SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

PROMOVENTE: Julieta Murillo Bolaños

CONTRA: artículos 115 y 131 inciso e) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril de 1993 y sus reformas.

EXPEDIENTE N° 11-000497-0007-CO

 

Informante: Silvia Patiño Cruz

 

Señora y señores Magistrados:

 

La suscrita, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010, tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, dentro del plazo conferido evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República mediante resolución de las 16:09 horas del 22 de marzo de 2011, notificada el día 24 de marzo siguiente, en los siguientes términos:

 

I.          OBJETO DE LA ACCIÓN

 

            La accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 115 y 131 inciso e) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que establecen una multa de ₡ 237.150 por conducir utilizando el teléfono móvil, pues considera que vulneran los principios de debido proceso, juez natural, tipicidad penal y razonabilidad y proporcionalidad, al omitir un proceso de impugnación en la vía judicial, permitir que el oficial de tránsito sea juez y parte, ser imprecisas en cuanto a la conducta sancionable y por establecer una multa confiscatoria.

 

            Establecen dichas normas en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 115 .-

Prohíbese a todos los conductores, mientras conducen, utilizar teléfonos móviles y cualquier otro medio o sistema de comunicación, salvo que el desarrollo de la comunicación se realice sin emplear las manos, utilizando auriculares o instrumentos similares. Quedan exentos de esta prohibición, las autoridades y los prestatarios de servicios de emergencia que, en el ejercicio de las funciones que tengan encomendadas, deban realizar sus comunicaciones, salvo que estén acompañados de otra persona, en cuyo caso, esta última deberá hacerse cargo de estos instrumentos.

Asimismo, se les prohíbe a los conductores el uso de sistemas de video o televisión. También se les prohíbe ocupar las manos en otras actividades distintas de las que demanda la conducción de vehículos, como llevar entre sus brazos a alguna persona, objeto o animal que dificulte la conducción. “

 

“ARTÍCULO 131.-

  Se impondrá una multa de un setenta y cinco por ciento (75%) de un salario base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1 ” , que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

(…)

e)         Al conductor que infrinja lo estipulado en el artículo 115 de esta Ley.

(…) “

 

 

II.         SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE.

 

El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, siendo uno de ellos la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado. Cuando el asunto previo es de naturaleza administrativa, esa invocación debe realizarse en la fase de agotamiento de la vía según lo dispone dicha norma.

 

Al respecto, esta Procuraduría observa que las normas impugnadas son susceptibles de aplicación individual, y por tal motivo, pueden dar origen a reclamaciones particulares tanto en vía administrativa como jurisdiccional.

 

Precisamente por lo indicado, la accionante justifica su legitimación en el procedimiento administrativo iniciado a partir del recurso de apelación que presentó contra la boleta de citación 2-2011-237600062-11-1-2011 ante la Unidad de Impugnaciones del Consejo Nacional de Seguridad Vial, mediante la cual se le impuso una multa de ₡ 237.150 por conducir utilizando el teléfono móvil.

 

Si se analiza el recurso de apelación presentado, se observa que la interesada realizó la invocación de inconstitucionalidad dispuesta en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues a lo largo de su escrito reitera las argumentaciones planteadas también en la presente acción de inconstitucionalidad, señalando que en su criterio las normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución al omitir un proceso de impugnación en la vía judicial, permitir que el oficial de tránsito sea juez y parte, ser imprecisas en cuanto a la conducta sancionable y por establecer una multa confiscatoria.

 

Asimismo, el asunto previo se encuentra en la fase de agotamiento de la vía administrativa y constituye un medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado, pues en la eventualidad de que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad, ello incidiría directamente sobre lo que se resuelva en vía administrativa en cuanto al mantenimiento o no de la multa impuesta.

 

Dado lo anterior, la accionante se encuentra plenamente legitimada para impugnar lo dispuesto en los artículos 115 y 131 de la Ley de Tránsito, aunque también debemos realizar dos observaciones en cuanto a la legitimación.

 

La primera, lo es en cuanto a que la legitimación únicamente debe reconocerse a la accionante en la medida que aplique la norma a su caso concreto, sea en cuanto se refiere a la prohibición de conducir un vehículo utilizando el teléfono móvil. En otras palabras, no estaría legitimada para impugnar los demás supuestos del artículo 115 ni su segundo párrafo, que se refiere al uso de sistemas de video y televisión, y que no le aplican a su caso.

