SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD N° 05-010580-0007-CO-

PROMOVENTE: JOSÉ OLIVIER CUBERO QUESADA.

CONTRA: ARTÍCULO 38 IN FINE DE LA LEY REGULADORA DE SERVICIOS PÚBICOS, N° 7593 DE 9 DE AGOSTO DE 1996.

INFORMANTE: Dr. Fernando Castillo Víquez

Señores Magistrados:

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula 4-127-782, en mi condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según Acuerdo del Consejo de Gobierno N° 93 del 23 de marzo del 2004 (Gaceta N° 82 del 28 de abril último), ratificado por Acuerdo Legislativo N° 68189-04-05, del 21 de julio del 2004 (Gaceta N° 158 del 13 de agosto del 2004), con el debido respeto contesto la audiencia que confiere la resolución de las 13:15 horas del 12 de octubre del 2005, notificada a las 9:52 horas del 14 del mismo mes, acerca de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por JOSÉ OLIVIER CUBERO QUESADA.

Según informa dicha resolución, este proceso es promovido a fin de que se declare inconstitucional "(…) el artículo 38 in fine de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos número 7593 del 9 nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis". "Considera que la disposición impugnada es contraria al derecho a la propiedad privada y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por ser confiscatoria, en cuanto establece que cuando no sea posible estimar el daño, se multará con el monto de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley número 7337 del cinco de mayo del mil novecientos noventa y tres".

I.- SOBRE EL FONDO. 

El punto central de la acción está referido a la violación del derecho de propiedad privada, pues considera el accionante que la multa es confiscatoria y, por consiguiente, quebranta también los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tienen rango constitucional.

El artículo 38 de la Ley n.° 7593 que se impugna, indica lo siguiente:

"CAPITULO IX

SANCIONES

ARTÍCULO 38.- Multas

La Autoridad Reguladora sancionará, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Cobro de precios, tarifas, tasas o contribuciones distintos de los señalados por la Autoridad Reguladora.

b) Mantenimiento inadecuado de equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades.

c) Uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado.

d) Prestación no autorizada del servicio público.

e) Levantamiento, sin la autorización expresa del ente que otorgó la concesión o el permiso de los equipos o las instalaciones indispensables para brindar el servicio público, tal y como lo establece el artículo 18 de la presente ley.

f) Incumplimiento de la obligación de asegurar a los trabajadores de la entidad prestataria ante la Caja Costarricense de Seguro Social, y en el régimen de riesgos de trabajo. Se concederá un plazo de treinta días hábiles para corregir la omisión o el atraso; en caso de persistir o reiterarse la mora se cancelará la concesión o el permiso.

g) El incumplimiento de las normas y los principios de calidad en la prestación de los servicios públicos. (Así adicionado el inciso anterior, por el artículo único de la Ley No. 8415 de 13 de mayo de 2004). Cuando no sea posible estimar el daño, se multará con el monto de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993".

Sobre este numeral, en el dictamen C-156-03 de 3 de junio del 2003, expresamos lo siguiente:

"La segunda, hace referencia al hecho de que el Tribunal Constitucional avaló la constitucionalidad del numeral 38, basamento del tema a considerar. En efecto, en el voto n.° 1485-02, indicó lo siguiente:

"IV.- ANALISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 38 DE LA LEY No. 7593 y DE LOS ARTICULOS 43 Y 45 DE SU REGLAMENTO. De igual modo que en el estudio anterior, se procede a transcribir las normas cuestionadas. El artículo 38 de la ley de estudio, indica:

'ARTICULO 38.- Multas

La Autoridad Reguladora sancionará, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de las circunstancias siguientes: a) Cobro de precios, tarifas, tasas o contribuciones distintos de los señalados por la Autoridad Reguladora. b) Mantenimiento inadecuado de equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades. c) Uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado. d) Prestación no autorizada del servicio público. e) Levantamiento, sin la autorización expresa del ente que otorgó la concesión o el permiso de los equipos o las instalaciones indispensables para brindar el servicio público, tal y como lo establece el artículo 18 de la presente ley. f) Incumplimiento de la obligación de asegurar a los trabajadores de la entidad prestataria ante la Caja Costarricense de Seguro Social, y en el régimen de riesgos de trabajo. Se concederá un plazo de treinta días hábiles para corregir la omisión o el atraso; en caso de persistir o reiterarse la mora se cancelará la concesión o el permiso. Cuando no sea posible estimar el daño, se multará con el monto de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.'

Por su parte, el artículo 43 del Reglamento señala:

'Artículo 43.- Resolución.

La decisión final que se adopte en el procedimiento de tramitación de la queja, establecerá el carácter fundado o no de ésta. En caso que se corroborara que la queja resulta fundada, el Regulador dispondrá que el prestatario adopte las medidas necesarias para corregir la anomalía, y en caso que así lo haya pedido el quejoso, y correspondiere de acuerdo con el mérito de los autos y fuere cuantificable, se establecerá la indemnización que deberá pagar el prestatario.

Las resoluciones que se dicten serán vinculantes para las partes involucradas, sin perjuicio de los recursos ordenados en la ley.'

