Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por Sonia Darce García contra el artículo 122 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil. La norma se impugna debido a que exige a los profesores de enseñanza primaria un certificado de idoneidad extendido por la Universidad de Costa Rica para formar parte del grupo profesional PT-5.

Informante: MSc. Julio César Mesén Montoya.

Señores (as) Magistrados (as):

Quien suscribe, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad n.º 1- 394- 673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.º 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en “La Gaceta” n.º 92 del 15 de ese mismo mes, con respeto manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

Mediante la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe, se impugna el artículo 122 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil (Ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953), cuyo texto, en lo que interesa, es el siguiente:

“Artículo 122.- Los profesores titulados de enseñanza primaria se clasifican en seis grupos, denominados PT-6, PT-5, PT-4, PT-3, PT-2 y PT-1.

a) Forman el grupo PT-6 los doctores y licenciados en Ciencias de la Educación, con especialidad en primaria;

b) Forman el grupo PT-5 los bachilleres en Ciencias de la Educación, con especialidad en Primaria; además los profesores de enseñanza primaria que hayan aprobado los estudios de especialidad en Primaria, exigidos al Bachiller en Ciencias de La Educación y posean el Certificado de Idoneidad, extendido por la Universidad de Costa Rica;

c) …”.

A juicio de la accionante, la frase del inciso b) del artículo 122 citado que indica “… y posean certificado de idoneidad, extendido por la Universidad de Costa Rica” es inconstitucional pues excluye a quienes posean un certificado de idoneidad extendido por una universidad distinta a la Universidad de Costa Rica, de la posibilidad de ingresar a la categoría PT-5 de enseñanza primaria.

Señala la señora Darce García que la disposición impugnada viola el principio de igualdad jurídica previsto en el artículo 33 de la Constitución Política, sin que la diferenciación de trato entre los estudiantes de la Universidad de Costa Rica y las otras universidades autorizadas sea razonable.

II.- RESPECTO A LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Este Órgano Asesor de la Sala Constitucional considera que no existe motivo alguno para cuestionar la legitimación que ostenta la señora Darce García para interponer la presente acción. Ello por haber sido la propia Sala quien -de conformidad con lo dispuesto en el articulo 48 de la Ley de Jurisdicción Constitucional- confirió a la accionante la posibilidad de objetar la regularidad jurídica de la disposición que solicita anular.

En todo caso, cabe aclarar que la legitimación de la accionante abarca únicamente la posibilidad de impugnar la frase del artículo 122 inciso b) citado que indica “… extendido por la Universidad de Costa Rica”. En la petitoria de la acción se solicita declarar la inconstitucionalidad de la frase “… y posean certificado de idoneidad, extendido por la Universidad de Costa Rica”; sin embargo, ni en el amparo que sirve de base a este asunto, ni en la acción misma, se exponen las razones por las cuales podría ser inconstitucional el requisito de presentar un certificado de idoneidad de un centro de enseñanza superior.

A juicio de este Órgano Asesor de la Sala Constitucional, la disposición que se impugna contraviene la Constitución Política, pues propicia un tratamiento distinto, sin motivo razonable alguno, entre los estudiantes de la Universidad de Costa Rica y los de los demás centros de educación superior autorizados.

Tal y como lo ha resuelto esa Sala, “… la igualdad contemplada en el artículo 33 de la Constitución Política, significa que a los supuestos de hecho iguales han de serles aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean iguales también y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho, tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia que aparezca, al mismo tiempo, como fundada y razonable de acuerdo a criterios y juicios de valor generalmente aceptados”. (Sentencia n.° 673-97 de las 12:51 horas del 31 de enero de 1997).

En este caso, si el Estado ha admitido que la educación superior sea impartida no solo por la Universidad de Costa Rica, sino también por otras universidades públicas y privadas debidamente autorizadas -para lo cual ha creado todo un sistema de fiscalización, regulado en la Ley de Creación del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (n.° 6693 de 27 de noviembre de 1981)- no es posible supeditar el ascenso dentro de la carrera administrativa al hecho de que los estudios académicos que se exigen para ello hayan sido aprobados en una universidad específica.

A nuestro juicio, la referencia que hace la norma impugnada a la Universidad de Costa Rica, obedece, muy probablemente, a que ni en la fecha en que se aprobó el Estatuto de Servicio Civil (30 de mayo de 1953), ni en la que se produjo la última reforma a su artículo 122 mediante la ley n.° 4808 (de 3 de agosto de 1971) existían otras universidades que estuviesen impartiendo el título de bachillerato en ciencias de la educación.