 

La segunda observación que debemos hacer, tiene relación con el alegato que realiza la accionante en cuanto a que la Ley de Tránsito es omisa al no prever un procedimiento de impugnación en la vía judicial para las multas fijas, pues según explicaremos en el último apartado de este pronunciamiento, esto es una simple eventualidad o criterio subjetivo de la accionante, que no le ha aplicado todavía a su caso, al no existir resolución alguna que le deniegue dicha vía.

 

Dado lo anterior, este órgano asesor considera que con las salvedades hechas, la accionante se encuentra plenamente legitimada para interponer este proceso en los términos indicados contra los artículos 115 y 131 de la Ley, al cumplir los requisitos establecidos en el numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

Consecuentemente, procederemos a analizar el fondo del asunto según los argumentos expuestos por la accionante, aunque no necesariamente en el orden que los plantea.

 

 

III.        SOBRE LA RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

 

La accionante considera desproporcionado e irrazonable el monto de la multa prevista en el artículo 131 inciso e) de la Ley de Tránsito por la utilización del teléfono móvil mientras se conduce, que consiste en el 75% del salario del auxiliar administrativo 1 de la escala de puestos del Poder Judicial, lo cual señala se convierte actualmente en una suma de ₡ 237.150, resultando confiscatoria.

 

Al respecto, debemos indicar que la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de sanciones, ha señalado en algunas ocasiones, especialmente en materia tributaria, que una norma es irrazonable y violatoria al principio de igualdad cuando se establece una sanción fija, sin que existan diferentes niveles de multa que atiendan a las particularidades de cada caso concreto. Un ejemplo de ello es la sentencia 2000-08744 de las 14:47 horas del 4 de octubre de 2000, en la cual indicó en lo conducente:

 

“V.- Ahora bien, a partir de todo lo dicho anteriormente, en el caso concreto del artículo 7 de la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, se observa que la sanción que se establece es una multa fija equivalente a doce salarios base. Esta norma cuestionada, en criterio de la Sala, no establece para el juez, la posibilidad de contar con parámetros claros y precisos para la aplicación de la sanción toda vez que, por el contrario, el juez se topa con una norma que tiene una sanción fija, por lo cual deberá imponer una sanción que consiste en una multa equivalente a doce salarios base, sin que se contemple en la norma la posibilidad de que el Juez pueda escoger entre diferentes niveles de multa con lo cual no existe un margen de escogencia atendiendo a las circunstancias del hecho concreto que se pretende sancionar. En esta materia debe tenerse en cuenta que la sanción se relaciona con la actuación que tuvo el sujeto y en esa medida la sanción que se vaya a imponer, resultará consecuencia del hecho cometido lo cual presupone la necesaria exigencia de una valoración razonable y proporcional entre el hecho cometido, la afectación del bien jurídico que se dió (sic) con la acción atribuida al sujeto activo del ilícito y la sanción con la cual se pretende castigar la actividad ilícita. Sin embargo, en el caso concreto, la sanción como pena o castigo es razonable por cuanto es adecuada para regular y proteger el bien jurídico que se pretende tutelar, y en esa medida es proporcional por cuanto hay relación entre el medio escogido y el fin buscado; sin embargo, el monto fijo en que se traduce la sanción a imponer, resulta ser irracional y desproporcional en relación con la aplicación concreta en cada caso en particular. Efectivamente, estima la Sala que en el caso concreto del artículo 7 cuestionado, el legislador omitió cumplir con la exigencia de crear leyes garantistas de los derechos fundamentales y ello es así por cuanto, en materia sancionatoria, el legislador debe fijar parámetros en cuanto al monto de la pena a imponer y los motivos de atenuación o agravación de la misma, a los cuales debe adecuar el juez su actuación, toda vez que es éste quien verdaderamente individualiza la pena en la sentencia condenatoria y es quien determina cual es la pena justa y equitativa que le corresponde al sujeto en los casos concretos sometidos a su conocimiento, lo que hace a partir de los elementos que le brinda la norma. Sin embargo, en el caso concreto, el juez no cuenta con posibilidad alguna de realizar una acertada individualización de la pena y no puede utilizar su potestad valorativa por cuanto el legislador no le dejó posibilidad toda vez que la norma le impone un único monto que se debe imponer como sanción…

… De este modo, al establecerse un monto fijo, puede ser desproporcionado para algunos de los sujetos y en esa medida, puede ser confiscatorio por cuanto hay un exceso en la cuantía prevista por el legislador ya que establece una multa fija sin graduación alguna ni atenuaciones en atención a las diferentes circunstancias particulares que se pueden dar en cada caso concreto y por ello también puede ser lesiva del principio de igualdad…”

 

 

De lo anterior deriva, que en principio la autoridad debe tener la posibilidad de valorar las particularidades del caso concreto, para determinar el monto de la multa a imponer, pero entiende este órgano asesor que se trata de aquellos casos donde el infractor pudo escoger entre distintas conductas y de ahí que sea necesaria la valoración de las circunstancias concretas.