Alega el accionante que estas dos normas quebrantan los artículos 35, 39 y 153 de la Constitución Política.

a. El artículo 35 de la Constitución Política establece como principio que nadie puede ser juzgado por comisión, tribunal o juez especialmente nombrado para el caso, sino exclusivamente por los tribunales establecidos de acuerdo con esta Constitución, y por ello impugna el accionante la potestad del ARESEP de establecer procedimientos administrativos con la conformación de comisiones ad hoc, no previstas en su presupuesto, ni en su ley de creación, argumenta que no se trata de un Tribunal establecido de acuerdo con la Constitución Política para conocer de cuasidelitos o faltas, por lo que además cercena funciones del Poder Judicial. No obstante, este Tribunal ha señalado en su jurisprudencia que en estos supuestos no se trata de ejercer una función jurisdiccional, sino administrativa. La creación de "tribunales administrativos", dependientes como tales del Poder Ejecutivo o de la Administración Pública, la conformación de Comisiones ad hoc como indica el accionante, no lesionan este precepto constitucional, pues como ya se indicó no se trata de una verdadera atribución o delegación de funciones jurisdiccionales reservadas al Poder Judicial, de hecho lo resuelto en dichas Comisiones en vía administrativa puede ser incluso revisado en vía judicial. De este modo, no se estima violentado el artículo 35 de la Constitución Política.

b. El accionante considera que las normas de estudio violentan los artículos 39 y 153 de la Constitución Política, por cuanto insiste en que ante este procedimiento que puede iniciar la ARESEP estamos en presencia de sanciones penales impuestas por autoridades administrativas, sin embargo como ya se reseñó, se trata de materia sancionatoria no de naturaleza penal, sino administrativa, como por ejemplo se estimó en materia tributaria. Al respecto este Tribunal en sentencia 3929-95 consideró:

'En efecto, la facultad legal -contenida en este caso por el artículo 65 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Proyecto)- que permita a la Administración el conocimiento y juzgamiento de las infracciones administrativas, no invade el campo de la función jurisdiccional, ni tampoco el ejercicio de ésta, pues existen sustanciales diferencias entre las facultades administrativas y las jurisdiccionales, sin que pueda afirmarse que en el caso de examen las normas cuestionadas irrespetan tales diferencias. Es aceptado, en forma generalizada, que la infracción administrativa se diferencia del delito tributario por el órgano que establece la sanción -la Administración tributaria o un Juzgado Contencioso Administrativo en el primer caso; el Juez o Tribunal Penal en el segundo-, y por el tipo de pena; sin embargo, las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. Se desprende de la lectura de las normas contenidas en los artículos que van del número 148 al 154 -así como de otras disposiciones del proyecto-, que éstas satisfacen, en términos generales, las exigencias mínimas de la garantía fundamental del debido proceso, puesto que en ellos se establecen el conjunto de reglas y procedimientos que el legislador y el ejecutor de la ley deben observar para garantizar los derechos de los ciudadanos, entre ellas, podemos apuntar: a) el respeto al principio 'non bis in idem' …; observancia del principio de legalidad y del debido proceso …; la obligación de establecer formalidades de notificación y audiencia …; la motivación de los pronunciamientos dictados al respecto …; los medios de impugnación …; el reconocimiento de la necesidad del elemento subjetivo, al menos culposo -negligente- en materia de tales ilícitos …; la exclusión de la sanción administrativa en virtud de la imposición de una por la autoridad judicial … Sin embargo, cabe advertir que no se incluyen en la sección de comentario, causas eximentes de responsabilidad -las que si existen en el actual Código Tributario (artículos 76 y 77 del Código Normas y Procedimientos Tributarios vigente), pero no se vulnera lo dispuesto en el artículo 39 Constitucional, si se interpreta que, vista la exigencia de culpabilidad del artículo 69 del Proyecto, ésta reforma tributaria se inserta, mutatis mutandis, en la parte general del Código Penal.'

De igual manera las normas cuestionadas establecen un procedimiento en el cual para que la Autoridad Reguladora aplique una sanción de considerarlo pertinente, cumpla con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, estarían debidamente resguardados los derechos constitucionales de los administrados, pues en dicho procedimiento ejercerían su derecho de defensa y también tienen la posibilidad de acudir a la vía judicial a revisar lo resuelto en vía administrativa.'

De acuerdo con nuestro punto de vista, el meollo de la cuestión está en precisar el concepto que utilizó el legislador de "daño causado". Sobre el particular, existen dos posibles interpretaciones. La primera, referir al daño causado a un usuario en particular, en cuyo caso su cuantificación consistiría en multiplicar por cinco o por diez el perjuicio patrimonial sufrido por él, verbigracia: si en la ruta del servicio público de transporte remunerado de personas, modalidad buses, la tarifa fijada es de 100 colones, y el concesionario o uno de sus empleados le compra 105 colones a X usuario por el servicio, la multa consistiría en multiplicar cinco colones por cinco (25 colones) o por diez (50 colones). La segunda línea de interpretación, es aquella que parte de la idea de que el daño causado no está referido a un usuario en particular, sino al servicio, es decir, a la colectividad, representada por el conjunto de usuarios que utilizan el servicio y que han sido perjudicados con la conducta antijurídica del prestatario. Ahora bien, en este supuesto, la ARESEP, mediante prueba idónea (testimonial, documental, pericial, etc.), está autorizada por el ordenamiento jurídico para cuantificar TODO el daño ocasionado, es decir, para valorar a cuánto asciende el monto que, en su conjunto, se sustrajo del patrimonio de los usuarios. Como puede observarse, y dependiendo del elenco probatorio, el daño, en esta hipótesis, podría oscilar dentro de una banda que va desde el infringido a un usuario, a todos o a una parte de ellos, dependiendo de la capacidad que tenga la ARESEP para demostrarlo mediante prueba idónea. En el eventual caso que el daño no pueda ser estimado, se aplicaría el último párrafo de ese numeral.