Cabe acotar que el reconocimiento instituciones superiores de educación distintas a la Universidad de Costa Rica, se ha hecho incluso en la propia Constitución Política. Así, el artículo 84 constitucional -que regula lo relacionado con la naturaleza jurídica y potestades de las universidades públicas- originalmente solo hacía referencia a la Universidad de Costa Rica. A pesar de ello, mediante la ley n.° 5697 de 9 de junio de 1975, dicho artículo fue reformado para indicar que “Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica”.

Asimismo, el artículo 86 de la Constitución Política - que regula la obligación del Estado de formar profesionales docentes- establecía originalmente que dicha formación debía realizarse por medio de institutos especiales y de la Universidad de Costa Rica; sin embargo, esa norma constitucional fue reformada por la misma ley n.° 5697 citada anteriormente, con el objetivo de incluir a “… las demás instituciones de educación superior universitaria” dentro de las autorizadas para impartir formación docente, sin importar que se tratase de universidades públicas o privadas.

De lo anterior se deduce que una norma como la que se impugna no podría menoscabar lo dispuesto en leyes posteriores, y en la propia Constitución Política, sobre el reconocimiento de estudios en universidades públicas y privadas distintas a la Universidad de Costa Rica, siempre que las carreras que impartan esos centros se encuentren autorizadas por los mecanismos legales dispuestos para ello.

Ya esa Sala, tratándose de universidades autorizadas, ha señalado la improcedencia de hacer distinciones tomando como fundamento para ello el centro donde se cursaron los estudios. Por ejemplo, ante un recurso de amparo planteado contra el Colegio de Periodistas de Costa Rica por su negativa de incorporar a una persona egresada de una universidad autorizada distinta a la Universidad de Costa Rica, resolvió lo siguiente:

“La señora (….) interpuso recurso de amparo contra el Colegio de Periodistas de Costa Rica, por cuanto dicho colegio profesional se ha negado a colegiarla por ser graduada de Bachiller en Relaciones Públicas de la Universidad Autónoma de Centro América, pues a los graduados de la Universidad de Costa Rica en la misma área sí los ha incorporado, con lo que establece una discriminación odiosa de su título académico con violación de lo dispuesto por el artículo 33 constitucional. (…) En la propia Ley Orgánica del Colegio de Periodistas se establece que el Colegio se crea <<... como una corporación integrada por los profesionales del periodismo, autorizados para ejercer su profesión dentro del país...>> y en la misma se dispone que son funciones periodísticas <<... las de los directores, jefes o encargados de las oficinas de relaciones públicas... de las instituciones públicas...>> (Artículo 24). Como el título obtenido por la recurrente acredita que es Bachiller en Relaciones Públicas, el que por disposición del artículo 14 de la Ley número 6693 de veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y uno la faculta para el ejercicio profesional de relacionista, rama de las ciencias de la Comunicación Colectiva y toda vez que la negativa del Colegio para no proceder a la Colegiatura lo ha sido no por falta de autenticidad del título -que no se cuestionó- sino por proceder de una institución de educación superior diferente a la que sí se los había admitido, procede su colegiatura -sin ningún otro requisito más que la presentación del título- en cuanto ello es necesario para el desempeño de su profesión -como indica el artículo 24, citado en lo conducente- ya que al no hacerlo se ha violado lo dispuesto en el artículo 56 Constitucional, por lo que el recurso deviene procedente y así debe declararse”. (Sentencia n.° 744-92 de las 11:10 horas del 13 de marzo de 1992).

En otra oportunidad, la Asociación Homeopática de Costa Rica cuestionó la constitucionalidad del "Reglamento General para Autorizar el Ejercicio a Profesionales de Ramas Dependientes de las Ciencias Médicas y a Técnicos en Materias Médico-Quirúrgicas" por exigir un título de la Universidad de Costa Rica para ejercer la homeopatía. Al resolver la acción de inconstitucionalidad planteada al efecto, esa Sala indicó lo siguiente:

“Lo que sí resulta inconstitucional, es: a) exigir que si el título es nacional lo sea de la Universidad de Costa Rica, y, b) solicitar que si el título fue obtenido en el extranjero se deba presentar una certificación de dicha Institución (U.C.R.) en que conste que a los solicitantes se les ha convalidado los estudios hechos. La primera inconstitucionalidad es evidente porque en la actualidad el Estado ha reconocido el funcionamiento de otras universidades estatales y privadas, las cuales conforme al derecho de igualdad y de educación, no podrían tener un tratamiento diverso con respecto a la Universidad de Costa Rica, siempre que se trate de Universidades y carreras legalmente autorizadas”. (Sentencia n.° 110-1998 de las 10:27 horas del 9 de enero de 1998. En igual sentido puede consultarse la sentencia 4004-98 de las 10:27 horas del 9 de enero de 1998, y la n.° 4901-98 de las 17:18 horas del 8 de julio de 1998).