 

Ello no ocurre sin embargo, en el caso de multa establecida por violentar la prohibición dispuesta en el artículo 115 de la Ley de Tránsito, por cuanto a criterio de este órgano asesor, la conducta de manejar el teléfono móvil mientras se conduce, es una actuación de mera constatación que no permite atenuaciones, y que por tal razón, amerita la existencia de una única sanción. No es que el conductor pueda escoger entre varias posibilidades y por ende, que la autoridad deba valorar entre diferentes posibles sanciones, pues únicamente existe una actuación posible para evitar la multa, y es precisamente abstenerse de utilizar el teléfono o cualquier otro sistema de comunicación mientras se conduce.

 

Nótese además que no es cierto como señala la accionante que la multa se impone aun cuando el teléfono no se esté utilizando, pues el supuesto que regula la norma es precisamente aquel donde se “utilice” el teléfono móvil o cualquier medio de comunicación “mientras se conduce”, tal como se desprende de su lectura. La única posibilidad en sentido contrario, es contemplada por la misma norma, y es cuando el desarrollo de la comunicación se realice sin emplear las manos, utilizando auriculares o instrumentos similares, o cuando se trate de  las autoridades y los prestatarios de servicios de emergencia.

 

El hecho de que la norma establezca una única sanción en este caso, no estima esta Procuraduría que resulte lesivo del principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues como se indicó, se requiere de una única actuación posible de parte del conductor.

 

Por otro lado, el establecimiento de una multa como la reclamada, a criterio de este órgano asesor, es una potestad que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, resultando muy difícil establecer cuál es el monto adecuado que debe fijarse en casos como éste, donde existe una clara intención del legislador de crear sanciones disuasivas para toda la población, dada la problemática existente en carretera. De ahí que la fijación de esta multa o incluso su reducción a futuro por parte del legislador, es un tema de oportunidad, pues responde a la prioridad o grado de atención que considere oportuno fijar para proteger bienes jurídicos como la vida y la seguridad de las personas en carretera.

 

De igual forma realizando el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la norma, este órgano asesor considera que si bien el monto de la multa puede considerarse muy alto, ello no significa necesariamente que sea confiscatorio. Debe tomarse en consideración que según el Decreto 36292-MTSS del 28 de octubre de 2010, que es la “Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1° de enero de 2011 (Aumento Salarial I semestre 2011 Sector Privado)”, el salario mensual de los trabajadores no calificados es de ¢ 220.345,47, en otras palabras, es ligeramente inferior que el 75% del salario de un auxiliar administrativo 1 en el Poder Judicial.

 

Lo anterior significa que el monto de la sanción es equivalente a un poco más del salario de los trabajadores no calificados y si bien en algunos casos puede significar un sacrificio personal y familiar muy alto, no pareciera llegar al punto de ser confiscatorio en los términos dispuestos por el artículo 40 de la Constitución Política.

 

En el antecedente citado de la sentencia 2000-08744 de las 14:47 horas del 4 de octubre de 2000, la Sala Constitucional estimó desproporcionado el monto de la multa, pero se trataba de una equivalente a doce salarios base. En el caso de la norma en estudio, la multa impuesta es ligeramente superior a un salario del trabajador no calificado.

 

Si bien puede entenderse que dicha multa puede resultar un impacto muy fuerte en las finanzas familiares de la mayoría de los trabajadores, es precisamente a través de dicho monto que se pretende alcanzar el fin disuasivo que pretende el legislador.

 

La Constitución Política deja al criterio del legislador, establecer el tipo de pena para una conducta determinada, siempre y cuando ésta no sea desproporcionada, irrazonable, perpetua o confiscatoria, lo cual no ocurre con la multa establecida en la norma impugnada, pues si bien es un monto bastante alto, no pareciera que sea en tal grado, que impida al infractor asumir su responsabilidad, tomando en consideración que ligeramente supera un salario mínimo de trabajador no calificado. Otro asunto diferente sería lo relativo al plazo para pagar o la posibilidad de llegar a acuerdos de pago, lo cual es ajeno a la norma que se impugna.