A nuestro modo de ver, existen elementos de juicio que nos impiden concluir que el daño cuantificable es el que se causa a un usuario individualizado. En primer lugar, los antecedentes legislativos, si bien no aportan muchos elementos de juicio, sí nos dan algunos indicios importantes en este análisis. En efecto, en el proyecto de ley que presentó el diputado Rodríguez Echeverría a la corriente legislativa, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 11.060, "Ley de Creación de la Autoridad Reguladora, Transformación del Servicio Nacional de Electricidad", existía una norma, el artículo 60, donde se regula la materia. En dicho numeral, se establecía que el Consejo Directivo de la Autoridad Reguladora sancionaría, administrativamente, con la multa de 500.000 colones a quien suministrara algunos de los servicios públicos y que incurriera en algunas de las falta ahí señalados o establecidas, entre ellas: el supuesto de cobrar precios superiores a los fijados por la citada Autoridad (véase el folio n.° 39 del citado expediente). Posteriormente, en el informe que rindió la subcomisión que se integró en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales para estudiar el proyecto de ley, se dispuso que la Autoridad Reguladora sancionaría, previo procedimiento administrativo, con la multa de cinco a diez veces el valor de la falta o daño causado que ésta determine, a quien suministrara un servicio público e incurriera en las faltas ahí establecidas, entre ellas: el cobrar precios superiores a los fijados por el ente regulador (véase el folio 350 del expediente legislativo n.° 11.060). Esa redacción se mantuvo en el dictamen afirmativo de mayoría que rindió el órgano parlamentario al Plenario Legislativo el 16 de marzo de 1993 (Véase el folio 997 del expediente legislativo n.° 997).

Debido al cambio en la integración de la Asamblea Legislativa para el período constitucional 1994-1998, se acordó devolver el expediente legislativo supra indicado a una comisión especial que se creó e integró para que estudiara y dictaminara la legislación necesaria para reformar y modernizar la Administración Pública (véanse los expedientes legislativos n.° 11.060 y 12.192). Esta comisión adoptó un nuevo texto, cuyo numeral 43, expresaba que la Autoridad Reguladora sancionaría, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con una multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determinara a quienes suministraran un servicio público incumpliendo algunas de las circunstancias que ahí se establecían, entre ellas: el cobro de precios, tasas o contribuciones distintos a los fijados por la Autoridad Reguladora (véase el folio n.° 1101 de expediente legislativo n.° 11.060). Nótese que en este texto no se habla de precios superiores, sino de precios distintos. Esta redacción se mantuvo en los dictámenes, afirmativo de mayoría y unánime afirmativo, de 23 de agosto de 1995 y 21 de febrero de 1995, respectivamente (véanse los folios números 1789 y 2229 de expediente legislativo n.° 11.060).

Con base en lo anterior, resulta poco razonable pensar que el legislador tuviera como punto de referencia, cuando se refirió al daño causado, a un usuario individualizado. Más bien, todo hace pensar que se estaba refiriendo al daño causado a todo el servicio, es decir, al conjunto de usuarios que, durante el período de la falta, pagaron el precio público distinto al fijado por la entidad competente. Nótese que la multa originalmente propuesta era de 500.000 colones, por lo que, no resulta lógico, ni tampoco se infiere de los antecedentes legislativos, que el legislador quiso, con las posteriores redacciones dadas al texto legal, rebajar ese monto o referirlo a un usuario en particular. Más bien, con la advertencia de que esta afirmación tampoco se infiere claramente de los antecedentes legislativos, nos parece que la idea fue buscar un mecanismo para impedir la pérdida del valor de la multa a causa de los procesos inflacionarios que año a año se registran en el país.

Por otra parte, con base en una interpretación literal de la norma que estamos glosando, tampoco se deduce que el daño causado esté referido a un usuario en particular. Nótese que se habla del "daño causado que ella determine", o sea, la ARESEP, y no el daño causado al usuario. Si la intención del legislador hubiera sido esa, así lo habría expresado. Por consiguiente, tampoco, con base en este método de interpretación jurídica, se deduce que el daño causado esté referido a un usuario individualizado.

En cuarto lugar, con fundamento en una interpretación lógica y sistemática del precepto legal, es decir, relacionado el encabezado del numeral 38 con TODOS sus incisos, se puede concluir, sin mucho esfuerzo, que la intención del legislador no era el referir el daño causado al perjuicio patrimonial que un determinado usuario recibiera con la conducta ilegal del prestatario del servicio público. La razón es sencilla; existen supuestos de hecho, tales como el del inciso b), que habla del mantenimiento inadecuado de equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades; el inciso c), que regula el uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado; el inciso d), que norma la prestación no autorizada del servicio público; el inciso e), que habla del levantamiento, sin la autorización expresa del ente que otorgó la concesión o el permiso de los equipos o las instalaciones indispensables para brindar el servicio público, tal y como lo establece el numeral 18 de la Ley n.° 7593, en los cuales el daño causado no puede estar referido a un perjuicio patrimonial que sufre un usuario en particular. Desde esta óptica, no resulta lógico pensar que el legislador, al hablar del daño causado, se estaba refiriendo a un usuario en particular, situación que sólo sería posible en el inciso a) y, dudosamente, en el caso del inciso f), ya que se le otorga al prestatario un plazo de treinta días hábiles para corregir la omisión o el atraso. En resumen, si se siguiera la postura que el daño causado es el que recibe un usuario en particular, no existiría congruencia entre el encabezado del artículo y la mayor parte de sus incisos.

