personas jurídicas.

c) Certificación emitida por el Ministerio de Hacienda y por el departamento de patentes de la municipalidad donde se encuentren operando, que demuestre su debida inscripción en la actividad, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

d) Certificación de estar inscritas ante la CCSS, salvo que se encuentren en algún caso de excepción, que deberán comprobar.

e) Copia certificada de la última declaración de renta presentada ante la Dirección General de Tributación.

f) Copia certificada del contrato o de los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de su servicio.

g) Declaración jurada protocolizada rendida ante notario público, en la que se indique que se han dedicado en forma habitual a la actividad relacionada, desde qué fecha y las características del servicio que han estado prestando. Deberán acreditar, además, el número y las características de los automotores que han venido empleando.

h) Constancia de estar al día en el pago de infracciones de la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

i) Constancia de estar al día en el pago de las pólizas de porteo de personas de cada una de sus unidades, en la Clase Tarifaria 21.

Mediante dichas probanzas y cualquier otra adicional que la persona petente estime conveniente y necesario aportar, deberá quedar comprobado, de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público, que el servicio respectivo era susceptible de ser prestado al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, y que desde su inicio no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan las actividades que ha venido regulando la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, como servicio público.

La totalidad de estos requisitos deberá ser presentada ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio. El Consejo de Transporte Público emitirá una constancia sobre el recibido de todos estos requisitos, la cual portarán los vehículos respectivos durante el plazo que más adelante se señalará, para que el Consejo dicte su resolución. Esta constancia no prejuzga sobre la procedencia de la solicitud.

El Consejo de Transporte Público deberá analizar con detenimiento cada solicitud, con el fin de corroborar que cumple todo lo requerido y de garantizar, a la luz del interés público involucrado, que no se está ante la prestación ilegal del servicio público o ante un caso de fraude de ley; para ello, podrá solicitar a la persona petente documentos o aclaraciones adicionales e incluso ordenar prueba para mejor resolver.

A las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso de operación especial por un plazo hasta de tres años prorrogables, dentro del cual el Consejo de Transporte Público y la Policía de Tránsito ejercerán las labores de fiscalización y control, a efectos de verificar las condiciones operativas de la prestación del servicio.

En adelante se le aplicarán las estipulaciones establecidas por la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, y sus reformas, y el reglamento para la explotación de servicios especiales de transporte automotor remunerado de personas, Decreto Ejecutivo N.º 15203 - MOPT, de 31 de enero de 1984, y sus reformas, o cualquiera que en un futuro lo sustituya, en lo que resulten aplicables y acordes con la naturaleza del servicio de que se trate, a juicio de dicho Consejo. Igualmente, deberán estar al día en sus obligaciones con la CCSS y en el pago de infracciones derivadas de la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. El número de vehículos por cada permiso será fijado de acuerdo con criterios técnicos y no podrá ser ampliado durante la vigencia del permiso.

A las personas cuya solicitud no cumpla los requisitos establecidos, o bien resulte improcedente por otros motivos previstos por el ordenamiento jurídico, se les declarará sin derecho al trámite y, por tanto, deberán cesar en sus operaciones en forma inmediata a partir del momento en que sean notificadas del rechazo de su solicitud. Igual consecuencia ocurrirá con las personas a las que el Consejo determine que han venido prestando ilegalmente el servicio público, cuando no haya quedado demostrado debidamente que la actividad referida no se encuentra enmarcada como servicio público, o bien, que se trata de un caso de fraude de ley. En estos supuestos y sin perjuicio del deber de abstenerse de prestar servicio, la persona podrá optar por transformar su solicitud en una petición formal de otorgamiento de un permiso especial; para ello, deberá cumplir los requisitos procedentes de conformidad con la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, y la demás normativa aplicable, gestión que se tramitará de manera usual hasta que el Consejo decida lo procedente, conforme a sus competencias.

El Consejo de Transporte Público contará con un plazo de dos meses para resolver las solicitudes referidas en el presente transitorio, el cual podrá prorrogarse por un mes adicional en casos cuya complejidad así lo amerite, debiendo motivarse adecuadamente la procedencia de esta

medida. No será aplicable a estas solicitudes el silencio positivo. En caso de prórroga, esta se consignará en la constancia que deben portar los vehículos, si así lo solicita la persona interesada.

 

 

V.        CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor estima que la acción es inadmisible, y que  no existe mérito para declarar inconstitucional la Ley N.° 8955.

 

San José, 06 de enero, 2012.

 

 

 

Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta De La República.

 

 

JOA/dms