 

Por otro lado, debemos señalar que la prohibición aquí impugnada así como su sanción, se establecieron mediante ley formal, y por ello cumple cabalmente con el principio de reserva legal que deriva del artículo 28 de la Constitución Política. Además, debe tomarse en cuenta que el ejercicio de la libertad de desplazamiento o ambulatoria utilizando un vehículo, está condicionada al régimen de autorización previa (permiso o licencia de conducir), por lo que el conductor autorizado está sometido a la Ley de Tránsito y demás reglas existentes en la materia. Sobre este tema, la Sala reconoció la potestad del Estado de tutelar el orden público en uno de sus componentes esenciales como es la seguridad en las vías públicas, indicando en lo que interesa:

“Partimos entonces de la premisa de que al Estado le está vedado interferir en el ámbito de la libertad particular, salvo que de por medio se encuentre el orden público, la moral o los derechos de terceros, en cuyo caso, la regulación estatal resultaría posible, por medio de una ley formal. La restricción eso sí debe ser únicamente la necesaria para lograr el fin propuesto, de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, parámetros de constitucionalidad según la reiterada jurisprudencia de este Tribunal

En primer término, el proyecto consultado es de rango legal, por lo que respetaría enteramente el principio de reserva legal a que está sujeto el Estado en la regulación de los derechos fundamentales. Por otra parte, la regla sí encuentra fundamento en los postulados del numeral 28 constitucional por dos razones: pretende proteger los derechos de terceros y está dirigida a la tutela del orden público, en uno de sus componentes, como lo es la seguridad en las vías públicas. El concepto indeterminado ‘orden público’, que esta Sala ha ido precisando en su jurisprudencia, no está referido únicamente al mantenimiento del orden material en las calles, sino que incluye también un orden jurídico y moral constituido por un mínimo de condiciones para una vida social conveniente y adecuada que coadyuve al orden material. Mantener el orden y la seguridad en las vías incide directamente en dos aspectos fundamentales de la vida en sociedad, como lo son la salud y la vida de quienes las utilizan. La ley número 7331 tiene como objeto regular la circulación de vehículos, personas y semovientes, por las vías terrestres de la nación, así como todo lo relativo a la seguridad vial (artículo 1), tanto de peatones como de conductores y acompañantes, lo que denota la existencia de un nexo indisoluble entre la ordenación para el uso de las vías públicas y la seguridad de quienes transiten por ellas, que justifica plenamente la intervención del Estado en la materia. (Sentencia 2004-01603 del 17 de febrero del 2004) (La negrita no forma parte del original)

 

Dado lo anterior, no considera este órgano asesor, que opere la inconstitucionalidad alegada por la accionante al respetarse el principio de reserva legal y tratarse de una limitación que responde a la protección de derechos de terceros y al orden público, pues con la prohibición establecida en las normas impugnadas se pretende garantizar la seguridad y la vida no sólo del conductor, sino también de las demás personas que transitan por la vía pública, y que no deben exponerse a una distracción de dicho conductor al utilizar el teléfono móvil u otro medio de comunicación mientras conduce.

 

De lo anterior, deriva que este órgano asesor considere que las normas impugnadas resulten razonables y proporcionadas al fin que se pretende buscar, además de que el monto de la multa no resulta confiscatorio, en virtud de las argumentaciones expuestas, por lo que se recomienda respetuosamente a la Sala declarar sin lugar la acción en cuanto a este punto.

 

 

IV.        SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD PENAL

 

            El segundo aspecto que debemos valorar es el argumento de la accionante en cuanto a que las normas impugnadas son tan abiertas, que resultan violatorias del principio de tipicidad penal. Manifiesta que el artículo 115 de la Ley de Tránsito permite que el intérprete sea el que determine cuál es el objeto que dificulta la conducción, ocasionando que cualquier objeto que sea similar a un teléfono se incluya dentro del supuesto de la norma, con lo cual podría generarse el caso –por ejemplo- de que un IPOD que está en la parte delantera, un juguete o un lapicero aunque no se utilice, sea considerado un objeto distractor en la conducción.