En quinto término, la tesis del daño individualizado haría nugatoria la norma y, por consiguiente, con base en una interpretación teleológica de ella, no se ajustaría a su finalidad. En efecto, en la mayoría de los casos la multa sería tan irrisoria, que se perdería el elemento disuasivo de la sanción administrativa. Más aún, con esa interpretación más bien se podría estimular a cobrar precios, tasas y contribuciones distintos a las fijadas por la ARESEP, ya que sería "un buen negocio", en el caso de los precios superiores, pagar las multas individualizadas y obtener el beneficio de aquellos casos, posiblemente la de la mayoría de los usuarios, donde no se presentaron las denuncias respectivas. Esta forma de ver las cosas, desnaturaliza la finalidad de la norma, la convierte en inoperante y, eventualmente, constituiría un acicate para que los prestatarios de servicios públicos cobraran a sus usuarios precios superiores a los fijados por la ARESEP, lo que socavaría uno de los objetivos fundamentales del ente regulador.

En sexto lugar, y con base en un análisis costo-beneficio, resultaría que el legislador dictó una norma irracional y desproporcionada, por la elemental razón que, en la mayoría de los casos, el costo del procedimiento administrativo sería mayor a lo que se recauda por el pago de la multa. De acuerdo con nuestro punto de vista, esa no fue la intención del legislador, por lo que tampoco resulta de recibo la interpretación que estamos analizando.

Por las anteriores razones, y otras que podríamos adicionar en abono de nuestra tesis, resulta insostenible la postura de que el daño causado está referido al que sufre un usuario en particular. Así las cosas, la interpretación que se ajuste a la literalidad de la norma, a sus antecedentes históricos y legislativos, que resulta lógica y acorde con su finalidad, es aquella que refiere el daño causado a la colectividad, representada, en este caso, por un junto determinado de usuarios que son perjudicados por la conducta antijurídica del prestatario del servicio público. Ahora bien, dependiendo del elenco probatorio, el daño, en este supuesto, podría oscilar dentro de una banda que va desde el infringido a un usuario, a todos o a una parte de ellos, dependiendo de la capacidad que tenga la ARESEP para demostrarlo mediante prueba idónea.

Esta forma del ver las cosas, permite una aplicación lógica y racional del primer supuesto de la norma (daño cuantificable) con el segundo (daño no cuantificable). En efecto, resulta razonable pensar que el daño causado está referido a la colectividad y, cuando no puede ser estimado, se fija en el monto de cinco a veinte salarios bases mínimos, o sea, que existe una proporcionalidad entre lo que se pretendió fijar y no se pudo, y lo que se fijó con base en el último párrafo del numeral 38 de la Ley n.° 7593, lo que supone que el daño causado no está referido al ocasionado a un usuario en particular, sino a la colectividad. Además, esta interpretación permite un trato bastante similar entre todos los infractores; mientras que con la otra interpretación podría ocurrir que, cuando es cuantificable el daño, el infractor tendría que pagar una suma ínfima (cincuenta o cien colones); mientras, cuando no estimable, pagaría la suma de cinco a veinte salarios bases mínimos, provocando un trato discriminatorio entre uno y otro sujeto, lo que colocaría a la norma en una zona de dudosa constitucionalidad.

Es por lo anterior, que el daño causado a la colectividad es el punto de referencia que debe adoptar la ARESEP para cuantificar la multa que debe pagar el infractor. Ahora bien, en el eventual caso de que no existen elementos de juicio ciertos para su cuantificación, entonces deberá aplicar el último párrafo del numeral 38, debido a que, cuando no es posible estimar el daño, la multa será equivalente al monto de cinco a veinte salarios bases mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley n.° 7337 de 5 de mayo de 1993. Con base en lo anterior, el operador jurídico no encuentra mayor dificultad para ejercer las potestades de vigilancia y sanción que le otorga el ordenamiento jurídico a la ARESEP. Incluso, resulta irrelevante la forma en que se recaba la prueba, ya que bien puede ser aportada por los usuarios del servicio u obtenida por los funcionarios de la ARESEP. En otras palabras, en vista de que el daño causado no es el que sufre un usuario en particular, sino el que se infringe a colectividad, representada por un grupo de usuarios de un determinado servicio público donde se presenta el hecho anómalo, la prueba que obtienen los funcionarios de la ARESEP constituye un elemento idóneo para establecer la sanción respectiva, siempre y cuando se respete, en todos sus extremos, el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública.

IV.- CONCLUSIONES.

1.- Cuando el legislador habla del daño causado no se refiere a un daño individualizable en un usuario en particular, sino al daño que se le causa a la colectividad, representada por un conjunto de usuarios que se ven perjudicados por el cobro de un precio distinto al fijado por la ARESEP.

2.- Cuando el daño no puede ser estimado, debido a que técnicamente ello no es posible o porque no existe prueba idónea para tal propósito, la ARESEP debe aplicar el último párrafo del numeral 38 de la Ley n.° 7593.

3.- De oficio, la conclusión n.° 2 del dictamen C-024-2002 de 24 de enero del 2002, se deja sin efecto, ya que para el caso del cobro de precios inferiores a los oficiales, debe aplicarse la conclusión n.° 1 de este pronunciamiento".

Dicho lo anterior, desde nuestro punto de vista, el accionante no lleva razón, porque confunde la potestad tributaria con la potestad sancionatoria administrativa, consecuentemente, todo su razonamiento sería de recibo si la norma que se cuestiona fuera consecuencia del ejercicio de la potestad tributaria; empero resulta que el precepto legal es fruto o resultado del ejercicio de otra potestad, la sancionatoria administrativa. Permítanos explicarnos.