Además, cuando se cuestionó la constitucionalidad de la ley que otorga ciertos beneficios a los consultorios jurídicos de la Universidad de Costa Rica, por considerar que no abarcaban a los consultorios abiertos por las universidades privadas autorizadas para impartir la carrera de Derecho, esa Sala dispuso que las normas cuestionadas debían entenderse en el sentido de que sus beneficios eran aplicables a todas las universidades nacionales:

“Los alegatos de los recurrentes relacionados con la violación a los derechos de igualdad y limitación de elegir, en perjuicio de los usuarios, resultan improcedentes en virtud de que la Ley 6369, por razones exclusivamente históricas y conyunturales, que son atendibles para este Tribunal, pues a la fecha de su promulgación, como ya se dijo, los centros de enseñanza privados no tenían la presencia que hoy tienen. La idea de implementar los consultorios jurídicos fue gestada por jerarcas de la Universidad de Costa Rica, aunado al hecho de que para el momento de promulgación de la Ley número 4775 del siete de junio de mil novecientos setenta y uno, la carrera de Derecho era impartida en esa Universidad en exclusiva y para su reforma integral introducida por la Ley número 6369, tal y como lo reseña la Procuraduría General de la República, la única universidad privada que existía en el país era la Universidad Autónoma de Centroamérica, a la cual pertenecía la Escuela Libre de Derecho, situación que explica en parte el por qué el legislador tomó en consideración únicamente a la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica para obligarle a dar el servicio de Consultorios Jurídicos a favor de personas de limitados recursos económicos. Por otra parte, no extrae este Tribunal que los numerales impugnados permitan únicamente a la Universidad de Costa Rica el ejercicio de una actividad como la de los consultorios jurídicos, con exclusión de cualquier otra universidad. Por el contrario, la Ley hace referencia única a la Universidad de Costa Rica, por el contexto histórico, como antes se indicó, mas ello no va en detrimento de la voluntad, ni de la posterior intención de los jerarcas de otras universidades que con el afán de favorecer a la formación y desarrollo extracurricular de sus alumnos pretenden brindar tan reconocido servicio. Más bien, encuentra este Tribunal que la Ley sirve de marco de acción para el ejercicio de los consultorios jurídicos tanto en la propia Universidad de Costa Rica como en cualquier otro centro de Educación Superior. Incluso, este Tribunal reconoce que actualmente, no es posible desconocer la gran diversidad de Universidades Privadas que actualmente se encuentran en funcionamiento, con Escuelas de Derecho, por lo que, para no causar perjuicio a los estudiantes de dicho centro, debe entenderse que las ventajas académicas y profesionales reguladas por la Ley 6369, deben de ser aplicadas de manera extensiva en beneficio de todos los estudiantes de derecho de la Universidades nacionales, sean públicas o privadas”. (Sentencia n.° 5421-2001 de las 15:16 horas del 20 de junio del 2001).

A juicio de este Órgano Asesor, los antecedentes tanto normativos como jurisprudenciales a los cuales hemos hecho alusión, ponen de manifiesto la improcedencia de otorgar un trato distinto a los estudiantes o egresados de las universidades públicas o privadas debidamente autorizadas, en relación con el que se otorga a los estudiantes o egresados de la Universidad de Costa Rica. Por ello, la norma que se impugna, en tanto niega la posibilidad de ascenso a la categoría de PT5 a los profesores de primaria que no sean estudiantes de la Universidad de Costa Rica resulta contraria a la Constitución, tanto por violar el principio de igualdad, como el derecho al trabajo.

Con base en lo expuesto, este Órgano Asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar inconstitucional la frase del artículo 122, inciso b) del Estatuto de Servicio Civil que indica “… extendido por la Universidad de Costa Rica”.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 27 de marzo del 2006.

Farid Beirute Brenes

Procurador General Adjunto