 

            Al respecto, debemos señalar que los argumentos de la accionante carecen de relevancia para el asunto previo que resulta base de esta acción de inconstitucionalidad, por cuanto según se desprende de la boleta de tránsito que ella misma aportó, la multa que se le impuso fue por utilizar un teléfono móvil mientras conducía. De ahí que determinar si la norma permite o no equiparar otros objetos a un teléfono, carece de relevancia para el caso concreto, puesto que la multa que se le impuso no fue por este otro supuesto, sino precisamente por la utilización de un teléfono. Si éste se encontraba o no en el oído de la accionante, no es un aspecto que deba valorarse en esta vía, ni resulta de relevancia para determinar la constitucionalidad o no de la norma.

 

            Asimismo, debemos señalar que la Sala Constitucional ha reconocido que el principio de tipicidad penal contenido en el artículo 39 de la Constitución Política, es infringido cuando el tipo penal no permite establecer con claridad cuál es la conducta constitutiva de la infracción punible, de modo que si en el tipo se establecen los límites y parámetros sobre los cuales puede individualizarse la conducta prohibida, la norma cumple a cabalidad con ese principio. (Al respecto ver sentencias 2001-09748, 0447-91, entre otras)

 

            En este caso, si realiza una lectura de las normas impugnadas, no es cierto que se trate de tipos penales abiertos. En primer lugar, debemos señalar que a criterio de este órgano asesor la sanción impuesta por la utilización de teléfonos móviles mientras se conduce, es una de naturaleza administrativa y no penal, motivo por el cual no le aplica la misma rigurosidad que para las sanciones penales debe existir. Nótese que se trata de una sanción que impone un oficial de tránsito y que puede ser impugnada ante la Unidad de Impugnaciones del COSEVI, según lo establecido en los numerales 151 y 152 de la Ley de Tránsito, lo cual le otorga una naturaleza eminentemente administrativa.

 

            Ya la Sala Constitucional ha señalado en otros asuntos, que no debe aplicar el principio de tipicidad penal en materia de sanciones administrativas, tal como quedó consignado en la sentencia N° 4895 de las 15:10 horas del 22 de mayo de 2002, en la cual indicó en lo conducente:

“… de la doctrina desarrollada por la Sala, en la anterior cita jurisprudencial, puede extraerse principalmente que un tipo penal abierto resulta inconstitucional cuando no pueda lograrse un nivel de precisión en cuanto a la descripción del tipo, es decir, cuando la descripción de la conducta no contiene los elementos descriptivos del comportamiento tipificado por el legislador, y más bien, se ha aceptado la utilización de conceptos jurídicos indeterminados cuando no se delega en el juez la determinación de la conducta reprimida. Más aún, se trata de un tipo penal cuya conducta sea imprecisa conceptualmente, donde coexistan múltiples variables que mediante interpretación pueden ser introducidas y minen la claridad y delimitación que requiere el bien jurídico protegido por el ordenamiento penal. Ciertamente, en conclusión se trata de una figura reservada al poder punitivo del Estado.

Ahora bien el cuestionamiento sometido por el accionante en el ad-litem, trata de una norma emitida formalmente por la Asamblea Legislativa, que contiene una figura jurídica administrativa sancionatoria en blanco. Como lo reconoce el propio accionante, para la aplicación de este tipo de disposiciones administrativas resulta necesario observar una menor rigidez que en asuntos penales, pues, si bien, se ha admitido trasladar los principios generales del derecho penal al derecho administrativo sancionatorio, la Sala lo ha hecho para aceptar matices menos rigurosos. Así, la jurisprudencia de esta Sala permite que el legislador incluya en la ley penal el límite o parámetro de conducta que tipifica el proceder reprochable con "conceptos jurídicos indeterminados" o "con gran capacidad de absorción", lo cual ha hecho el legislador en este caso para establecer –en el ámbito de la administración de aduanas- una sanción administrativa para toda acción u omisión que vulnere el régimen jurídico aduanero que cause un perjuicio fiscal. De este modo, no se trata de un tipo penal que requiera de la interpretación final de un Juez de la República que dirime y ordena la imposición de una sanción para un caso concreto, sino la del administrador aduanero que debe resolver si existe una vulneración del "régimen jurídico aduanero", que cause un daño fiscal doblemente condicionado, sea a un monto específico y que no constituya delito o infracción administrativo sancionatorio con suspensión del auxiliar de la función pública aduanera. Es decir, se establece una sanción administrativa de tipo residual para las sanciones ya establecidas por el ordenamiento jurídico aduanero. Así, se trata de un texto normativo cuyo contenido deberá ser cumplido por el administrador o por las autoridades aduaneras, dentro de los parámetros señalados por la ley aduanera, lo cual, en si, a la luz de la jurisprudencia de la Sala, se estima no implica un texto ilegítimo desde el punto de vista constitucional. Por el contrario, el tipo penal en blanco, es una institución jurídica del derecho penal que garantiza que el poder punitivo del Estado, a través del principio de legalidad criminal, no contenga un grave peligro de arbitrariedad en una sanción que por si misma resulta ser la medida más extrema que contiene el ordenamiento jurídico con los gobernados. De este modo, trasladar la inteligencia de esta institución al derecho administrativo sancionatorio, como se pide, no resulta acorde con la existencia ulterior de un ulterior contralor de legalidad, situación que no existe para el sancionado en un proceso penal, más que las dispuestas en las diferentes instancias judiciales. (La negrita no forma parte del original)