Siguiendo la doctrina más autoriza del Derecho Tributario, la Sala Constitucional, con acierto, ha establecido como un principio de rango constitucional que regenta la potestad tributaria del Estado, el que los tributos no pueden ser confiscatorios. Así las cosas, el Estado está autorizado por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) a tomar parte proporcional de la renta, riqueza o bienes que genera o tiene el particular, para sufragar sus gastos, siempre y cuando no llegue a anular la propiedad como tal, como sería el caso de que el tributo absorba toda la renta o que despoje al individuo de todos sus bienes o de su mayor parte. "Si la Constitución protege el derecho de propiedad al patrimonio integral, no se puede reconocer y admitir que otras disposiciones los destruyan. Así, para ser constitucionales, los tributos no deben desnaturalizar otros derechos fundamentales, la Constitución asegura la inviolabilidad de la propiedad privada, así como su libre uso y disposición y prohíbe la confiscación, por lo que no se puede permitir una medida de Tributación que vaya más allá de lo razonable y proporcionado". (Véanse los votos n.° 2631-95 y 0554-95). Sobre este tema no existe mayor discusión, pues la postura del Tribunal Constitucional resulta clara en principio.

En empero, tal y como puede observarse de la trascripción de la norma que se cuestiona, donde adrede hemos incluido el título del capítulo respectivo de la Ley, la norma que se alega de inconstitucional, no es un tributo, sino una sanción administrativa que se impone a una persona cuando causa un daño a un servicio público y, por ende, a la colectividad. Desde esta perspectiva, lo dicho por el Tribunal Constitucional, en cuanto al principio de no confiscación, no resulta aplicable a la materia sancionatoria administrativa, pues esta se regenta con base en otros principios. En otras palabras, los principios antes mencionados no pueden constituir un parámetro de constitucionalidad para enjuiciar el precepto legal cuestionado, ya que este ha de valorarse con base en los principios que el Derecho de la Constitución ha diseñado para el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa. Sobre el ejercicio de esta potestad, el Tribunal Constitucional ha indicado lo siguiente:

"(...) Dentro de las facultades propias del Estado -y de la Administración Pública en general- se encuentra la potestad sancionadora, la cual puede clasificarse en potestad correctiva y en potestad disciplinaria. La primera tiene por objeto sancionar las infracciones a las órdenes o mandatos de la Administración Pública, es decir, a las acciones u omisiones antijurídicas de los individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal administrativo….". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución Nº1265-95 de las 15:36 horas del 7 de marzo de 1995. Véase en igual sentido, la Nº1264-95 de las 15:03 horas del 7 de marzo del mismo año).

No obstante ello, debemos aclarar que la Sala Constitucional ha analizado el principio de la no confiscación cuando se ha tratado de la aplicación de multas, pero referidas a la materia tributaria. En efecto, en el voto n.° 5918-01, indicó que la multa no resultaba confiscatoria, "(…) en tanto no despoja del patrimonio a la empresa sancionada, ni la deja en situación ruinosa; además de que la empresa accionante no ha demostrado que ese porcentaje -5%- incida en su capacidad financiera de modo determinante; y si el monto resulta elevado, lo es en proporción de los beneficios logrados; por lo que resulta un criterio adecuado, proporcional, racional y razonable, ya que la imposición de la multa se aplicaría con los mismos criterios a todas las empresas que se hagan acreedoras a ésta". (Este caso se refería a los contratos de exportación que se encuentran regulados en la Ley sobre el Impuesto de la Renta, a partir del numeral 61 y siguientes).

En esa misma resolución, expresó que la multa establecida de diez veces el valor del monto de los impuestos exonerados, no resultaba ser confiscatoria ni violatoria del derecho de propiedad, "(…) pues no excede la capacidad económica o financiera del accionante, ni la deja en situación ruinosa como así lo ha indicado la jurisprudencia constitucional".

Indicado lo anterior, he insistiendo en nuestra tesitura, en el sentido de que la norma cuestionada debe ser analizada con base en los principios que regulan la potestad sancionatoria administrativa, y no con los que regentan la potestad tributaria, vamos a analizar si la sanción es objetiva, justa y proporcional. Sobre este extremo, se hace necesario transcribir lo que indicó la Sala Constitucional en voto n.° 8015-99. En esta sentencia manifestó lo siguiente:

"I.- En esta Consulta se plantea la duda de si los artículos 3 y 7 de la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, número 7633 de veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, son inconstitucionales por cuanto se considera que violan los principios de razonabilidad y proporcionalidad que son parámetros de constitucionalidad contenidos en el artículo 39 de la Carta Fundamental. Considera el consultante que tales artículos atentan contra el principio de razonabilidad porque permiten la imposición de una multa confiscatoria ya que el expendedor con muchas penas podrá pagarla por lo cual pasa de ser una pena pecuniaria a una sanción que llevaría a la ruina al infractor, así como también considera que es desproporcional pues por la venta de licor se está imponiendo una multa que sobrepasa la lesión al bien jurídico como lo es la preservación de los valores religiosos en época de reflexión.

II.- Las normas objeto de consulta, disponen:

'Artículo 3°. Cierre de negocios.

Los expendios de bebidas alcohólicas deberán permanecer cerrados los Jueves y Viernes Santos, el día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el día anterior y el siguiente. Asimismo, tendrán que cerrar en las poblaciones donde el Tribunal autorice, de conformidad con la ley, reuniones o mitines.

No obstante la disposición anterior, los negocios que expendan bebidas alcohólicas, sin que esa sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas antes indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a venderlas. Las autoridades correspondientes obligarán a cumplir con lo dispuesto en este artículo mediante el sistema que consideren más eficaz.'