 

 

            Dado lo anterior, es claro que en este caso no se violenta el citado principio con la sanción que impugna la accionante.

 

Aun en la eventualidad de que se considere que la sanción impugnada es de otra naturaleza, realizando una lectura de los artículos de interés, logra desprenderse que no pueden considerarse normas abiertas, pues señalan claramente cuál es la conducta reprochable y la sanción a imponer.

 

En efecto, el artículo 115 de la Ley de Tránsito es claro al señalar que lo que se prohíbe a los conductores es la utilización de teléfonos móviles o cualquier otro medio o sistema de comunicación mientras se conduce el vehículo, salvo que se realice sin emplear las manos, lo cual no permite interpretación antojadiza alguna del oficial de tránsito, pues lo que pretende el legislador es impedir distracciones o imprudencias por parte del conductor, evitando poner en peligro no sólo su vida sino también la de los demás. El supuesto de hecho es claro y no deja margen de interpretación arbitraria.

 

            Por otro lado, lo dispuesto en el artículo 131 inciso e) tampoco puede considerarse una norma abierta. Este artículo establece en forma clara y específica la sanción a imponer a partir del supuesto de hecho del artículo 115, sanción que consiste en el 75% del salario a partir del base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1 del Poder Judicial. Tampoco existe margen de interpretación alguno que pueda considerarse arbitrario.

 

            Dado lo expuesto, este órgano asesor estima que las normas impugnadas no resultan violatorias del principio de tipicidad penal, no sólo por cuanto no se trata de normas abiertas, sino además por cuanto la sanción que regulan es de naturaleza administrativa, no aplicando el principio que reclama infringido la accionante.  

 

            Consecuentemente, también se recomienda desestimar la acción en cuanto a este aspecto.

 

V.         SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL

           

            El tercer reclamo de la accionante lo es por cuanto considera que las normas impugnadas violentan el principio de juez natural, por cuanto el oficial de tránsito que levanta la boleta se convierte en juez y parte y su palabra prevalece sobre la del conductor, sin posibilidad de contradictorio alguno.

 

            Al respecto, debemos reiterar lo indicado en el apartado anterior en cuanto a que a criterio de este órgano asesor, la naturaleza de la sanción que se impugna en esta acción de inconstitucionalidad es de carácter administrativo, motivo por el cual tampoco aplica el principio de juez natural, como lo ha aceptado la Sala Constitucional al indicar:

 

“… es importante anotar que los procedimientos administrativos tienen una especial connotación, toda vez que en ellos, efectivamente, la Administración asume dos roles importantes, el de juez y parte, ya que le corresponde la instrucción de los asuntos, y también la decisión del mismo; sin que ello pueda estimarse violatorio del principio de la imparcialidad, porque precisamente se trata de una justicia que se inserta en el ámbito administrativo…” ( Sala Constitucional , sentencia n.° 13926-2006 de las 14:44 horas del 20 de setiembre de 2006, reiterada en la n.° 1876-2007 de las 17:29 horas del 13 de febrero de 2007). (La negrita no forma parte del original)

 

 

            Aunado a lo anterior, debemos señalar que aun descartándose la naturaleza administrativa de esta sanción, no existe la violación alegada por la accionante, pues resultaría un sinsentido considerar que al oficial de tránsito le asiste algún interés personal en la imposición de la multa, como para estimar que se violenta el principio de imparcialidad.

 

            Por otro lado, el principio de juez natural no se quebranta por el hecho de que se otorgue mayor peso a la opinión del oficial de tránsito, lo cual más bien resulta lógico al tratarse de una autoridad que debe tener fe pública. Resulta lógico y razonable, de acuerdo a las potestades intrínsecas que debe reconocerse a toda autoridad de tránsito, que se le otorgue la posibilidad de imponerse frente a un ciudadano, pues de lo contrario se llegaría al absurdo de que en caso de que la persona infractora no quiera firmar, no pueda acreditarse la falta cometida.

 

            Es precisamente la fe pública del oficial de tránsito, la que debe prevalecer frente al infractor, pues de lo contrario bastaría la negativa del interesado para impedir que se imponga una sanción de tránsito que presenció la autoridad. Esto lejos de ser una violación al principio de juez natural, constituye una atribución intrínseca al cargo.

 

            Por lo anterior, tampoco estima este órgano asesor que se violente el principio de juez natural con lo dispuesto en las normas impugnadas.

 

VI.        SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO AL NO EXISTIR UN PROCESO DE IMPUGNACIÓN EN VÍA JUDICIAL

 

Finalmente, la accionante reclama que la Ley de Tránsito no establece un mecanismo o procedimiento para impugnar ante los Tribunales de Justicia la multa impuesta, con lo cual se violenta la garantía del debido proceso contenida en el artículo 39 de la Constitución Política.

 

Del reclamo de la accionante, este órgano asesor logra desprender que no lo plantea como una omisión derivada de las normas impugnadas, sino más bien de la totalidad de la Ley de Tránsito. No obstante lo anterior, en el auto de curso de la presente acción de inconstitucionalidad la Sala Constitucional únicamente dio traslado sobre los artículos 115 y 131 inciso e) de la Ley de Tránsito, por lo que debemos llamar la atención sobre este aspecto.

 

Por otro lado, debemos señalar en forma previa que en cuanto a este reclamo, tal como adelantamos en el apartado II, la accionante no se encuentra legitimada para plantearlo, pues no existe documento alguno en el expediente que demuestre que se le ha negado el acceso a la vía judicial. Nótese que la accionante parte de una simple eventualidad o suposición, que no resulta constatable, pues su caso previo se encuentra en fase de agotamiento de la vía administrativa. A la fecha, la accionante no ha presentado impugnación alguna en la vía judicial que haya sido rechazada de plano, motivo por el cual en criterio de este órgano asesor, no se encuentra legitimada para plantear su reclamo en cuanto a este extremo.

 

A pesar de lo anterior y en cuanto al fondo de este reclamo, debemos señalar que los artículos 149, 151, 152 y 184 de la Ley 7331 del 13 de abril de 1993 y sus reformas, se refieren al levantamiento de las boletas de citación emitidas por una autoridad de tránsito contra las infracciones sancionadas con multas fijas, así como al procedimiento a seguir para impugnarlas. Señalan dichos artículos:

 

“ARTÍCULO 149.—En el caso de las infracciones sancionadas con multa fija y las que conlleven el retiro de la circulación del vehículo o su inmovilización, siempre que no se haya producido un accidente, el inspector de tránsito deberá confeccionar una boleta de citación. En esta boleta se consignarán el nombre del supuesto infractor, su número de cédula, las calidades y la dirección del domicilio; asimismo, el enunciado de los artículos infringidos, el monto de la multa y la autoridad a la que se pone a la orden el vehículo retirado o inmovilizado, así como dónde serán depositados este o sus placas, cuando corresponda.

 

En caso de que existan testigos, se consignarán todos los datos relativos a ellos, quienes estarán obligados a suministrar la información que se les solicite. De rehusarse alguno a brindar sus datos de identificación, el oficial actuante deberá denunciarlo al juez contravencional, para que sea juzgado por la contravención que establezca el Código Penal.

 

    La boleta de citación deberá contener impresa la advertencia al infractor sobre las consecuencias legales que apareja la renuncia a la apelación de la boleta de citación, así como las consecuencias derivadas de la falta de pago de la multa, dentro del plazo establecido en el artículo 184 de esta Ley.

 

 

ARTÍCULO 151.- La boleta de citación, debidamente levantada, será trasladada al Cosevi para su anotación provisional en el asiento de la licencia de conducir del infractor. Dicha anotación se consignará, de manera definitiva, cuando el supuesto infractor no haya interpuesto recurso alguno dentro del plazo establecido por el artículo 152 de esta Ley, o este haya sido desestimado en la vía administrativa.

 

ARTÍCULO 152.- El supuesto infractor podrá recurrir ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del Cosevi o ante los funcionarios acreditados de dicha Unidad, en las delegaciones que corresponda, de acuerdo con la competencia territorial en que se levantó la boleta de citación y dentro del plazo improrrogable de diez (10) días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a la confección de la boleta.