'Artículo 7. Sanción por infringir el artículo 3

El propietario, administrador o responsable de un establecimiento que expenda bebidas alcohólicas y abra en cualquiera de las fechas indicadas en el artículo 3 de esta ley, el negocio o la sección dedicada a la venta de estas bebidas, será sancionado con multa equivalente a doce salarios base.'

A partir de lo establecido en estos artículos, el consultante cuestiona la razonabilidad de la pena desde el punto de vista constitucional. Indica que la proporcionalidad y la razonabilidad, son ambos parámetros del control de constitucionalidad y si lo razonable es lo justo, lo acomodado a la razón y lo proporcional es un medio adecuado al fin, la ley 7633 en sus artículos 3 y 7 resulta irrazonable y desproporcional así como también implicaría una multa confiscatoria.

III.- La pena, consecuencia necesaria de la falta cometida por un sujeto penalmente responsable, debe ser adecuada al hecho antisocial que le sirve de antecedente, es decir, debe haber proporcionalidad entre delito y pena, adecuación en la que la gravedad del hecho, los motivos determinantes, la personalidad del autor y en especial el grado de culpabilidad, tienen marcada trascendencia. Existen tres clases o niveles de individualización de la pena: legal, judicial y administrativa. En el plano legislativo, más que individualización, lo que hace el legislador es fijar parámetros en cuanto al monto de la pena a imponer y los motivos de atenuación o agravación de la misma, a los cuales debe adecuar el juez su actuación. Es el juez quién verdaderamente individualiza la pena, en la sentencia condenatoria, es él que determina cuál es la pena justa y equitativa que le corresponde al sujeto en los casos concretos sometidos a su conocimiento. Las posibilidades de realizar una acertada individualización judicial de la pena, están en relación directa con la amplitud del margen de discrecionalidad, que el legislador le deje a los órganos jurisdiccionales encargados de aplicar la ley penal a los casos concretos. Entre más amplio sea ese margen, mayores serán también las posiblilidades de que el juez pueda adecuar correctamente la pena a las particularidades del caso y a la personalidad de los sujetos que debe juzgar. El que exista ese margen de discrecionalidad para el juzgador, no representa entonces una violación a los principios constitucionales, sino más bien una garantía de que la pena se impondrá en forma individualizada, atendiendo a las características y circunstancias concretas del caso en particular. Ahora bien, esta aplicación de la pena, debe hacerse en consonancia con los parámetros establecidos en el artículo 71 del Código Penal, el que establece:

'Artículo 71: El Juez, en sentencia motivada, fijará la duración de la pena que debe imponerse de acuerdo con los límites señalados para cada delito, atendiendo a la gravedad del hecho y a la personalidad del partícipe.

Para apreciarlos tomará en cuenta:

a. Los aspectos subjetivos y objetivos del hecho punible;

b. La importancia de la lesión o del peligro;

c. Las circunstancias de modo, tiempo y lugar;

d. La calidad de los motivos determinantes;

e. Las demás condiciones personales del sujeto activo o de la víctima en la medida en que hayan influído en la comisión del delito; y

f. La conducta del agente posterior al delito.

Las características psicológicas, psiquiátricas y sociales, lo mismo que las referentes a educación y antecedentes, serán solicitadas al Instituto de Criminología el cual podrá incluír en su informe cualquier otro aspecto que pueda ser de interés para mejor información del Juez.'

Es entonces a partir de este artículo que el juez cuenta con determinados parámetros a los que debe circunscribirse para fijar el monto y tipo de la pena a imponer dependiendo de cada caso en concreto. Sin embargo, para que se pueda hablar de una sana aplicación de lo dispuesto por este numeral, es indispensable que las normas que contienen las sanciones sean claras y le permitan al juzgador moverse dentro de un grupo de sanciones diferentes a aplicar en la medida en que son diferentes las conductas a juzgar; que exista un sistema de graduación de las sanciones con límites mínimos y máximos de pena bien delimitados, que le permitan al juzgador operar dentro de los mismos y que atiendan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

IV.- El principio de razonabilidad surge del llamado 'debido proceso substantivo', que significa que los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca, de modo que cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción que será adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. También, sobre el tema, en la sentencia número 5236-99 de las catorce horas del siete de julio de este año, se dispuso:

"Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada 'razonabilidad técnica' dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de 'razonabilidad técnica' hay que analizar la 'razonabilidad jurídica'. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad " al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que '...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo…' (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho)."