 

Para tal efecto, el oficial de tránsito deberá indicar, obligatoriamente, en la boleta al supuesto infractor, en qué lugar puede presentar su recurso.

 

El supuesto infractor deberá indicar en su recurso, los motivos de este, así como la prueba de descargo que estime oportuna.

 

Cuando se trate de personas menores de edad, la impugnación puede ser presentada por él mismo, por sus padres o representantes legales.”

 

“ARTÍCULO 184.— Las multas por las infracciones de la presente Ley y sus recargos, deberán cancelarse dentro de los ocho días hábiles siguientes a su firmeza.

 

Si la multa y los demás cargos no son pagados dentro del plazo indicado, devengarán intereses moratorios equivalentes al tres por ciento (3%) mensual sobre el monto original, hasta un máximo del treinta y seis por ciento (36%), lo cual deberá ser advertido en la boleta de citación.”

 

 

 

Vistas las normas citadas, podemos señalar que la Ley de Tránsito prevé que ante una infracción que no produzca un accidente, sea el oficial de tránsito el que levante la boleta de citación al infractor, el cual tiene un plazo de diez días para impugnarla ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del COSEVI. Si dicha impugnación no se realiza en el plazo indicado o si la boleta queda firme al desestimarse el recurso, el infractor cuenta con un plazo de ocho días hábiles para cancelar la multa fijada, pues de lo contrario empiezan a correr intereses del 3% mensual.

 

De lo anterior, se desprende que lo que el legislador previó para estos casos es un procedimiento inicial en vía administrativa, pues comienza con el levantamiento de la boleta por parte del oficial e incluye la posibilidad de impugnación ante una dependencia del COSEVI.

 

Por el contrario, en los casos en que se produzcan infracciones por colisión, el legislador previó un procedimiento inicial en vía judicial, incluyendo la jurisdicción de los Juzgados de Tránsito cuando dicha colisión no implique la comisión de un delito (artículo 147 de la Ley de Tránsito), y la jurisdicción penal cuando exista posibilidad de que se haya cometido delito al momento de la misma (artículo 148 de la Ley).

 

No obstante lo anterior, el hecho de que la Ley de Tránsito no haya previsto en forma expresa que la decisión tomada en vía administrativa para los casos de multas fijas pueda ser llevada a la sede judicial, no implica que se esté cerrando tal posibilidad al administrado ni hace que la Ley sea inconstitucional por omisión.

 

Por el contrario, debe estarse a otras disposiciones legales, que se mantienen vigentes, tal como el artículo 121 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece:

Artículo 121.- En materia de tránsito, los juzgados contravencionales, conocerán:

1.- De las infracciones de tránsito.

2.- De los demás asuntos que determine la ley.

(Así reformado por el artículo 4° de la Ley N° 7728 de 15 de diciembre de 1997)

 

Nótese que dicho artículo establece en forma genérica que dentro de la jurisdicción de los juzgados contravencionales se encuentra el conocimiento de las infracciones de tránsito, sin especificar a qué tipo de infracción se refiere. Dado ello, este órgano asesor no considera que se haya cerrado la vía para impugnar en sede judicial las multas fijas por infracción de tránsito.

 

A partir de los principios de tutela judicial efectiva y justicia pronta y cumplida, contenidos en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, no podría impedirse a un administrado revisar una actuación u omisión administrativa en la vía judicial. Sin embargo, a criterio de este órgano asesor el hecho de que la Ley de Tránsito no indique expresamente tal posibilidad, no implica que la esté negando.

 

Por otro lado, tampoco aporta la accionante argumento adicional alguno que pueda ser valorado a efectos de analizar la constitucionalidad de la norma, por lo que se recomienda desestimar también este reclamo.

 

VII.       CONCLUSIÓN

 

 

En vista de las anteriores consideraciones, debe concluirse que la accionante se encuentra plenamente legitimada para plantear la presente acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 115 párrafo primero y 131 de la Ley de Tránsito, sin embargo en cuanto al fondo del asunto, este órgano asesor considera que las normas impugnadas no resultan inconstitucionales.

 

En la forma expuesta se deja evacuada la audiencia otorgada.

 

Notificaciones: Para atender notificaciones señalo el edificio de la Procuraduría General de la República, primer piso, en la oficina destinada al efecto.

 

San José,  6 de abril de 2011

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República