V.- Ahora bien, a partir de todo lo dicho anteriormente, en el caso concreto del artículo 7 de la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, se observa que la sanción que se establece es una multa fija equivalente a doce salarios base. Esta norma cuestionada, en criterio de la Sala, no establece para el juez, la posibilidad de contar con parámetros claros y precisos para la aplicación de la sanción toda vez que, por el contrario, el juez se topa con una norma que tiene una sanción fija, por lo cual deberá imponer una sanción que consiste en una multa equivalente a doce salarios base, sin que se contemple en la norma la posibilidad de que el Juez pueda escoger entre diferentes niveles de multa con lo cual no existe un margen de escogencia atendiendo a las circunstancias del hecho concreto que se pretende sancionar. En esta materia debe tenerse en cuenta que la sanción se relaciona con la actuación que tuvo el sujeto y en esa medida la sanción que se vaya a imponer, resultará consecuencia del hecho cometido lo cual presupone la necesaria exigencia de una valoración razonable y proporcional entre el hecho cometido, la afectación del bien jurídico que se dió con la acción atribuida al sujeto activo del ilícito y la sanción con la cual se pretende castigar la actividad ilícita. Sin embargo, en el caso concreto, la sanción como pena o castigo es razonable por cuanto es adecuada para regular y proteger el bien jurídico que se pretende tutelar, y en esa medida es proporcional por cuanto hay relación entre el medio escogido y el fin buscado; sin embargo, el monto fijo en que se traduce la sanción a imponer, resulta ser irracional y desproporcional en relación con la aplicación concreta en cada caso en particular. Efectivamente, estima la Sala que en el caso concreto del artículo 7 cuestionado, el legislador omitió cumplir con la exigencia de crear leyes garantistas de los derechos fundamentales y ello es así por cuanto, en materia sancionatoria, el legislador debe fijar parámetros en cuanto al monto de la pena a imponer y los motivos de atenuación o agravación de la misma, a los cuales debe adecuar el juez su actuación, toda vez que es éste quien verdaderamente individualiza la pena en la sentencia condenatoria y es quien determina cual es la pena justa y equitativa que le corresponde al sujeto en los casos concretos sometidos a su conocimiento, lo que hace a partir de los elementos que le brinda la norma. Sin embargo, en el caso concreto, el juez no cuenta con posibilidad alguna de realizar una acertada individualización de la pena y no puede utilizar su potestad valorativa por cuanto el legislador no le dejó posibilidad toda vez que la norma le impone un único monto que se debe imponer como sanción para el supuesto en que un establecimiento de bebidas alcohólicas sea encontrado abierto un jueves o viernes santo. No tiene entonces la norma un margen para que el juzgador valore cada caso en concreto y así pueda individualizar la sanción y por ende, no se está en presencia de una norma garantista, sino por el contrario, de una norma lesiva de los principios de legalidad, igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, así como también, dependiendo del caso concreto, podría tratarse de una norma confiscatoria. Desde esta perspectiva, el legislador puede y debe desarrollar el contenido concreto de las sanciones a imponer, pero le está vedado hacerlo de manera que la sanción resulte inoperante en relación con lo que se pretende evitar. Efectivamente, en el caso concreto, la construcción de la norma que contiene la sanción, permite que la aplicación en concreto pueda ser desproporcional en relación con el caso particular del sujeto activo. A partir de lo dicho se tiene entonces que la sanción contemplada en el artículo 7 cuestionado, incide directamente en la capacidad financiera o económica del obligado y ello es precisamente lo que convierte a esta sanción en desproporcionada e irrazonable, así como confiscatoria por los efectos que produce en el patrimonio del infractor. De este modo, al establecerse un monto fijo, puede ser desproporcionado para algunos de los sujetos y en esa medida, puede ser confiscatorio por cuanto hay un exceso en la cuantía prevista por el legislador ya que establece una multa fija sin graduación alguna ni atenuaciones en atención a las diferentes circunstancias particulares que se pueden dar en cada caso concreto y por ello también puede ser lesiva del principio de igualdad. Así las cosas, si la razonabilidad de una norma jurídica significa la verificación de la proporción entre el fin querido y la medida adoptada para lograrlo, en el caso concreto no se estima que la norma cuestionada tenga un monto de sanción que sea razonable ni proporcional al fin que se desea proteger en relación con la actuación cometida; y no es que el problema se encuentre en la sanción como tal que establece el artículo sino que el problema está en el monto de la pena a imponer. Probablemente la intención del Legislador era crear un sistema adecuado tendiente a inducir un cambio en los hábitos de conducta de los individuos frente a valores religiosos y electorales como los que se pretenden proteger con la prohibición sentada en el artículo 3 de la ley de regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas y para proteger tal finalidad, se pensara en la conveniencia de imponer una sanción a quienes actuaran en contra de tales principios; sin embargo, ese fin no está proporcional ni razonablemente tutelado con el monto fijo de la sanción impuesta que definitivamente causa un desequilibrio de otros aspectos cuando se impone su aplicación práctica pues viendo el caso en un ejemplo en concreto, no es lo mismo sancionar con doce salarios base a una empresa que produce millones de litros de licor al año cuyas ganancias son considerables, que sancionar con doce salarios base a un pequeño comerciante que apenas produce el dinero suficiente para sobrellevar su negocio. Desde esta perspectiva, el artículo 3 de la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, no resulta ser inconstitucional, a diferencia del artículo 7 consultado.

VI.- Así las cosas, en mérito de lo dicho, la Sala estima que la sanción establecida en el artículo 7 de la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, es inconstitucional, debiendo quedar claro que esta Sala no estima que sea inconstitucional la sanción como tal por cuanto efectivamente existe un bien jurídico que ha de protegerse y por el cual se justifica la sanción, sino que la inconstitucionalidad se declara por cuanto el legislador estableció un monto fijo de sanción que, precisamente por no permitir la graduación de la pena, podría ser irracional y desproporcionado dependiendo de cada caso en concreto, y por ende, lesivo del principio de igualdad. Así las cosas, deberá el legislador en uso de sus facultades y dentro de un plazo razonable, corregir esta situación a efecto de que en este artículo 7 se establezca una sanción de bandas, con mínimos y máximos dentro de los cuales el juzgador pueda valorar la aplicación de la sanción para cada caso en concreto". (Véanse, en un sentido similar los votos n.° 5944-98 y 6499-00 de la Sala Constitucional).

Adoptando como marco de referencia lo anterior, podemos afirmar que estamos en presencia de una norma de naturaleza objetiva, diseñada para todas aquellas personas que incurren en alguno de los supuestos que prevé el numeral 38 de la Ley n.° 7593. Es decir, no estamos en el caso de un diseño legislativo que adopta como punto de referencia a un sujeto determinado o a un grupo de ellos, como podrían ser los porteadores o los trabajadores informales, sino ante un precepto legal que se aplica al cualquier sujeto que realice una de las conductas antijurídicas que en él se prevé. Esta norma, al igual que todas las que se encuentran en el numeral 38 de la Ley n.° 7593, está concebida para ser aplicada en forma general y objetiva y con el propósito de abarca la mayor cantidad de variables posibles que puedan acontecer en la realidad.

En lo referente a los otros aspectos, hemos de indicar que la Sala Constitucional también ha reconocido que existen ciertas diferencias entre el proceso penal y el sancionatorio administrativo, pues, en este último, existe una mayor discrecionalidad (véase el voto n.° 81-95 de la Sala Constitucional); además, ha manifestado que los principios del debido proceso son aplicables, mutatis mutandis, a todo procedimiento sancionador (véase el voto n.° 2945-94 de la Sala Constitucional), en el caso concreto: la pena debe ser justa y satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Alguien podría pensar que el vició de inconstitucionalidad de la norma acontece debido a que está diseñada haciendo abstracción de la situación económica del infractor, lo que implica la infracción a los principios constitucionales supra señalados. Este tipo de argumentos no son ajenos al Tribunal Constitucional, ya que, en el voto n.° 1054-94, al referirse a la constitucionalidad del numeral 56 del Código Penal, expresó lo siguiente:

"IIIo-. No obstante lo expuesto supra, existe un tema de política criminal que, como bien lo señala la Procuraduría, sí merece un examen minucioso por parte de este Tribunal, y que se relaciona con la sustitución que en esta materia se hace de la multa por la pena de prisión en caso que el sentenciado no pueda pagar la pena pecuniaria impuesta. El análisis que a continuación se expone, se hace utilizando las potestades que confiere a esta Sala el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

VIo-. La doctrina imperante considera que las contravenciones protegen bienes jurídicos de menor importancia y con este argumento justifican una menor rigurosidad en las formalidades contenidas en el procedimiento que las regula, no permitidas en el procedimiento penal que sanciona los delitos. A simple vista pareciera que tal como está regulado el procedimiento contravencional no presenta ningún problema serio desde el punto de vista social, ni de los derechos humanos. No obstante es muy cuestionable esta postura, si se toma en cuenta que la mayoría de la población contraventora pertenece a una clase social baja o de escasos recursos, o a aquella que tiene valores y costumbres distintos a los de la clase predominante. Desde este punto de vista un importante sector de la doctrina considera que el sistema contravencional sirve como instrumento de control social, criminalizante y opresor de la población más marginada. Si a esto aunamos el hecho de que la mayoría de los contraventores de esta clase, de no pagar la multa, deban cumplir el castigo con pena de prisión, el problema se torna aún más grave y peligroso dentro del contexto de un sistema democrático de derecho.

Vo-. Estudios en la materia revelan que casi la totalidad de los contraventores en prisión, se encuentran allí porque no pueden pagar la multa impuesta sin que el sistema les ofrezca una pena alternativa; se encuentran presos como sanción a su insolvencia personal. También se ha demostrado -como ya se indicó-, a través de múltiples estudios realizados por organismos internacionales y en investigaciones de campo, que la gran mayoría de los contraventores pertenecen a las clases sociales más marginadas de nuestra sociedad, en consecuencia, lo más probable es que terminen en prisión, castigados por conductas que muchas veces censuran 'lo que son' y no necesariamente lo que han hecho. No importa el fin que la doctrina haya pretendido darle a la conversión de la multa en prisión en esta materia, la realidad indica que esta sanción se convierte en una clarísima prisión por deudas, que afecta principalmente a los más desprotegidos de nuestra sociedad".

Empero, esa premisa no necesariamente corresponde a la realidad en el caso que nos ocupa, ya que el accionante refiere la razonabilidad y desproporcionalidad únicamente a un elemento de su patrimonio: el vehículo, medio a través del cual se comete la conducta antijurídica e ilegal, y no a todo su patrimonio, con lo cual el argumento resulta persuasivo, aunque no real. Además, y este un aspecto que está más referido a la aplicación de la norma, el órgano competente, así como los órganos jurisdiccionales que revisen la conducta administrativa, en el eventual caso de que el justiciable recurra a la vía contenciosa-administrativa, deben adoptar como norte que la sanción a imponer al justiciable sea proporcionar a su situación económica dentro del margen de discrecionalidad que el legislador le permite, sin dejar de lado, como resulta obvio, la gravedad o no del hecho que se le imputa. Es decir, a la hora de establecer la sanción la autoridad administrativa y la jurisdicción revisora han de tomar en cuenta la situación económica de cada sujeto, pues resulta evidente decir que no es lo mismo imponer una pena a una empresa que se dedica a actividades económicas importantes que a una persona física la cual depende de una renta fija o que pertenece al sector informal de la economía. En este supuesto, se podría expresar que la norma es lo suficientemente flexible, pues permite optar entre mínimos (5 salarios) y máximos (20 salarios) y, consecuentemente, es razonable, proporcional y justa.

En resumen, la norma impugna no contraviene el Derecho de la Constitución, pues es una norma objetiva, lo suficientemente flexible para que la autoridad competente, a través de sus mínimos y máximos, no solo la refiera a la gravedad o no de la falta, sino también a la condición económica en que se encuentra el infractor, lo que hace que sea razonable, proporcional y justa.

II.- CONCLUSIÓN.

La Procuraduría General de la República, con el respeto acostumbrado, recomienda RECHAZAR la acción por el fondo.

NOTIFICACIONES:

Las atenderé en la sede de la Procuraduría General de la República, primer piso.

San José, 26 de octubre de 2005

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República